圍獵政府的巨頭們_風聞

費孝達達 07-02 20:37 投訴

2018年舊文重發

2015年上半年，創辦三年、剛剛合併了快的打車的滴滴出行迎來了一個新的高管李建華，出任公司首席發展官。在他入職半年內，滴滴就拿下了上海市交通委員會頒發的“網絡約租車平台經營資格許可”，成為了國內首個擁有資質的專車平台。據媒體報道，李建華在其中居功至偉。

不過，李建華更引人關注的是他入職滴滴前的身份——一名政府部門的司局級幹部。雖然公開資料上並未顯示其辭去的公職到底是什麼，但他在接受媒體時説過的一段話，還是透露出了不少信息：“在中國，我是官員下海的最高級別。我以前在政府做的事是跟約談有關係的，但現在我們要推動現有政策的改革。”

可能是2014年底開始的網約車監管風暴給滴滴造成了嚴重的危機感，在李建華加盟之後不久的2015年8月，滴滴又挖來了交通部的處級幹部張貝，出任公司副總裁和滴滴政策研究院院長。

張貝的原職是交通部道路運輸司出租汽車管理處副處長，在我國處長把關的局面下，他實際上掌握着全國出租汽車行業的政策走向。不出意外的話，他曾全程參與了出租車行業管理辦法和專車管理辦法等重要政策文件的調研、研討、起草、制定，也一定對交通部關於專車行業的政策導向和具體政策內容瞭如指掌。有媒體透露，張貝履新後就立刻出馬應對了交通部對滴滴的第一次約談。

站在滴滴的角度看，這兩例高管引進簡直是神來之筆：作為被監管對象的自己忽然成了原來監管者的僱主；官員的身份與光環，長年積累的人脈，對政策深入透徹的瞭解，都被滴滴貨幣化並以支付高管薪酬的方式合法納入囊中，使得公共政策的制訂和執行都向着有利於滴滴的方向發展。然而，對於處在公共政策另一端，本身參與渠道就不夠暢通的公眾而言，這卻並不是一個美好的信號。

在現代監管國家中，政府成為“巨人”公司試圖去俘獲的對象是邏輯上的必然，所變化的只是巨頭圍獵政府的形式。所以滴滴不是第一個挖監管部門牆角的公司，也不會是最後一個。

在一些學者看來，企業的政治行為可以分為規範、灰色和不規範三種。在他們的框架中，美國這樣世界上首個現代意義上的監管國家，其政商關係已經進化到了規範化的程度。因為遊説立法機關、為議員選舉提供政治捐款和選民培養都已經公開化和制度化。而在轉軌國家，企業還是更多地採取直接賄賂的方式去收買政府官員。

如果以這種價值取向去觀察中國，會發現中國市場上的巨無霸們已經開始有意識地朝美國方向進行進化，直接賄賂這種不合法且老套的手法已經被更為先進的玩法所逐步取代。巨頭們在迅速完善着自己合法干預公共政策的武器庫。

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回顧歷史可以看到，僅僅十多年前，企業們的政治行為還仿若處在資本主義初級階段，圍獵政府官員的方式既不雅緻，也不夠從容不迫，文質彬彬，温良恭讓。

2008年，商務部條約法律司副司長、巡視員郭京毅因受賄而落馬。根據檢方披露的案情，郭收受了新奧燃氣、首創集團、國美電器、新飛電器、蘇泊爾、百事可樂等數十家企業共845萬元的賄賂，為這些企業提供方便。雖然郭京毅所處的條法司是一個清水衙門，但是郭很好地發揮了一個政治掮客的作用。

一個典型案例就是在新奧集團股份有限公司上市的過程中，新奧燃氣的總裁楊宇希望郭京毅提供幫助，協調證監會和條法司的審批工作，並且在辦理境內公司資產重組的變更登記過程中提供諮詢和指導。為促成此事，郭京毅組織了一個邀請了證監會國際部境外上市處的處長謝世坤和楊宇共同參加的飯局。飯局後不久的2001年3月，證監會就出具了無異議函，同年5月，其公司在香港創業板上市成功。作為回報，楊宇採取玩牌故意輸錢、安排郭京毅親人入職新奧、以五折價格出售房產給郭的形式向郭行賄。

郭京毅案基本可以看作是政商關係蠻荒時代的典型縮影了。那一時期，絕大多數企業俘獲政府官員的方式還都是略顯赤裸的直接利益輸送，只是形式上有所變化。借款、費用減免、陪同娛樂、贈送禮物、安排工作、給付佣金、贊助旅遊等都是較為常見的手法。而他們通過利益輸送所謀求的，也是獲取資質、上市審批、重組併購、補貼申請等相對具體的事務，他們要做的往往是通過既定的政策框架為自己謀利，最多更進一步，將現有的政策框架打出一個小小的缺口。

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2001年被稱作是中國的創投元年；這一年中，互聯網泡沫破裂的餘波未散，剛剛遭受重創的不少風險投資機構開始在新興市場尋找機會。以IDG為代表的美元基金將目光放到了中國這片熱土上。此後幾年中，美元基金們不僅在資金上給予了百度、攜程、淘寶這些日後巨頭以不小的支持，也將美國公司的內部管理和對外關係經驗傳播到了這些公司之中。

相對於走慣了野路子且往往仰仗政府鼻息的國內土鱉企業，以to C業務為基點的互聯網企業在成長初期往往不需要與政府發生過於緊密的聯繫。不過，這一羣體在資本催化之下的成長速度遠超傳統業態，往往用不了幾年時間就會壟斷國內市場，成為現有監管框架的挑戰者。

帶着洋血統的互聯網企業，在處理政商關係上似乎也承繼了美國的先進經驗。何為美國經驗？在美國的管制框架下，一大批美國巨型壟斷公司早已發展出了一套完整的影響政府決策的機制。以美國第二大移動運營商AT&T為例，該公司成立了專門的政府關係和公共事務部門來大量吸納公職人員，老布什時期的行政副主管、里根總統特別助理詹姆斯·西科尼就被引入公司擔任立法事務高級執行總監。這一舉措的目的也很明確，是為了方便對國會立法機構和在任政府領導施加影響，進行遊説，推動行業法案修改，以提高市場準入門檻，減少潛在競爭者。

雖然在中國不存在美國式的公職人員在政府機構和私營組織間來回任職的“旋轉門”機制，政治系統相對較為封閉。但隨着市場力量逐漸壯大，社會就業日趨多元，從政界到商界的單向流動已經越來越頻繁。這給新興壟斷公司打造中國式“旋轉門”創造了有利條件。

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在這股圍獵政府官員的浪潮中，滴滴只是其中一員。2014年，國家質檢總局的原新聞發言人陳熙同在辭職之後出任了360主管市場部的副總裁；2016年最高人民法院新聞局副局長、新聞發言人孫軍工辭職，成為阿里公共事務部副總裁；而今年七月，中央第十四巡視組向商務部黨組反饋巡視情況，罕見提出該部“幹部流失問題比較突出“，更是為這一趨勢做出了做好的註腳。

商務部從2010到2017年離職總人數高達143人，而對這些離職人員的去向進行查證後可以發現，其中的相當一部分都成為了超級企業們的囊中之物。例如，反壟斷局的處長崔書鋒先是去騰訊政府事務部研究中心擔任總監，隨後又出任了摩拜負責政府關係的副總裁，之後又因為摩拜被美團收購而成為了美團研究院院長，該局法律處副處長錢曉強疑似成為了騰訊的總裁助理，該局調研員楊建輝到阿里巴巴拿到了資深專家的職級；電子商務司網絡管理處處長印海濤成為了京東金融公共事務部的負責人，該司發展規劃處處長曾晨也進入京東，擔任了戰略研究院院長，同樣身為該司副處長的李小滿則去網易擔任政府關係總監；而商務部辦公廳綜合司政策處處長韓曦離任之後加入菜鳥網絡出任了公共事務部總經理。

不難看出，互聯網巨頭們將這些政府官員收入賬中大都目的明確。商務部的兩個離職重災區，一個是反壟斷局，一個是電子商務司。前者的離職人員成為騰訊阿里兩巨頭眼中香餑餑並不難令人理解——阿里和騰訊在成為超級企業之後，開始參與的涉嫌壟斷的併購案越來越多，滴滴快的、美團大眾點評兩大併購案的背後都有AT兩巨頭的影子；在這種情況下，聘用反壟斷局的離職官員，對於規避反壟斷調查必然有着強大的助力。而電子商務司離職官員進入京東以及網易的邏輯則更為直接，京東本就是國內電商三巨頭之一，而網易也早已重注考拉海購和嚴選兩個電商項目。

在使用離職官員的方式上，超級企業們也出奇一致。要麼將其放在政府事務部門，要麼給予他們一個政策研究院的職位，因為這恰好對應着這一羣體的能力圈層：政府事務部門對應着政策的制定和執行圈層，研究部門則對應着政策的諮詢圈層。在離職前從事審批或行業政策制定工作的之一羣體，其社會聯繫覆蓋了公共政策諮詢、制定、執行的整個流程，因而為超級企業所青睞。

可以發現，與郭京毅那個時代非壟斷企業圍獵政府官員的方式不同，超級企業們開始打造中式旋轉門，以一種形式上無可指摘的嫺熟手法處理政商關係。而已經取得了行業壟斷地位的它們，所希求的也不僅僅是在既定政策框架下取獲取超額收益，而開始有意識地參與到公共政策的重塑之中。

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2013年，中組部發布了《關於進一步規範黨政領導幹部在企業兼職（任職）問題的意見》，這一禁令直接導致1017名公職人員辭去獨董職務，其中任職於黨政部門和公檢法系統的領導就有499人。

葉青等學者利用宏觀政策變化導致的“官員獨董”離職潮這一自然實驗，分析了“官員獨董”在企業中起到的實際作用。發現“官員獨董”的價值主要來自於官員身份帶來的資源獲取和尋租功能，而不是通過發揮監督和諮詢功能來提升公司價值。

雖然目前尚未有研究對超級公司打造的新版中國旋轉門進行實證研究，但我們依然可以猜想，離職官員入職壟斷企業發揮作用的機理與已經被禁止的“官員獨董”有着異曲同工之處。對於公共利益而言，這恐怕並不是一個好現象。

即便是在“旋轉門”已經成為依附於政治體系的利益交換機制的美國，旋轉門的弊病也開始被越來越多的羣體所認知。2009年，OECD的報告已經指出美國的“旋轉門”機制與2008年金融危機的產生有着直接的關係，倡議加強對因“旋轉門”所產生的公共部門和私人部門之間腐敗的監管；川普也在2017年簽署了遊説禁令，將美國前政府官員在離職後對政府決策進行干預和遊説的禁止年限從兩年延長至五年。

中國的法律規定裏，也並不是沒有遏制這一趨勢的條款。《中華人民共和國公務員法》第一百零二條規定：“公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。”

只是這一規定為何未得到嚴格執行而任由巨頭圍獵政府，我們不得而知。