陳抗政經觀| 整治官僚主義如何對症下藥_風聞
经济道理-2020-07-06 21:12
新加坡國立大學李光耀公共政策學院教授 陳 抗
早在建國初期的1951年，中共就開展三反運動（反貪污、反浪費、反官僚主義）。到了60年代，毛澤東主席認為中國出現了一個“官僚主義者階級”，他發動文化大革命的目的之一，就是要對官僚主義進行猛烈衝擊。
然而，官僚主義不僅容易反彈回潮，有時還愈演愈烈。中共十八大之後，新一代領導人立即推行反“四風”運動（即反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風）。近年來，特別是在防控新冠疫情的關鍵時刻，新一代領導人認為形式主義、官僚主義問題依然突出，要開展“全面檢視、靶向治療”。
整治官僚主義為什麼這麼難？是否存在不同類型的官僚主義？需要使用什麼針對性的整治方法才能做到對症下藥？搞清楚這些問題對於有效遏制官僚主義非常有必要。
01 兩種類型的官僚主義
哈佛大學的懷特教授（Martin King Whyte）認為，官僚主義可以分為兩種不同的類型。一種是功能官僚化（functional bureaucratization），是由科層官僚制基本功能衍生出來的官僚主義。
另一種是結構官僚化（structural bureaucratization），是社會結構變化帶來的官僚主義，它伴隨着政府控制權的擴大而加強，使人們的生活越來越多地受控於龐大的金字塔官僚組織。
科層官僚制是公共行政學創始人韋伯（Max Weber）設計的理想組織形態，其目的是建立一個執行公共政策的工具。這個工具必須不折不扣、不偏不倚地執行政府的法規指令，具有專業、中立、不徇私、可預見的功能。
因此，官僚必須在法律規定的固定管轄範圍內依照正式的規則和程序處理行政事務，並且建立和保留書面文件檔案使所做所為都有案可稽。從組織功能的角度出發，科層制度必須嚴格分工、穩定有序才能保證官僚系統的操作運行。
從中立專業的角度出發，這個系統力求使官僚行為不受個人利益的影響，一方面實行終身制並保證官僚享受退休金，只要守法合規官僚就不受任意解僱和調動職位；另一方面，官僚的工資僅僅體現職位和年資，與工作量和結果無關。
這些制度安排雖然能夠保證依法行政、政務透明以及官僚的中立、專業，但也不可避免地帶來功能官僚化。嚴格按法律、規則、程序辦事，可能就演變為墨守成規、不講效率。缺乏激勵也會帶來多一事不如少一事的惰性，對一些管轄範圍模糊的事務互相推諉、不負責任。
更為嚴重的是，官僚作為一個利益集團也會為自身謀取利益。因為提高收入只能通過職位升遷，官僚串謀擴大組織機構、以設置更多職位的方法獲得更多升遷機會，帶來機構臃腫、人浮於事的後果。
結構官僚化是因為政府的權力不斷膨脹，使人們的政治、經濟、文化、社會生活越來越多地受到官僚的管控。結果是，官僚體制越來越龐大，越來越多社會資源的消費和分配不再由市場、社會和個人掌握，而是由處於金字塔中的政府官僚執行。
不受約束的權力必然要導致濫用權力、專橫跋扈、徇私舞弊、貪贓枉法，而且這些後果往往隨着官僚管控邊界的拓展而加劇。
鄧小平1980年在題為《黨和國家領導制度的改革》的重要講話中列舉了官僚主義的24種主要表現，其中有9種屬於功能官僚化（思想僵化，墨守陳規，機構臃腫，人浮於事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，公文旅行，互相推諉），15種屬於結構官僚化（高高在上，濫用權力，脱離實際，脱離羣眾，官氣十足，好擺門面，好説空話，不守信用，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法）。
02 針對不同類型官僚主義的整治方法
分清兩種類型官僚主義對於整治官僚主義非常重要。產生功能官僚化的原因是官僚缺乏激勵，產生結構官僚化的原因是政府權力缺乏約束、官僚系統管控範圍擴大。兩種官僚主義的“病根”不一樣，治療方案自然不同。
對於功能官僚化，80年代出現的“新公共管理”希望借鑑私營部門的管理方法來激勵官僚、提高公共部門的效率。一方面通過破除官僚終身制、引進績效考評的方法激勵官僚，另一方面通過項目合同、服務外包等方法引入競爭機制，打破對公共服務的壟斷。
然而，內部競爭效果並不明顯，許多公共服務也不適合外包。加上公共部門的產出難以衡量、績效指標不容易設定，外部對效率的控制無力與內部的激勵微弱似乎是官僚體制難以避免的制度成本。
總而言之，“新公共管理”整治功能官僚化雖然有一些成效，但帶來的問題也不少，不能算是成功的經驗。
應該注意的是，整治功能官僚化要適度、必須確保官僚系統的基本功能不受影響。一些國家在破除官僚終身制的同時從官僚系統外部任命了較多高級職位官員，這種做法影響內部官僚升遷的機會，導致優秀人才從政府部門流失。
有學者認為，歐美一些發達國家在新冠大流行中應對失據，其實就和人才流失、官僚整體素質下降有關。另外，過度強化監察、過分強調官僚行動的高度統一必然會產生更多“合法不作為”的功能官僚化。更重要的是，科層官僚制依法行政、政務透明的制度設計，目的就是為了約束官僚對權力的濫用、限制結構官僚化。以反對官僚主義為名破壞這些功能，其結果會產生更多官僚主義。
現在一些地區上級一把手經常對下級一把手口頭交代任務，下級一把手向上級一把手口頭彙報執行任務的情況，這些事情都沒有記錄在案、遊離於監察雷達之外。這種行為破壞了科層官僚制的基本功能，為濫用權力、徇私舞弊、串謀欺上瞞下提供方便。
整治結構官僚化的方法基本上是減少政府的干預。在80年代的私有化浪潮中，公共部門從公共企業撤資，公共部門原有的生產活動轉由私人部門承擔，政府也減少或取消對一些行業的管制。90年代開始出現的“公共治理模式”強調公眾的知情權和參與權，提倡利害相關者、社會組織和公民對治理的參與。
這些改革都是通過擴大市場和社會的運作範圍來限制政府權力邊界，以達到整治結構官僚化的目的。現在看來，去管制和破除壟斷的成效顯著，私有化的長期影響還有待評估，“公共治理模式”還處於初始摸索階段。
整治官僚主義除了要針對不同類型對症下藥，還要抓住主要矛盾。有的國家功能官僚化是主要問題，有的國家結構官僚化特別嚴重。在計劃經濟下，計委決定生產、教育、就業、消費和其它計劃指標，人們的生活廣泛地受控於官僚系統。
鄧小平深刻認識到結構官僚化是中國的主要問題，他在改革開放初期就指出，官僚主義的“總病根”是對經濟、政治、文化、社會實行中央高度集權的管理體制，是政府管了很多不該管、管不好、管不了的事。他反官僚主義的主要方法，就是取消計劃經濟，通過擴大市場經濟分配來替代金字塔官僚體制的控制。
另一方面，鄧小平也意識到，中國官僚體制的功能十分不健全，缺乏嚴格的行政法規和個人負責制，對機關部門和官僚的個人職責權限缺少嚴格明確的規定，也缺少官僚正常錄用、獎懲、退休、退職、淘汰的制度。他和彭真、陳雲等領導人一起，在80年代推動法制建設，希望通過加強官僚體制的功能來整治官僚主義。
然而，相信政府幹預的人在思想上有很強的偏好慣性，往往忽視“加強領導”、“嚴格管理”後面的官僚主義成本。他們雖然痛恨官僚主義，卻偏偏在無意中助長結構官僚化，以官僚主義反對官僚主義。
另一方面，對官僚權力的限制不可避免地要受到官僚階層的抵制。因為政治待遇、社會名聲、經濟收入、住房大小、專車檔次、離退休待遇都與級別、官位掛鈎，有了官位就什麼東西都有了。這些特權帶來“激勵一致性”的行為。
首先，上級對下級的官位有絕對的決定權，下級對上級必須絕對服從。下屬惟上是從的行為使上級自我膨脹，滋生專橫跋扈、唯我獨尊的習性。
其次，追求正式待遇以外的非正式待遇導致濫用權力、徇私行賄，貪贓枉法等行為。
再次，追求晉升更高行政級別導致徇私行賄，買官賣官，欺上瞞下，好擺門面，好説空話，不守信用等行為。行政職位的級別還延伸到事業單位、行業協會、國有企業。
對於高高在上、官氣十足、脱離實際、脱離羣眾的官僚主義現象，一般上認為是思想問題和工作方法問題，應對的方法是進行羣眾路線的教育。
有的政府考察團在新加坡發現部長和議員們每週固定用一個晚上的時間接見選民、為羣眾排憂解難。考察團覺得這個制度不錯，是走羣眾路線的寶貴經驗，回國以後在地方上試行這個制度。可是領導工作一忙，這個制度無法堅持，很快就被沖掉了。
新加坡部長走羣眾路線的制度之所以能夠持之以恆，根本的原因是部長們需要在五年一次的大選中爭取得到選民的選票。
在新加坡的制度下，要當部長必須先當選議員。“權為民所賦”的制度安排保證新加坡部長必須密切聯繫羣眾，並且通過部長對官僚進行約束。由此可見，反對官僚主義還要從制度創新入手。
注：文章首刊於《財新》2020年7月6日，道亦有道傳媒平台經作者授權全網轉載。
