成都長春之後是煙台!區劃大調整背後,城市收縮時代也全面到來_風聞
观察者网用户_234579-2020-06-23 08:50
文丨西部菌
成都、長春之後,時隔短短3天,又一城迎來區劃大調整。
6月22日,山東發佈了關於煙台區劃調整的通知:
撤銷蓬萊市、長島縣,設立煙台市蓬萊區,以原蓬萊市、長島縣的行政區域為蓬萊區的行政區域,蓬萊區人民政府駐登州街道鐘樓東路1號(原蓬萊市政府駐地)。
此次調整之後,煙台由原來的轄4區、1縣、7個縣級市,變為轄5區6市;同時山東人口最少、陸地面積最小的長島縣,正式成為歷史。
煙台到長春、成都,再到更早的濟南、合肥等地,通過區劃調整,這些重點城市不斷做大做強。但“大魚吃小魚”的同時,也有一些城市岌岌可危,面臨被吞併消失的危險。
城市收縮趨勢全面來臨,成都、長春、煙台的密集動作,無疑是一個重要信號。
01
在之前的《成都、長春同時宣佈!區劃調整,下一個是誰》中,西部城事對成都新津撤縣設區進行了分析。這次煙台走的是和成都類似的擴張道路。
蓬萊市原本就是由煙台代管,長島縣屬於煙台下轄縣。2018年煙台就下發了撤市(縣)設區的決議,這次終於正式官宣。
這裏要説一下煙台。相對於青島和濟南的雙子星,煙台的存在感不算高。不過它稱得上是不折不扣的強地級市,2019年GDP達7653.45億元,排在西安之後,全國25位,常住人口也有713.8萬人。
來源:網絡
而被它收編的蓬萊和長島,城市規模和體量要小很多。其中蓬萊2018年的GDP為536.3億元,人口40萬出頭;長島2018年GDP則只有77.8億元,年末總人口為41489人。
這兩個地區,不僅體量小,還面臨着人口外流的嚴峻局面。以長島為例,根據統計,它的人口從2011年的43040人,下降到2018年的41489人,小學生數量更是鋭減44%。
煙台收編蓬萊和長島,和成都撤縣設區一樣,屬於內涵式擴張,不涉及GDP總量和總人口的增加。
不過城區規模和城區人口,會有較大的增加,整體城市能級相應有所提升。
而且此次調整之後,煙台下轄縣全部消失,正式成為無縣城市。這一類別的城市,還有北上廣深和天津、武漢、南京等。沒有縣,城市結構更扁平化,更有利於管理。
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同樣是擴張,長春的路徑則不同於煙台。因為縣級公主嶺市,原本是由四平市代管,現在則劃給了省會長春,長春的總人口將直接增加百來萬,十倍深圳的面積,也將進一步擴容。
02
相對於撤縣(市)設區,直接“吃掉”周邊城市,擴張效果立竿見影,但難度要大很多,所以近些年來,能找到的案例屈指可數:
2011年,巢湖被一分為三,部分劃歸合肥;2016年,成都代管簡陽;2017年,西安代管西鹹新區;2018年,濟南合併萊蕪;再就是長春代管公主嶺市。
對這些城市來説,不管是內涵式還是外延式的擴張,在區劃調整上做文章,具體的初衷可能千差萬別。
比如成都撤新津縣設區,在強省會戰略之外,南拓優化城市空間結構,無疑是重要考慮。至於煙台,收編蓬萊和長島,至少有兩大現實考量:
其一,蓬萊和長島合二為一後,渤海灣跨海通道的建設,協調起來會更加方便,因為這條通道的最近距離,山東一端就是以蓬萊為起點。
其二,煙台可以儘早圓地鐵夢。關於這點,煙台交通運輸部門曾有過公開回應,“目前蓬萊撤市劃區是軌道交通建設的重要制約條件,蓬萊撤市劃區後,將立即着手開展項目報批相關工作”。
至於長春,放在東北振興的背景下,擴容也容易理解。
東北振興,首先是瀋陽、哈爾濱、長春和大連四大城市的振興。現在長春擴容,綜合承載和資源配置能力提高,能進一步帶動周邊發展。
不過,不管區劃調整的具體背景有何不同,優先發展大城市,做大做強中心城市,這一思路是始終一致的。
事實上,近幾年來涉及到城鎮化和區域經濟的相關文件中,無論是推動開放落户,還是城市羣和都市圈的建設,提升中心城市能級和核心競爭力,都是一條重要的主線。
比如今年的城鎮化建設任務提到,要完善部分中心城市市轄區規模結構和管轄範圍。它意味着,在資源要素的自發集聚之外,做大做強中心城市,必要時可以動用行政手段。
至於中心城市可以膨脹到何種地步,長春其實提供了一個參照——如果對比首位度,在省會城市中,長春排在全國第2位,僅次於銀川,2019年GDP佔全省的50%。
但即便如此,這次依舊劃給了它一個百萬人口的公主嶺市。它説明,只要不是北京、上海等定位特殊的城市,中心城市的擴張,“尺度”可能會超乎我們的想象。
對於靠合併來提升城市等級的方法,包括強省會戰略,可能不少人會嗤之以鼻,不過還是那句話,從區域發展的大局來看,這可能是最現實有效的一種路徑了。
03
每一次的區劃調整,那些實現擴容的城市,都是絕對的主角。比如合併萊蕪後,濟南競爭國家中心城市更具籌碼。
但有城市擴張,就有城市在收縮。中心城市的光環,往往是建立在中小城市人口、產業不斷萎縮的前提上的。就像長島縣,和萊蕪合併成區之後,連名字都沒了。
長島的命運,只是一個縮影。自2019年國家首提收縮型城市以來,不少人口減少、經濟衰退、市容衰敗的城市,受到廣泛的關注,房子白菜價的鶴崗是典型代表。
對城市收縮,目前比較公認的定義是,人口規模在1萬以上的人口密集城市區域,面臨人口流失超過2年,並經歷結構性經濟危機的現象。
圍繞這一定義,很多機構進行了研究,像此前克而瑞曾推出過一份城市目錄,涵蓋31個收縮型城市:
其一,資源枯竭型城市,包括鞍山、大慶、撫順、阜新、鶴崗、淮北、雞西、攀枝花、石嘴山、烏海和營口。
其二,產業結構調整型城市,包括巴彥卓爾、赤峯、佛山、衡陽、佳木斯、洛陽、三明、瀋陽、通化和長治。
其三,傳統人口輸出型城市,包括白城、達州、嘉峪關、揭陽、金昌、遂寧和中衞。
其四,核心城市周邊衞星城市,包括嘉興、遼陽和玉溪。
這份名單未必權威,僅供參考。對比一些其他的收縮城市名單,不難發現,收縮型城市要麼是資源枯竭,要麼是產業空心化。而收縮的直接表現,就是人口外流,常住人口減少。
前面提到,不少人反對區劃調整這種簡單粗暴的擴張。但換個角度看,當一些邊緣城市開始收縮,將它們變成區,或者併入周邊城市,裁撤行政機構,才能夠避免資源浪費,否則地方根本無力維持各種市政設施的運轉。
事實上2020年的城鎮化建設重點任務也提到:
優化行政區劃設置。統籌新生城市培育和收縮型城市瘦身強體,按程序推進具備條件的非縣級政府駐地特大鎮設市,有序推進“縣改市”“縣改區”“市改區”,穩妥調減收縮型城市市轄區,審慎研究調整收縮型縣(市)。全面完成各省(區、市)設鎮設街道標準制定工作,合理推進“鄉改鎮”“鄉(鎮)改街道”和鄉鎮撤併。
這一條涉及到兩類地區。有序推進“縣改市”,針對的是那些經濟強縣。像東南沿海一些百強縣,經濟和人口規模龐大,縣一級的管理,可能“小馬拉大車”,不利於進一步發展,因此條件合適可以進行升格。
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至於那些經濟體量小,人口流失、發展困難的市縣,可以改區發展;或者對市轄區調減,瘦身強體;再或者按照“審慎研究調整收縮型縣(市)”,直接合併到周邊“歸零”。
所以從成都、長春到煙台,密集的區劃調整,意味着中心城大擴張的來臨,更意味着城市收縮時代的全面到來。像長島這樣消失的小城市,未來還會有更多。
大魚吃小魚,這是城市競爭逃避不了的殘酷規律。但同樣是被吃掉,不同城市的命運,可能會截然相反。
比如像蓬萊這樣,成為煙台的一個區以後,反而能搭車圓上地鐵夢;而那些不靠近中心城市和大城市羣的小城市,收縮將意味着城市功能的不斷倒退。