成都長春之後是煙台！區劃大調整背後，城市收縮時代也全面到來_風聞

文丨西部菌

成都、長春之後，時隔短短3天，又一城迎來區劃大調整。

6月22日，山東發佈了關於煙台區劃調整的通知：

撤銷蓬萊市、長島縣，設立煙台市蓬萊區，以原蓬萊市、長島縣的行政區域為蓬萊區的行政區域，蓬萊區人民政府駐登州街道鐘樓東路1號（原蓬萊市政府駐地）。

此次調整之後，煙台由原來的轄4區、1縣、7個縣級市，變為轄5區6市；同時山東人口最少、陸地面積最小的長島縣，正式成為歷史。

煙台到長春、成都，再到更早的濟南、合肥等地，通過區劃調整，這些重點城市不斷做大做強。但“大魚吃小魚”的同時，也有一些城市岌岌可危，面臨被吞併消失的危險。

城市收縮趨勢全面來臨，成都、長春、煙台的密集動作，無疑是一個重要信號。

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在之前的《成都、長春同時宣佈！區劃調整，下一個是誰》中，西部城事對成都新津撤縣設區進行了分析。這次煙台走的是和成都類似的擴張道路。

蓬萊市原本就是由煙台代管，長島縣屬於煙台下轄縣。2018年煙台就下發了撤市（縣）設區的決議，這次終於正式官宣。

這裏要説一下煙台。相對於青島和濟南的雙子星，煙台的存在感不算高。不過它稱得上是不折不扣的強地級市，2019年GDP達7653.45億元，排在西安之後，全國25位，常住人口也有713.8萬人。

來源：網絡

而被它收編的蓬萊和長島，城市規模和體量要小很多。其中蓬萊2018年的GDP為536.3億元，人口40萬出頭；長島2018年GDP則只有77.8億元，年末總人口為41489人。

這兩個地區，不僅體量小，還面臨着人口外流的嚴峻局面。以長島為例，根據統計，它的人口從2011年的43040人，下降到2018年的41489人，小學生數量更是鋭減44%。

煙台收編蓬萊和長島，和成都撤縣設區一樣，屬於內涵式擴張，不涉及GDP總量和總人口的增加。

不過城區規模和城區人口，會有較大的增加，整體城市能級相應有所提升。

而且此次調整之後，煙台下轄縣全部消失，正式成為無縣城市。這一類別的城市，還有北上廣深和天津、武漢、南京等。沒有縣，城市結構更扁平化，更有利於管理。

來源：網絡

同樣是擴張，長春的路徑則不同於煙台。因為縣級公主嶺市，原本是由四平市代管，現在則劃給了省會長春，長春的總人口將直接增加百來萬，十倍深圳的面積，也將進一步擴容。

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相對於撤縣（市）設區，直接“吃掉”周邊城市，擴張效果立竿見影，但難度要大很多，所以近些年來，能找到的案例屈指可數：

2011年，巢湖被一分為三，部分劃歸合肥；2016年，成都代管簡陽；2017年，西安代管西鹹新區；2018年，濟南合併萊蕪；再就是長春代管公主嶺市。

對這些城市來説，不管是內涵式還是外延式的擴張，在區劃調整上做文章，具體的初衷可能千差萬別。

比如成都撤新津縣設區，在強省會戰略之外，南拓優化城市空間結構，無疑是重要考慮。至於煙台，收編蓬萊和長島，至少有兩大現實考量：

其一，蓬萊和長島合二為一後，渤海灣跨海通道的建設，協調起來會更加方便，因為這條通道的最近距離，山東一端就是以蓬萊為起點。

其二，煙台可以儘早圓地鐵夢。關於這點，煙台交通運輸部門曾有過公開回應，“目前蓬萊撤市劃區是軌道交通建設的重要制約條件，蓬萊撤市劃區後，將立即着手開展項目報批相關工作”。

至於長春，放在東北振興的背景下，擴容也容易理解。

東北振興，首先是瀋陽、哈爾濱、長春和大連四大城市的振興。現在長春擴容，綜合承載和資源配置能力提高，能進一步帶動周邊發展。

不過，不管區劃調整的具體背景有何不同，優先發展大城市，做大做強中心城市，這一思路是始終一致的。

事實上，近幾年來涉及到城鎮化和區域經濟的相關文件中，無論是推動開放落户，還是城市羣和都市圈的建設，提升中心城市能級和核心競爭力，都是一條重要的主線。

比如今年的城鎮化建設任務提到，要完善部分中心城市市轄區規模結構和管轄範圍。它意味着，在資源要素的自發集聚之外，做大做強中心城市，必要時可以動用行政手段。

至於中心城市可以膨脹到何種地步，長春其實提供了一個參照——如果對比首位度，在省會城市中，長春排在全國第2位，僅次於銀川，2019年GDP佔全省的50%。

但即便如此，這次依舊劃給了它一個百萬人口的公主嶺市。它説明，只要不是北京、上海等定位特殊的城市，中心城市的擴張，“尺度”可能會超乎我們的想象。

對於靠合併來提升城市等級的方法，包括強省會戰略，可能不少人會嗤之以鼻，不過還是那句話，從區域發展的大局來看，這可能是最現實有效的一種路徑了。

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每一次的區劃調整，那些實現擴容的城市，都是絕對的主角。比如合併萊蕪後，濟南競爭國家中心城市更具籌碼。

但有城市擴張，就有城市在收縮。中心城市的光環，往往是建立在中小城市人口、產業不斷萎縮的前提上的。就像長島縣，和萊蕪合併成區之後，連名字都沒了。

長島的命運，只是一個縮影。自2019年國家首提收縮型城市以來，不少人口減少、經濟衰退、市容衰敗的城市，受到廣泛的關注，房子白菜價的鶴崗是典型代表。

對城市收縮，目前比較公認的定義是，人口規模在1萬以上的人口密集城市區域，面臨人口流失超過2年，並經歷結構性經濟危機的現象。

圍繞這一定義，很多機構進行了研究，像此前克而瑞曾推出過一份城市目錄，涵蓋31個收縮型城市：

其一，資源枯竭型城市，包括鞍山、大慶、撫順、阜新、鶴崗、淮北、雞西、攀枝花、石嘴山、烏海和營口。

其二，產業結構調整型城市，包括巴彥卓爾、赤峯、佛山、衡陽、佳木斯、洛陽、三明、瀋陽、通化和長治。

其三，傳統人口輸出型城市，包括白城、達州、嘉峪關、揭陽、金昌、遂寧和中衞。

其四，核心城市周邊衞星城市，包括嘉興、遼陽和玉溪。

這份名單未必權威，僅供參考。對比一些其他的收縮城市名單，不難發現，收縮型城市要麼是資源枯竭，要麼是產業空心化。而收縮的直接表現，就是人口外流，常住人口減少。

前面提到，不少人反對區劃調整這種簡單粗暴的擴張。但換個角度看，當一些邊緣城市開始收縮，將它們變成區，或者併入周邊城市，裁撤行政機構，才能夠避免資源浪費，否則地方根本無力維持各種市政設施的運轉。

事實上2020年的城鎮化建設重點任務也提到：

優化行政區劃設置。統籌新生城市培育和收縮型城市瘦身強體，按程序推進具備條件的非縣級政府駐地特大鎮設市，有序推進“縣改市”“縣改區”“市改區”，穩妥調減收縮型城市市轄區，審慎研究調整收縮型縣（市）。全面完成各省（區、市）設鎮設街道標準制定工作，合理推進“鄉改鎮”“鄉（鎮）改街道”和鄉鎮撤併。

這一條涉及到兩類地區。有序推進“縣改市”，針對的是那些經濟強縣。像東南沿海一些百強縣，經濟和人口規模龐大，縣一級的管理，可能“小馬拉大車”，不利於進一步發展，因此條件合適可以進行升格。

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至於那些經濟體量小，人口流失、發展困難的市縣，可以改區發展；或者對市轄區調減，瘦身強體；再或者按照“審慎研究調整收縮型縣（市）”，直接合併到周邊“歸零”。

所以從成都、長春到煙台，密集的區劃調整，意味着中心城大擴張的來臨，更意味着城市收縮時代的全面到來。像長島這樣消失的小城市，未來還會有更多。

大魚吃小魚，這是城市競爭逃避不了的殘酷規律。但同樣是被吃掉，不同城市的命運，可能會截然相反。

比如像蓬萊這樣，成為煙台的一個區以後，反而能搭車圓上地鐵夢；而那些不靠近中心城市和大城市羣的小城市，收縮將意味着城市功能的不斷倒退。