王紹光：補齊思想短板與制度短板_風聞

【編者按】本文系清華大學國情研究院特聘研究員，公共管理學院、蘇世民書院特聘教授王紹光於6月20日在華中科技大學舉行舉行的“學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想系列研討會2020年第二場會議暨第七屆國家治理體系和治理能力建設高峯論壇”上的發言，經作者授權發佈。文章圍繞疫情暴露出的制度短板和思想短板提出補齊建議。

早在疫情初期，習近平總書記就指出“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。要對公共衞生環境進行徹底排查整治，補齊公共衞生短板。”

短板有兩類，即思想上的短板和制度上的短板。其中思想認識是制度建設的起點，制度建設必須以持續的注意力為支撐。

論壇現場

圍繞制度建設的思想認識主要包括三個方面。

第一是注意力的指向，它關係到補齊制度短板的努力方向。指向會有焦點，但也可能出現盲點。第二是注意力的分佈，它關係到補齊制度短板的着力點。重點與非重點是辯證關係，一個時期有一個時期的重點，但這個時期的重點不一定是下一個時期的重點。如果完成一個時期的重點就以為萬事大吉了，制度短板未必能補齊。也就是説，隨着時間的變化，非重點也許會變成重點。第三是注意力的強度，它關係到補齊制度短板的持續性。補齊短板是一個比喻，它並不意味着，短板就那麼幾塊，補完了就可以一勞永逸。世界不斷變化，風險、不確定性永遠存在，補齊了現在意識到的制度短板，還會出現新的制度短板，不能聚焦一時，繼而分心，放鬆警惕。

**第一個思想短板是注意力指向上的盲點。**人們往往習慣於透過已知推測未知，尤其是將最近發生過的已知事件作為推測未來的起點，如此一來，很可能會造成盲點。

在2020年之前，人們説到防範下一次病毒來襲時，往往想到的是要防止下一次非典，或者防止下一次中東呼吸綜合症。在2019年3月4日召開的全國政協十三屆二次會議小組會議上，中國疾病預防控制中心主任高福説：“SARS樣的病毒隨時可能有，但是SARS事件不會再有。因為我國已經建立了傳染病監測體系，病毒來了我們可以擋住。”這句話沒有任何錯誤，如果再發生一次SARS，中國一定能應對自如。問題在於，這句話的潛台詞是，下一次病毒來襲，充其量不過是另一次SARS，注意力指向的焦點放在已知的風險上。

即便是這次因新冠疫情武漢封城三天以後，2020年1月26日，《中國科學報》上依然發表了一篇文章，標題是《從中東呼吸綜合徵看新型冠狀病毒肺炎》，其中説到：“從目前的情況看，SARS的發病數發病率最高，MERS（即中東呼吸綜合徵）的病死率最高，但新型冠狀病毒肺炎要比MERS的發病率高，但死亡率低……至於新型冠狀病毒肺炎是否比SARS嚴重，需要未來疫情的發展來判斷。”也就是説，它還是把當時已在發生的疫情跟2003年的SARS和後來的MERS聯繫起來，還是基於兩種已知的傳染病來思考新近發生的疫情，這就出現了認知上的盲點。

我曾在另一篇文章中談到三類風險：“已知之已知”的“灰犀牛”現象，“已知之未知”的“黑天鵝”現象，“未知之未知”的“星隕來襲”現象。（王紹光：深度不確定條件下的決策——以新冠肺炎疫情為例）這次新冠疫情屬於第三類。如果早已做好了出現比SARS、MERS嚴重得多疫情的思想準備，也許會少一些措手不及。

**第二個思想短板是注意力分佈上的“非重點”。**我這裏之所以對“非重點”加上引號，是想説明它未必不是重點。注意力是有限資源，人的注意力分佈一定是不均勻，有重點與非重點之分。補制度短板也是一樣，不可能一次補齊，一定會有先有後，區分輕重緩急，這都沒有問題。問題是，出現一次疫情以後，人們很可能會把重點放在那些直觀的、效果顯而易見的、一次性的投入上，來進行“硬件”建設，而“軟件建設”也許同樣重要，但卻被作為“非重點”未能得到足夠的重視。

舉例來説，2003年非典之後，從中央到各級都非常重視，當時的國家主席胡錦濤和總理温家寶多次發表講話，具體負責的副總理吳儀也發表很多指示。當時政府確定，“我國公共衞生建設的目標是爭取用三年左右的時間建立健全突發公共衞生事件應急機制、 疾病預防控制體系、 醫療救治體系和衞生監督執法體系”。之後三年，政府也確確實實做了大量事情。在中央財政的引導下，全國各級投入個116億，完成了2448個縣級及以上疾控機構基礎設施的建設；建成全球最大的、縱向到底、橫向到邊的傳染病疫情和突發公共衞生事件網絡直報系統。除此之外，各級疾控中心的經費中，財政與上級補助比重上升，醫療收入比重下降，這些都是了不得的成就。

但是，**疾控機構僅僅建房子、添設備、增經費是遠遠不夠的，畢竟整個疾控機制必須要靠足夠的、訓練有素的、積極主動的疾控人員來運作。**正如原衞生部長陳竺2007年所説，“人才隊伍建設是疾控能力建設的基礎”，但恰恰是這個基礎遭到了嚴重的侵蝕。

2003年以後，中國的疾控人員不但沒有增加，反倒減少了一成。中國的疾控人員數量本來就不多，2003年只有20.8萬人；減少10％，到2018年才剩下18.8萬人。這發生在中國整體醫療衞生工作者翻了一番的大背景下，足以顯示疾控機構人員流失的嚴重程度，造成中國的疾控機構嚴重缺員。

2014年，中央編辦、財政部和國家衞生計生委聯合印發的《關於疾病預防控制中心機構編制標準的指導意見》規定，疾控中心的人員編制以省、自治區、直轄市為單位，按其常住人口每萬人1.75人的比例核定。

2018年，中國有13.95億人口，如果這個比例配置，全國需要有24.4萬疾控人員，而當年中國每萬人只有1.35名疾控人員，缺編5.64萬人。更為嚴重的是，從疾控機構外流的主要是衞生技術人才，而不是其他普通工作人員。

在2002年—2018年間，全國疾控中心的普通工作人員數目略降1.4％，而衞生技術人員下降11.5％，其中執業醫師與助理醫師大降近27％，導致在全部疾控人員中，執業醫師與助理醫師所佔的比重從46.4％跌至37.3％。僅在2015-2018年間，中國疾控中心就有214位高層次人才流出。

這裏提到的數字在衞生統計年鑑中可以找到，但各級領導的日常工作千頭萬緒，他們未必知道只有區區不到20萬人的疾控系統會出現這些情況。然而，經過這一次新冠疫情後，我們大家現在都知道了，如果疾控體系不強的話，它很難有效應對下一次突發公共衞生事件。

**第三個思想短板是注意力強度的衰減，它關係到制度建設的可持續性。**一次大的疫情發生後，會讓所有人在短期內都高度關注。但人是健忘的，用不了多久，人們對疫情防控的注意力就會減弱，包括一般老百姓、研究人員和政府決策者。分心有兩類原因：一類是外因，即出現新的焦點。除了傳染病疫情以外，政府、社會時時刻刻都面臨着大量的問題，注意力指向一定會隨時變化。但注意力的焦點移到別處時，就疫情防控而言，就是分心了。分心還有內因，即心理上來看，注意力一定會疲勞、強度會逐漸減弱。

**分心的後果就是對風險的警惕性放鬆。**在《中國知網》上，對“疾病預防控制機構”的關注度指數清晰顯示，非典危機後三年的2007年，指數達到峯值；在往後，它就一路下滑，跌到非典之前的水平。這説明，中國的研究者疾病預防控制的興趣已大大減弱。

同是在2007年，當時的衞生部長宣佈：“全國疾病預防控制體系建設已取得階段性進展”。這裏的用詞很準確，只是“階段性進展”，並不是完全勝利，還需要繼續推進。然而，很多人不經意地把“階段性進展”等同於“完全勝利”。結果，2007年成為我國公共衞生與疾控體系在醫療衞生領域裏相對低位開始下降的轉折點，其表徵是公共衞生與疾控部門在醫療衞生體制中的相對地位持續下降。如果看統計數據，大約在2007年前後，公共衞生費用佔衞生總費用的比重、疾控支出佔政府衞生支出的比重兩者都開始大幅下滑，已跌破非典前的水平。

出現這種情況的原因可以説是由來已久，2003年以後的中國疾控體系面臨的危機並不是建國70年以來的第一次，而是第四次；每次危機過了一段時間以後，重醫療、輕預防的頑疾就會再次復發，後果就是疾控體系地位低下、人員不足、人才外流、人民健康體系改善乏力，這次新冠疫情就是在這樣的背景下發生的。

要想補齊制度短板首先要補齊思想短板。補齊思想短板要做到三個堅持。

**首先，堅持底線思維。**習近平總書記在過去的多次講話中指出，要堅持底線思維。一定要牢牢記住，防範風險，除了“已知之已知”，“已知之未知”，還會有“未知之未知”；也就是説，既要預防“灰犀牛”事件，又要防範“黑天鵝”事件，還要防範與這次疫情事件類似的“星隕來襲”事件，這是底線。

**其次，堅持動態補缺。**制度建設要有重點，沒有重點就沒政策；但重點並不是固定不變的，要隨着時間、形勢的變化而不斷調整。非典以後先加強硬件建設是非常必要的，因為當時硬件非常不足；但是硬件建設起來之後，還有其他東西也要加強，重點就需要移到別的地方。最近，習近平總書記提到的整體謀劃、系統重塑、全面提升是非常重要的，每個時期都有一個重點，重點要不斷改變。

**最後，堅持常備不懈。**制度建設帶有持續性，曾有學者指出，現代社會是一個風險社會，其實，現代社會不僅是風險社會還是不確定社會。風險還有可能計算其出現的概率，但不確定性無法估計其出現的概率。各類風險、不確定性接踵而來，公共衞生體系、疾控體系的建設只有進行時，沒有完成時，不可能畢其功於一役，政府可以提出一個幾年行動計劃，但是這個行動計劃的完成並不代表制度短板已經補齊，必須把制度建設不停歇地持續下去。