合村並居的原因、歷史及建議_風聞

一、合村並居的原因

人類的聚居狀態不僅受限於自然環境，還需要隨生產方式隨之改變。同樣是種植業，美國的機械化大農場和中國勞動密集型的家庭生產，人的聚居狀態相差甚遠。富士康工人的生活區域也和當今鋼鐵工人的居所不相同。

1.農村的衰落和農村建設成本的高昂

經濟增長由依靠勞動力資源轉向依靠知識資本的過程，必然會造成當今及未來中國人口分佈的重新組構。從歷史發展來看，傳統依靠男耕女織的農村已經瓦解，並且農村呈現出普遍空巢的趨勢。

面對日益衰敗的農村，政府雖然提出“鄉村振興”的種種政策，但仍然擋不住年輕人向城市聚集，根本的原因在於農村普遍缺乏獲得現金的來源。而倘若政府農村發展工商業，那麼農村失去原有底藴，不再是真正的農村。

從上世紀末開始，中國逐漸開始在全國範圍內開始新農村建設。正如温鐵軍教授所説的，新農村建設是工業和金融資本過剩的結果。在一定時期內，低質但龐大的工商業產能在城市形成了巨大泡沫，並在事實上造成了經濟危機，九十年代的下崗潮和大量的垃圾債對經濟內循環是極為沉重的包袱。如果沒有農村這個泄洪地，那麼在加入WTO以前，中國經濟將無可避免的進入大衰退。

21世紀的前二十年，中國工業和城市化實現了人類前所未有的大發展。城市及附近的輕重工業對勞動力的需求極為旺盛，而且隨着國內外市場對商品質量要求的提升，原有工業和商業對勞動力素質的要求也隨之不斷提高。中國政府為緩解就業壓力而採取的高考和研究生不斷擴張，在客觀上適應並加強了這一趨勢。

新形勢導致了農村青壯年勞動力和高知識羣體的整體性外移，互聯網經濟的發展並未改變這一趨勢，反而強化了農村的衰落，快遞行業不願進農村或進農村收費就是一個證明。

“村村通”建設期間，全國超過99%的村莊擁有了硬化道路、自來水、穩壓電，十八大以後，又漸次擁有了3G/4G網絡、暖氣、下水道、抽水馬桶、液化天然氣等等。由於農村普遍以攤大餅的形式開展建設，因此服務人口數量相同的前提下，“村村通”工程的成本要遠遠高於“城鎮通”工程，偏遠地區的“村村通”完全是賠本買賣。近些年雖然宣傳上號稱“村村通”是社會主義優越性的體現，但眾多地方政府在扶貧時已經大範圍對偏遠鄉村實施整體搬遷、易地扶貧，説明至少在部分地區的“村村通”工程已經不具有現實的可行性。而合村並居同扶貧搬遷並無本質不同，都是農村公共建設成本高昂的反映。

2.城市二元結構的變化

城鄉二元結構保證了中國在一個時期的穩定與繁榮。帝都-省城-府城/州城-縣城和交通要道上的關隘，它們形成對廣大農村和眾多農民的統治。建國以後，基於羸弱的工業和城市經濟，TG仍然保留城鄉二元結構，而由於政權直接到達村社一級，城市對農村的榨取能力遠較以往強悍。

現代城市的建設成本也遠高於古代城市，這不是投入財富數量的劇增，而是因為現代城市的性質不同。一般而言，古代城市是政治性的，現代城市則具有政治、經濟雙重屬性。

由於需要控制土地、剝削農民，古代地主一般居住在農村。城市在古代普遍不提供生產數據，經濟繁榮取決於對周邊農村的榨取（部分城市還可以依靠貿易），所以除了長安、北京、羅馬、君士坦丁堡這類利維坦之外，城市的規模都很小。就中國而言，即使到了上世紀90年代，中西部大量行政縣的繁華地段不過是一條几百米的大街，而黨委和縣政府公用一座院子也不少見。

但是，現代城市還需要服務生產。城市不僅能夠提供部分生活數據，更能提供生產數據，城市（和城市之間）在很大程度上可以實現經濟的內部循環。城市還具有足夠多的資源和農村農民交換糧食、棉花等基本生存數據，由於提供生產數據和試產，城市使得農業成為了城市經濟的衍生物，農民需要以城市的需求開展生產。城市和它的工商業成了真正的經濟發動機。

作為生活中心，城市除了擁有居住小區以外，還具備與小區配套的公園、學校、醫院、圖書館等公共設施，還提供了包括DBJ在內各種娛樂手段。由於基數太小，農村想要擁有城市全部的東西在經濟上是不可行的。所以，即使在一個沒有工廠等的行政區域內，農村年輕人仍然渴望城市生活。城市是銷金窩，是紙醉金迷之地，是讓人欲罷不能的生活方式，現代城市繼承了古代城市的建立在剝削基礎上的腐敗屬性。

由於工業的聚集效應，人口和城市也必然遵循“馬太效應”，弱小的聚居區將無可避免地消失。依靠綜合工業的大發展，中國所有聚居區其實都在現代化和城市化。如果拋開生產，農村生活實際已經和城市生活很接近，只是標準相對低很多。目前城鄉二元結構的對立，不僅是户口制度的維持，更是上了年紀的農民對早前生產生活方式的堅守，但這二者對改革而言並非是什麼不可逾越之障礙。

事實上，在江浙一帶發達地區，農村户口的附加值已經高於城市户口，所以出現了部分幹部利用職權套取農村户口的惡行。這表明，這一地區實際的城鄉差別實際消失。這一地區還存在着“城鄉之別”在很大程度上實際是貧富之別，城鄉個體之間的差距遠比中西部小。城市顯得更富裕是因為有更多的公共資源放在城市，公家的錢放在城市讓城裏人顯得更為富裕。當然，城裏人能夠更多的公共資源，但這是另一回事情了。

以年齡為標準，農村人口中80後、90後、00後普遍已經接受了城市生活方式和審美標準，他們可以算作生活在農村的城裏人。即使是年紀偏大的農民，他們也逐漸接受了城市的標準，其中最為重要的是建築的磚混化。作為農村財富的主要所有者，50-70年代生人，他們將自己相當大一部分財產用紅磚、鋼筋、混凝土建造自己的房屋，房屋的裝修也向城市看齊，這就使得在20年間中國農村房屋質量日益逼近、乃至超過城市建築。

所以，目前中國城鄉二元結構已經鬆動，特別是東部發達地區。這就使得合村並居並非全部表現為城市對農村的深度壓榨，部分實際是大城市對小城市的整合。

3.土地與財政困境

上世紀90年代，由於經濟的不景色，政府和其他公共機構的規模一度被縮減，但隨着21世紀中國經濟的大發展，財政供養人口節節攀升，單位工資量也明顯增高。除了國防和外交，縣級行政機構大體向中央配置看齊。十八大以後，部分機構大為擴充，包括公檢法系統，但一般機構人員卻並未裁撤，比如在出生率不斷降低的情況下，計生辦人員仍未裁減。結果，雖然中央對三公消費進行了限制，但是財政供養支出卻仍然不斷擴張。為了應對這種局面，醫院、學校逐漸去編制化，頗有點前清不斷裁減漢旗旗人的意思。所以，即使在不考慮政績的情況下，各地領導在應對轄區行政部門的工資就是一大難題。

工業不僅能夠提供大量的工作崗位，還能為地方提供穩定的財政收入。但是除了礦業以外，工業各部門普遍喜好交通節點和幹線，所以工業不可能平均分佈於全國各縣。隨着市場經濟的發展，原先不可交易的土地日益商品化，土地成為了一種新型礦產品，在個別地區還成了金融產品。出讓土地獲得財政收入成為很多縣級政府的普遍共識。但是，近二十年的瘋狂賣地使得這種礦產品接近枯竭，繼任官員大多也無法找到新的經濟增長點。

由於城市職能的不斷擴大，城市對於廉價土地的需求日甚一日。早期工業城市的擴張一般呈現攤大餅的模式，由中心不斷向外平推，因為城市邊緣地帶的土地總比城內低廉很多。中國同早期工業國家不同，耕地或地勢平緩的土地總是處於匱乏的局面，如果城市不斷吞噬耕地，那糧食生產就會遇到麻煩，畢竟現有科技水平還無法做到糧食作物的無土化。所以，18億畝紅線成為了各級城市發展的高牆，每個行政區域內的耕地都存在一個最低標準，平原地帶的土地用途管理更為嚴格。因此，如何取得更多的可供轉換用途土地是地方官員的一大困擾。

國土部部長徐紹史曾表示，要保持住宏觀經濟發展，就一定會造成土地需求的緊張。解決地方經濟發展對土地需要的迫切問題，主要方式之一，就是增減掛鈎試點。這種情況下，合存並居作為工業化、城市化自然發展過程中一個的歷史環節被縣、市級政府刻意推動。合村並居成為維持財政和城市運轉的主要手段，是行政系統和城市向農村提出的新需求。

今年3月初，國務院發佈了關於授權和委託用地審批權的決定，將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批准。試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省、自治區、直轄市人民政府批准。普通羣眾沒能力揣摩中央次輪鬆開土地管理權限是否與合村並居的推行有關，但毫無疑問的是地方財政在短期內將更加依賴土地出讓。

二、合存並居的現狀

從建國到今天，合村並居可以分成三個階段。第一階段是農業集體化時期，第二階段是行政村合併時期，第三階段是城鄉建設用地增減掛鈎時期。

第一節階段具有特殊的歷史背景，農業農村必須為城市工業提供足夠的剪刀差，以實現工業資本的原始積累。這一時期曾開展激進的集體化政策，以公社食堂為代表的農業農村集體制度可以視為合村並居的嘗試。但是，在這一時期，農業生產的基本面貌沒有本質改變，農業產出主要取決於勞動力的投入，而當時的工業和城市也沒有為農業開展機械化大生產的資料。由於生產的滯後，這一時期的合村並居在實踐中屢屢碰壁，最終被家庭聯產承包制度擊敗。

第二階段的高潮是上世紀80現代末至90年代，並延續至今。此輪合村並居是當時集體經濟擴張的結果，代表案例是華西村對周邊幾十個村的合併。農業集體化後，行政村（大隊）成為了農村經濟發展和行政管理的基本單位，上世紀80、90年代鄉鎮經濟的快速發展造成原有行政村的土地及人力出現短缺。地方政府為促進集體經濟的發展，於是便推動經濟強村與周邊行政村合併，形成了強村富村對弱村窮村的收購，雖然中間仍有很多錯誤，但由於實現了資源的合理配置，合併在總體上推動了農村經濟的發展。從統計數據來看，全國行政村在1985年為940617個，1990年為743278個，2004年為652718個（儲伶麗.中國行政村合併研究［D］.西北農林科技大學,2007.）。

第三階段則是為了緩解城市用地供需矛盾、推進新農村建設和統籌城鄉發展而開展的。國務院2004年出台的《關於深化改革嚴格土地管理的決定》明確指出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鈎”。為了落實28號文件，國土部專門下發了《關於印發<關於規範城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎試點工作的意見>的通知》（國土資發［2005］207 號），形成了完整的掛鈎政策。2006年4月，國土資源部正式批准了天津、山東等5省、市開展第一批城鄉建設用地增減掛鈎試點工作。由國土資源部牽頭，在試點項目區封閉運行，之後又在全國進行逐步推廣。根據這些文件，SD目前的合村並居只是試驗，而真正的大招還在後面，合村並居是全國性的歷史趨勢。

第二階段，政府採取推進引導政策，經濟強村需要出讓部分權益作為合村的條件，行政區劃的調整雖然伴隨居民點的集中，但是由於不設完成期限，合村並居中“並居”較少出現惡性事件，實行遷移式合併和固定式合併，農民不離開農村。

第三階段由於涉及城市建設和財政平衡，政府積極參與整治工作，而且通常在3年之內完成，由於農村距離城市的遠近和拆遷成本不同，所以的合村並居有兩種模式，一是“農民帶地進城”，一是中心村和小區建設模式。

但是，城鄉建設用地增減掛鈎涉及到城鄉之間的要素流動，農村住宅用地推平後的建設用地指標國有化之後入市流轉，以土地出讓金結餘來實現安置拆遷農民，實際上這是地方政府和城市對農村集體土地資產的變相剝奪，是一種更為殘酷的徵地，因為農民在這一過程中沒有或很少獲得土地補償款，加之自己原先的住宅建造費用被直接抹平，從而造成對農民的二次剝削。而“帶地進城”農民由於接受政策而成為市民，所以失去了農村户口，未來農村發展便與己無關了，假設集體土地被徵收，這農民很難分到土地補償款。

近年來，農村產權確權不斷提速，導致土地徵收成本日益上漲，每畝一百萬元出讓金的農民實際分成已經提高到10%（各地不一，仍有很多行政村以集體名義扣發），在十年前則遠低於這一比例。這就導致合村並居勢必要加快進程，SD今年加碼政策推廣力度恐怕也與此有關。

鬱含萌《日照市“合村並居”前後農民幸福感變化研究》（煙台大學2018年碩士論文）的調查發現：“合村並居”的推行存在一定條件，在符合條件的“合村並居”實踐中，農民幸福感水平得到持續提高與改善。絕大多數農民表示其居住條件和居住環境方面的幸福感有所提高，但在生活成本、精神文明建設方面的幸福感有所下降。對於家庭經濟收入、社會保障、發展空間與機會方便的幸福感，小區建由於實踐條件不同存在很大差異。

陳社通《農户合村並居意願研究》（西北農林科技大學2012碩士論文）對山東平原縣合村並居的情況考察發現：一、農民對合村並居的瞭解程度偏低，參與積極性不高；二、技能培訓缺失，勞動力素質偏低；三、農民家庭總收入低，合村並居經濟負擔重；四、農村金融欠發達，農民融資渠道少，難以滿足住房貸款需求；五、土地分散，農業生產規模效益低；六、房屋拆遷補償標準偏低，農民合村並居經濟壓力大；七、房屋建設工程質量缺乏監管；八、房屋產權制度不完善；九、小區基礎設施建設不完善。

從鬱含萌和陳社通的研究來看，搬遷農民幸福感提升與否，歸根到底仍是錢的因素。就目前網上流出的有關SD合村並居的宅基地及建築作價來看，正常公民是很難接受的。正如前文已經説過的，在20年的大發展中，不少農民的居住房屋已經磚混化和精裝修，其實際價值不會低於同面積的商品房，農民對目前“一刀切”的補償和搬遷政策無疑會產生抗拒。

三、一點建議

基層工作向來難做，越是和底層民眾打交道，就越容易遇到棘手的問題。農民最為關注的就是自己的利益，因為收入有限，所以更加看重現有的利益，而他們最重要的財產就是房子了。而農民相對於城市中產階級而言，其發聲是難於被社會廣泛聽到的，這也就為何SD合村並居很早就出現了問題，但直到《南風窗》文章之後才引起公眾討論、SD省政府宣佈不搞“一刀切”政策的原因所在。

合村並居確實能夠改善老年人口的生存生活條件，也能夠降低農村公共設施建設和運營成本，從長期來看，合村並居必須實行。

目前，農村宅基地使用人和房屋的所有者目前多出生於1950-1980年之間，農村正快速進入老齡化和空巢化。不過，不同於城市人口，農民的養老金不足以支撐其日常生活需要，農村中不乏70、80歲的老人仍然參與農業生產勞動的情況。因此在相當一個時期內，仍有不少農民需要依靠土地和宅基地維持低成本的生活。

“一刀切”的政策不僅讓農村有產者難於接受，而且隨着城市化的提高和農村老齡化的加劇，新建中心村和小區在20、30年後又會形成新的空置，如不出意外，這又會造成新一輪的合村並居。再拆再建雖然對於經濟增長和轉移財政壓力有幫助，但是無疑是一種極大的浪費，這之中的成本還是會轉嫁到拆遷農民的頭上，拆遷農民會成被城市反覆收割的韭菜。

1950年代的農村集體化過程中，由於操之過急，造成了許多麻煩。今天的合村並居應該吸取教訓，不要新的“傷痕文學”提供素材。李德勝教員在《新解放區土地改革要點》值得今天借鑑，尤其是前四點：

一、不要性急，應依環境、羣眾覺悟程度和領導幹部強弱決定土地改革工作進行的速度。不要企圖在幾個月內完成土地改革，而應準備在兩三年內完成全區的土地改革。這點在老區和半老區亦是如此。

二、新區土地改革應分兩個階段。第一階段，打擊地主，中立富農。又要分幾個步驟：首先打擊大地主，然後打擊其它地主。對於惡霸和非惡霸，對於大、中、小地主，在待遇上要有區別。第二階段，平分土地，包括富農出租和多餘的土地在內。但在待遇上，對待富農應同對待地主有所區別。總的打擊面，一般不能超過户數百分之八，人口百分之十。在區別待遇和總的打擊面上，半老區亦是如此。老區一般只是填平補齊工作，不發生此項問題。

三、先組織貧農團，幾個月後，再組織農民協會。嚴禁地主富農分子混入農民協會和貧農團。貧農團積極分子應作為農民協會的領導骨幹，但必須吸引一部分中農積極分子參加農民協會的委員會。在土地改革鬥爭中，必須吸引中農參加，並照顧中農利益。

四、不要全面動手，而應選擇強的幹部在若干地點先做，取得經驗，逐步推廣，波浪式地向前發展。在整個戰略區是如此，在一個縣內也是如此。這在老區、半老區都應如此。

五、分別鞏固區和游擊區。在鞏固區逐步進行土地改革。在游擊區只作宣傳工作和廕庇的組織工作，分發若干浮財。不要公開成立羣眾團體，不要進行土地改革，以防敵人摧殘羣眾。

六、反動的地主武裝組織和特務組織，必須消滅，不能利用。

七、反動分子必須鎮壓，但是必須嚴禁亂殺，殺人愈少愈好。死刑案件應由縣一級組織委員會審查批准。政治嫌疑案件的審判處理權，屬於區黨委一級的委員會。此點老區半老區都適用。

八、應當利用地主富農家庭出身但是贊成土地改革的本地的革命的知識分子和半知識分子，參加建立根據地的工作。但要加緊對於他們的教育，防止他們把持權力，妨礙土地改革。一般不宜要他們在本區本鄉辦事。着重任用農民家庭出身的知識分子和半知識分子。

九、嚴格注意保護工商業。從長期觀點籌劃經濟和財政。軍隊和區鄉政府都要防止浪費。

合村並居的首要工作對象應該是農村中的窮人，包括低保户、五保户等，通過合村並居實現對貧困的幫扶，而後按照財產狀況，對農户進行工作。這一過程不應過快，過快很有可能造成農民普遍對基層工作人員產生對立情緒，事緩則圓，甚至有時候“拖字訣”比風風火火更有成效。

當然，還有很重要的一點，基層政府應該收縮財政支出，尋找新的經濟增長點，逐漸擺脱土地財政，建立人民羣眾能夠養得起的人民政府。

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