疫情下，多國紛紛收緊這張網_風聞

來源：環球 2020年14期

作者：張菲

作者單位：商務部國際貿易經濟合作研究院外國投資研究所）

近年來，保護主義思潮興起，一些國家出於國家安全考慮，也為了迎合部分“民粹”勢力，紛紛加強了外國資本收購本國企業的審查範圍和力度。加之新冠肺炎疫情的全球蔓延，對世界各國的經濟造成嚴重衝擊。為了應對疫情對本國經濟的影響，防止戰略性資產和技術被外國收購，歐盟、西班牙、澳大利亞、意大利、印度、加拿大、法國、德國、日本等相繼出台法律法規，加強了對外資併購的審查。

近日，聯合國貿易和發展會議（以下簡稱貿發會議）發佈的《2020年世界投資報告》顯示，今年全球外國直接投資（FDI）將大幅縮水，總額預計將首次降至1萬億美元以下，創過去15年來最低水平。

2019年5月11日，德國漢堡港慶祝建立830週年活動現場

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疫情前，美歐日韓等已經出台法律，加強了對外資併購審查力度。

2017年年初，德國、法國和意大利致函歐盟貿易專員，提議成員國禁止非歐盟國家投資。2018年12月德國政府通過《對外貿易和支付法》的修訂案，將歐盟以外的資金對德國敏感領域企業的併購審查門檻從25%的股權比例大幅降至10%，重點審核IT、發電站、供電網、醫院信息系統、航空、金融、鐵路交通以及軟件工程等領域。2019年11月29日，德國又公佈一項管控法案，收緊對人工智能（AI）和機器人等領域外資的管理。

2019年3月歐盟批准了《關於建立歐盟外國直接投資審查框架的條例》，限制外資對關鍵領域的併購，防止關鍵領域的技術外流。該條例於2019年4月10日生效，將從2020年10月11日起直接在所有成員國實施。

2018年7月24日，英國政府通過了《國家安全與投資》白皮書，賦予各部門負責人對可能存在國家安全隱患的外資收購交易增加審查權限。此前，只有當交易額超過7000萬英鎊，且交易行業屬於國家安全、金融穩定和媒體多元化的“特定領域”時，英國政府才能出面干預。

白皮書將英國政府幹預的門檻大幅下調到100萬英鎊，“特定領域”也擴大到先進技術、雙重用途和軍事用途技術領域等。2019年12月，英國政府宣佈將建立一套單獨制度，賦予政府基於“國家安全利益”考量對交易進行調查和干預的權力。

2018年8月，美國總統簽署了《外國投資風險審查現代化法案》。該法案賦予美國外商投資委員會（CFIUS）更大的權力，允許其對可能影響美國國家安全的外資併購交易進行更嚴格的審查。CIFUS審查外商投資的範圍不僅包括關鍵技術，還涉及地域因素（如是否毗鄰美國軍事敏感地區等）、資本成分（是否有外國政府因素）和關鍵行業（如關鍵基礎設施、郵政、交通等）。

韓國的研發投入和創新指數在全球範圍內都名列前茅，為防範別國特別是中日的追趕和超越，確保本國對核心關鍵技術的掌控，2019年1月韓國出台《根除產業技術泄露對策》，要求外資收購在AI、新材料等領域有核心技術的韓國企業時，必須經過審查。

2019年11月，日本緊跟歐美抬高外商投資門檻的步伐，頒佈了新版《外匯與外國貿易法》，把外資獲取有關涉及國家安全領域企業股份的申報門檻從10%降低至1%，並且把受約束領域擴大為四大類——國家安全、公共秩序、公共安全和經濟平穩運行。

2月1日，在英國倫敦，人們在金融城大樓前留影

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一場疫情，令許多發達國家的企業估值下降。為防止外國“趁機收購國家關鍵資產和技術”，美國、歐盟、澳大利亞、西班牙及印度等紛紛密集出台投資規定，限制外國投資。

美國基於《外國投資風險審查現代化法案》出台了外資監管的新規定。

2020年1月13日美國財政部公佈新法規，顯著擴大了CFIUS的管轄範圍，2月13日生效。新法規賦予CFIUS對外國投資者涉及特定領域（關鍵技術行業、關鍵基礎設施行業或敏感個人信息）的非控股交易進行審查的權力。根據新規，來自澳大利亞、加拿大和英國的投資者，作為“例外國家”，在進行非控股交易時可以免於申報。

新規擴大了CFIUS基於國家安全審查房地產交易的權限，這標誌着長期以來“單純房地產綠地項目不受CFIUS正式管轄”的規則發生了變化。新規還建立了對特定交易的強制性和自願性的簡易申報程序。

此外，美國還加強了對生物醫藥和大健康領域併購的外資審查。

歐盟向成員國發送了《外商直接投資和資本自由流動、保護歐盟戰略性資產收購指南》，防範外資收購歐盟關鍵資產和技術。今年3月，歐盟委員會發送的這一指導性文件，涉及外國直接投資和歐盟戰略資產保護，尤其是醫療保健相關行業。

法國加強了對非歐洲的外資控制和審查。1月1日，法國政府公佈了兩項新規定，以進一步收緊法國外商投資審查制度。新規4月1日生效，增加了外商投資審查制度適用的行業範圍。新增特定農產品的生產、加工和銷售，出版、印刷和媒體行業，敏感技術的研發活動等。新規還更新了外商投資事前審批所需的材料清單，將外資對法國企業投資股份佔比的審查門檻從之前的33%降低至25%。

法國財政部部長3月28日表示，法國將收緊對歐洲以外公司對法國公司的投資限制，以防止外資掌握該國技術；進一步把審查門檻降低到10%，並會一直持續到2020年年底。

澳大利亞則要求任何外資收購都需經過審查。近年來澳大利亞一再收緊外資投資規則，為阻止外國收購方在疫情期間收購澳方企業，宣佈自3月29日起，所有《1975年外資併購及收購法案》管轄範圍內的對澳投資，不論其交易性質或金額大小，均需獲得外國投資審查委員會（FIRB）的審批，並將批准決定的期限延長6個月。這意味着澳大利亞將外資收購審查門檻從12億澳元（約合7.36億美元）降至零。需指出的是，上述臨時措施僅在目前新冠肺炎疫情危機時期適用。

意大利擴大了“黃金權力法”干預的範圍。該法規定，意大利政府有權干預並阻止外國資本對意大利相關領域的收購行為。4月4日，意大利將“黃金權力法”應用範圍從之前的人工智能、機器人、半導體、軍民兩用科技、網絡安全、太空和核科技、5G等比較敏感的高新科技，擴大到“非敏感”的食品、金融、保險和醫療領域，並將歐盟內部的收購行為也納入該法管轄。新法令允許意大利政府在未來一年內加強對意大利戰略性企業收購行為的干預。

德國修改《對外貿易和支付法》，限制非歐盟或歐洲自由貿易聯盟實體對德國公司的收購。今年4月8日德國政府在內閣會議後，決定修改《對外貿易和支付法》，將強制備案義務的投資範圍從“關鍵基礎設施”擴大到“關鍵技術”。

此外，將原本的審查判斷標準——交易“是否會對公共秩序或安全構成威脅”，修改為“是否可能會對公共秩序或安全造成損害”，這意味着審查當局不必再列舉並證明一項具體而嚴重的風險，便可介入交易審查。

加拿大加強了外資審查。4月18日，加拿大宣佈將特別審查與加拿大公共衞生相關，或涉及向加拿大提供關鍵商品與服務的任何外國直接投資，還將對外國的國有企業投資，或與外國政府有密切關係的個人投資進行嚴格審查。

印度修改外商投資政策，加大對外資審查力度。4月18日，印度工業和內部貿易促進部修改了外國投資政策，除原有的限制行業外，其他領域的投資也將從“自動審批路徑”更改為“政府審批路徑”。新政策規定“任何來自與印度接壤的國家投資者”，都只能在政府准入路徑下進行投資。

日本收緊外商外資持股法規。5月8日，日本財務省發佈了限制外資流入的518家重點企業，包括豐田、索尼等多家國際知名企業。日本政府認為該類公司所從事的合作與國家安全相關，涵蓋石油、鐵路、公共設施、武器、太空、核能、航空、電信及網絡安全等12個行業，凡在上述12個領域內持股比例超過1%的外國投資商都將面臨預審。

此外，疫情期間，英國繼續擴大外資併購審查範圍，從涉及國家安全、媒體多元化和金融穩定的企業，擴展到醫藥企業。6月21日，英國商業、能源和產業戰略部表示，將向英國議會提交修改併購法規，以確保從事參與抗擊疫情的英國企業不被外資收購。

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疫情成為催化劑，一些國家紛紛出台法律法規，進一步加強對外資併購的審查，使得全球外國直接投資前景更加暗淡，企業海外投資併購將面臨更大阻礙和不確定性。為幫助企業減少海外併購中的法律風險，有三點對策需引起重視。

第一，企業海外投資要把投資目的國的外資最新監管動態納入交易規劃中，同時對投資標的是否敏感進行準確判斷，在早期就與東道國相關機構接觸，制定審慎、一致的溝通策略。

第二，加強與投資併購監管者的溝通，儘可能滿足其要求。對即將或正在進行的海外投資進行預判，提前摸清可能遇到的阻力；積極與相關監管機構進行非正式討論和溝通，弄清可能存在的問題以及可以採取的補救措施。

第三，在多國併購審查日益嚴格的趨勢下，增加併購中的國際化合作和跨國聯合，提升東道國和被併購方的信任感，將是企業出海併購獲得成功的一個重要途徑，且預計會成為中長期趨勢，即出海企業應主動建立與本國夥伴、東道國夥伴或者第三方國傢伙伴的合作關係，比如通過組成財團的形式進行海外併購。