土地財政問題_風聞

土地財政有廣義和狹義之分。廣義的土地財政是政府通過土地而獲得的各項財政性收入，既包括低價徵地、高價出讓土地獲得的出讓金，也包括被徵耕地佔用税、土地增值税、房產税、營業税、城市維護建設税等税收收入，還包括政府徵收的土地復墾費、新菜地建設基金等政府性基金。（程瑤《制度經濟學視角下的土地財政》，《經濟體制改革》，2009（01）：31）狹義的土地財政僅包括低價徵地、高價出讓土地獲得的出讓金。

政府徵收土地財政種類的寡眾，主要取決於轄地內工商業的發達程度。一般而言，行政區域內的工商業發達程度越低，土地和一般礦產品就越相似，狹義土地財政就越能引起域內民眾的關注，因此“土地財政”的説法通常是指狹義土地財政。

一、土地財政發展的三個階段

由於基礎工業建設的需要，從一五計劃到1988年《憲法》修改前，中國的各類土地的公有化程度非常高，法律明確禁止土地買賣、出租和轉讓。工業建設和城市發展用地主要依靠無償或無限期的行政劃撥。隨着經濟體制的調整，原先純粹依靠行政手段調節土地使用也難以為繼。

1987年深圳等地試水土地有償使用，同年第一部《土地管理法》出台，宣告了土地使用需要“有償”“有限期”。土地使用的“有償”“有限期”使得地方政府可以通過出租、出讓土地使用權獲得一筆財政收入。不過，在早期的試水中由於參與市場流通的地塊面積較小且單位價格低，地方政府只是將土地收入作為預算外收入，縣級財政主要的承擔者是農民、地方國有企業和鄉鎮企業。

試水階段中，政府將因為徵地而失去收入來源的農民給予城市户口，並安排到企事業單位。考慮到當時的經濟發展水平和城鄉差距，雖然獲得的土地補償費很少，但身份轉變為被徵地農民帶來諸多長期收益，因此當時的徵地矛盾較為緩和。

90年代初，由於中央財政收入減少和跨地域重複徵收税費，中國在1994年進行了分税制改革。分税制改革後，地方政府徵收的税種減少而且盈收率低，結果造成地方政府的財政收入大幅減少，但是承擔教育、醫療、養老等公益類事責，部分地方還要補貼地方國企和失業工人。1994年地方財政收入與全國財政的佔比從1993年的77.98%下降到44.3%，但支出從71.74%下降到69.72%。這就使得各地方政府，特別是縣級政府普遍出現了財政虧空，地方政府在這種情況下就必須要尋找新的收入來源。

市場經濟條件下，金融和高新產業無疑能夠使地方獲得巨大創收。但是，高端產業只有北京、上海和北京的飛地深圳能夠耍起來，連廣州這樣的城市長期也只能搞搞來料加工。原先的蘇式重工業在市場經濟衝擊下大多奄奄一息，若要重振又需大量且持續的資金投入，不能在短期取得回報。三農領域的各項税費雖然穩定，但提升空間日益收窄，但三農税費的獲取成本卻提高了，湖北、江西等地甚至出現農民抗税的羣體性事件（這是農業税廢除的一個重要原因）。於是，地方政府為擺任內的巨大困難，加上當時蘇、東經濟改革的國際背景，它們紛紛選擇了最為簡單的辦法——變賣國有資產。持續至今的便是土地出讓。

《土地管理法》和城鄉二元體制使得地方政府成為土地供應唯一合法提供方，形成了完全的賣方市場。而在其他法律的配合下，地方政府則成為了土地的管理者，擁有土地經營的解釋權，以“圖發展”“重大局”等理由低價獲取農業用地（多為耕地），這就又使政府在土地徵收市場處於買方市場地位。由於能夠兩頭通吃，地方政府紛紛將新的來源聚焦在土地上。1999年土地財政收入與地方政府支出的佔比為15%，2013年達到56%，到2019年，部分縣級政府已經超過100%，出現了以土地財政預期收入作為抵押物向社會融資的現象。

土地作為重要的生產要素，具有稀缺性和不可再生性。《土地管理法》規定了土地使用“有限期”（20-70年），在一定程度上緩解了稀缺性和不可再生性，土地使用到期後，政府再次徵收税費或改變土地用途。但是，由於本世紀以來中國的工業化和城市化急劇發展，土地供需矛盾緊張成為多數縣級政府面對的重要問題。由於工業化和城市化普遍喜好地勢平緩的土地，地勢平緩的農業用地成為了政府徵用土地的首要目標。但是，中國嚴重的人地矛盾和糧食供應隱憂迫使我們守住18億畝紅線。因此，部分地方政府的土地儲備隨着經濟發展已經陷入不足，甚至負數的局面，加之目前經濟下行的大背景，土地財政便難以為繼。

這就要求部分非農用地必須做出調整。政府的相關文件都是強調限制和調整農村建設用地，均不涉及城市，主要是因為農村的投入收益率過低。

2004年，《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）出台，提出了“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鈎”。在此之前，已經有文件要求限制和調整農村建設用地。

2000年《中共中央國務院關於促進小城鎮健康發展的若干意見》（中發[2000]11號）提出，“對以遷村並點和土地整理等方式進行小城鎮建設的，可在建設用地計劃中予以適當支持”，“要嚴格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，節約的宅基地可用於小城鎮建設用地。”國土資源部隨後發出《關於加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知》（國土資發[2000]337號），第一次明確提出建設用地週轉指標，主要通過“農村居民點向中心村和集鎮集中”、“鄉鎮企業向工業小區集中和村莊整理等途徑解決”，對試點小城鎮“可以給予一定數量的新增建設用地佔用耕地的週轉指標，用於實施建新拆舊”。

2019年國務院同意了《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鈎節餘指標跨省域調劑管理辦法》，即增減掛鈎指標由原先的行政域內管理變為全國性的調劑分配。發達地區可以通過向欠發達地區購買用地指標獲得城市和工業建設用地，欠發達地區在獲得異地政府支付資金時需要開發出新的耕地。但是，很多地區由於地形、土質、氣候等原因已經不再具有向自然索取潛在耕地的可能，所以調整農村建築用地（主要是宅基地）成了唯一選項。增減掛鈎政策允許地方政府（無論發達與否）重新獲得土地財政。【增減掛鈎政策的詳細操作參見黃姓前重慶市長今年以來的演講】

（由於國家對機械化大農業發展的需求，未來還會由於為發展農業而對非農用地進行“改造”。首當其衝的是大灌區，比如關中地區，渭河、涇河等河流都在大規模建設大壩，關中地區會重新成為具有戰略意義的糧食主產區，為了獲得“改造”非農用地的資金，增減掛鈎調劑政策應該會更早更快地落地關中地區。）

前不久，中央深改委會議指出“深化農村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農户資格權和農民房屋財產權、適宜放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法，堅決守住土地共有之性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現好、維護好、發展好農民權益。”由於具體“路徑和辦法”還沒有出台，這裏不方便講它們對土地財政的影響，大家自己體會就好。

二、土地財政與城鎮化

隨着生產方式的變革，人類生活方式由鄉村化變成城鎮化，在空間上，人口由鄉村遷移到城市。城鎮的經濟、社會、文化等各方面從城鎮向鄉村逐步擴散的過程就是城鎮化，城鎮化過程中人口結構伴隨着產業聚集愈發集中，越來越多的人口不再直接從事農業生產。雖然，人口集中會帶來諸多問題和風險，但人類前幾次的科技大進步都是人口集中後爆發的，所以決不能排斥這一進程，除非戰爭風險極大。

【目前，鄉建派和工業黨之間對鄉村的存在與否嚴重分歧，但鄉建派也並非是為農民着想，鄉建派希望農村為經濟危機充任緩衝器和轉移地。但無論是增減掛鈎政策，還是合村並居政策，都是（地方）擺脱經濟危機和資本下鄉的操作。】

中國目前的城鎮化主要由政府主導，農民自發進行的城鎮化由於缺少資金往往陷於失敗（城中村和城鄉結合部）。政府主導的城鎮化不僅通過徵用農地來獲得城鎮化用地，還通過土地出讓和土地抵押融資來為城市基建提供資金的主要來源。

隨着土地財政收入的增加，政府會更傾向於將土地出讓金收入投入城市基建。城鎮化的建設水平也反過來促進土地財政，城建的完善，城鎮化的推進，會導致城鄉土地由中心向四周漸次升值，從而允許地方政府獲得更多的土地出讓收益。同時，由於城鎮化對人口的吸附能力不斷提高，城鎮產生集聚效應，人口的增加又導致住房需求的增加，又進一步引起了包括土地價格在內諸項固定資產的上漲，更進一步拉高了地方政府對土地財政的偏好。這種正向循環的事實，使得政府一方面依靠土地財政獲得城建資金，一方面又將更多的土地出讓金投入城市基建。當然，這種正向循環極大地拉高了房價，地方政府在推高房價的過程中扮演了一個不光彩的角色。

城鎮化的加快無疑需要投入更多的建設資金。從2000年開始，地方政府以土地出讓金為後盾，通過土地儲備中心和各類融資平台，將土地質押，來獲得足夠的融資，從而確保土地開發和基礎設施建設的資金來源。財政、貸款和籌款是城市基礎建設主要資金來源，2016年，城市基礎建設資金投入中，政府直接財政佔34%、銀行貸款佔27.6%、企業自籌佔28.9%。

由於各地資源稟賦的不同，土地財政呈現出明顯的級差。現階段，行政中心和交通節點城市財政來源多樣，土地財政收入雖然很高，但在財政佔比中一般處於合理水平。不過，因為年輕人口和工商業流失，普通行政縣的土地實際價格在扣除通脹因素後是下降的，但土地出讓金在財政收入中的佔比卻越來越高，土地財政和城市基建出現不可循環的局面，向基建投入的資金越多，財政就越容易出現虧空，例如鶴崗、獨山。（很多縣級政府也做過開闢新收入來源的努力，但是由於去產能和環保政策加碼，小型加工廠、養殖場等產業紛紛逼停。近年來經濟下行的一個重要原因就是政策法規越來越多，行業經營的門檻越來越高。）

近年來，中國大範圍鋪設高鐵。由於在高鐵建設過程中，地、縣兩級財政基本只承擔土地成本，這明顯是“花別人的錢，辦自己的事情”，高鐵為地、縣兩級單位提供了通向域外的昂貴基建，一個城市是否通高鐵直接影響着該地土地價格。高鐵的大規模建設也使得節點城市的吸附能力越來越高，人口和工商業進一步趨向於沿着主要交通幹線分佈。地方政府依靠高鐵等跨區基建帶來的土地價格溢出效應，推動本地城建，強化自身在城市羣中的地位。

除了基礎設施建設外，社會保障、醫療衞生、養老保障等公共服務資源越來越成為現代城鎮化的必需，城鎮化水平越高，對公共服務資源的需求也旺盛。由於現代人普遍追求優質的公共服務資源，導致人口流動向城鎮湧入，並進一步向大城市富集。因此，公共服務資源的極差不僅導致城鎮化發展水平出現級差，加劇了土地財政收入的分層。

雖然中國目前已經進入三大資本（產業資本、商業資本和金融資本）過剩階段，但一般行政縣的土地預期收益並不樂觀，資本下鄉動力不足，而城鎮化仍需要大量資本投入，加上政績考核的壓力，縣級政府將更加親資本。中西部各縣的城鎮化未來將更加依靠東部的資金注入。在市場作用下，增減掛鈎的跨區域調劑會逐漸形成買方市場，縣級政府為獲得資金將更加願意將土地指標賣給東部發達城市，北京、上海一類的發達城市將可以在全國範圍內收割土地剪刀差。

三、土地財政的弊病與隱憂

部分地方政府，尤其是執行決策的基層政府和村級機構，在徵地過程中的表現已經不能用吃相難看來形容了，它們嚴重損害了政府形象，破壞了政府在羣眾中的公信力。為實現徵地成本的最小化，部分地方政府在徵地時實施了許多違法行為，上瞞下欺，包括但不限於：騙取及倒賣徵地批文、降低補償標準、剋扣徵地補償款、非法改變被徵土地用途、暴力征地。而在具體的操作中，一些官員以公權為籌碼，謀取非法利益，十八大以來的反腐以來，地、縣兩級的貪腐普遍都與徵地、房地產行業有關。

由於地、縣級政府主官的任期短，所以地方政府偏好一次性的高額土地出讓金，土地成為了帶有稀缺性的一般礦產品。自從2003年土地“招拍掛”出讓制度實施以後的十三年間，土地出讓面積為344.55萬公頃，出讓金超過30萬億元。這是透支使用了有限的土地資源（特別是農地），破壞了資源利用的代際公平，增加了地方財政收入的不穩定性和不可持續性，推高了地方政府財政風險。

地方政府為大規模發展城市基建，極大地增加了財政支出，為緩解財政壓力，以土地為質押品，四處融資，債務壓力攀升。為緩解債務壓力，地方政府又不斷抬高土地出讓價格，這導致商品房建造成本和出售價格不斷飛昇，因購房產生的貸款不斷上升，這個過程實際是政府將債務轉移到給購房者承擔。

為推進城鎮化，政府主導的基建刺激了房地產行業的大發展，並帶動了行業上下游相關產業的發展，所以才會有“房地產才是真正的實業”一類説法。不過，房產行業導致了建材、傢俱、小五金等低端產業的嚴重過剩，一旦房產行業出現波動，這些上下游產業就會產生一系列經濟和社會問題。

盛文君、何帆《資產型通貨膨脹——成因、後果與治理》（《武漢金融》，2014（12）：06）認為土地財政既不利於人力資本的積累，阻礙了勞動者素質的提高，也不利於實體經濟的發展，經濟虛擬化嚴重，從而不利於科技進步，最終削弱國家經濟的持續增長潛力。

近年來科技企業和大型製造企業不斷從一線城市外遷，企業難以繼續承受高昂的用地成本，高昂的房價也驅趕了人才，而企業又不可能離開人才獲得發展。舉個例子，中芯國際作為我國目前芯片研發的關鍵企業，它所處的上海市卻恰恰是房價最高的幾個城市之一，員工迫切需要更高的工資支付生活成本，但其投資主要方向仍然是設備和產品開發，對人力資本的投資相比於台積電仍明顯不足，這就導致中芯國際的離職率高達20%，影響了研發進程。華為搬到東莞，深圳的房價是重要的助攻。

土地財政造成的高額房價還抑制了消費。比如六個口袋買房，其後果是六個老口袋在面對風險時變得更加脆弱了，在平時更加抑制自身消費。舉個正面的例子，重慶的房價在大城市中的排名是落後的，但是重慶的食品消費水平卻排在北京、上海之前，合理的房價允許勞動者將更多的收入花費在發展數據消費和享受性消費，因此重慶才會有繁榮的餐飲和零售市場。

18億紅線是土地徵收的紅線，東部一些發達的縣級市基本已經沒有土地可徵，比如崑山。不過，對土地財政最大的制約因素不是政策，而是中國的人口在未來不足以支持土地財政的野蠻生長了。從2016年以來，新生嬰兒已經幾年下降了，高齡少子化將不可避免。參考日本的情況，除了東京、大阪等幾個大城市，一般行政縣境內的年輕人口外流，曾經興旺的市鎮成了無人區。中國東北人口持續外流，若持續下去，無論地方政府採取何種刺激政策，房價都難以和關內城市相比，地方政府的土地財政面臨枯竭。而人口外流已經從東北蔓延至關內了，山東、山西、甘肅等省的常住人口都在不斷下滑，這些省份多數縣的房市都不容樂觀。

四、土地財政的未來

作為兩頭通吃的土地財政，政府利用公權力發揮經營主體作用，它的繼續存在將阻礙社會主義市場經濟體制的完善，它未來將會成為歷史名詞。

土地市場作為社會主義生產要素市場的重要組成部分，也是社會主義完整的市場體系的基礎組成部分，因此建立完善的土地市場勢在必行。十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》在加快完善現代市場體系的具體措施部分中明確提出要建立城鄉統一的建設用地市場，為了實現這個目標，擬進行的改革措施有:（1）農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制的前提下不僅可以租賃和入股，還可以像國有土地一樣出讓，與國有土地在建設用地市場上享受同樣的待遇，做到“同等入市、同權同價”；（2）縮小徵地範圍，完善被徵地農民的保障制度；（3）改革土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，兼顧國家、集體、個人的利益；（4）完善土地的二級市場，包括土地租賃市場、土地轉讓市場和土地抵押市場。

不過，從目前的形勢看，狹義土地財政的萎縮的同時，廣義土地財政的建立不可避免。城市基建不是一錘子買賣，需要政府或社會不斷投入資金進行維護，土地財政時期建立的道路、橋樑、廣場、花園、下水道等公共設施的後期維護成本在不斷上升，城鎮化中建立起配套的教育、醫療、養老等社會保障體系更是吞金巨獸。由於土地財政的枯竭和相關行業經營門檻的不斷提高，一般縣級政府在轄境內徵收的税費難以應付財政支出，依靠財政轉移支付只能餬口，不能大富。所以，對存量土地徵收物業税、房產税便被提上了桌面來了。雖然過去在深圳等地試點的房產税改革並不成功，但政府並未放棄，近年來房產税的立法工作仍在不斷推進，而且輿論也在不斷放風試探民意。