涉外合規管理 | 美國金融制裁解析：從發展演變到案例分析_風聞

走出去智庫觀察

6月13日，外交部發言人華春瑩宣佈，中方決定自即日起對美國國會行政部門中國委員會以及美國國務院國際宗教自由無任所大使布朗巴克、聯邦參議員盧比奧、科魯茲、聯邦眾議員史密斯實施相應制裁。

走出去智庫（CGGT）觀察到，此次中方對美方的對等反制，向外界展示出中國反對外部勢力干涉中國內政的堅定決心。有媒體將本週稱作中美之間的“關鍵一週”，據稱美國還在醖釀更多對華打壓措施和制裁，其中香港問題被認為是美國即將打出的牌。

由於香港是全球的金融中心之一，美國的金融制裁可能會更有針對性。近年來，美國不斷頒佈各類相關法律法規，逐步構建了一個囊括了成文法、總統決議及財政部規章的全面金融制裁法律體系，並依法設置了專門的機構履行金融制裁職能，使其金融制裁適用範圍越來越廣泛。

針對美國對華政策及相關措施，走出去智庫（CGGT）特約法律專家、北京大成總部高級合夥人蔡開明律師團隊每天進行跟蹤分析，併發布《出口管制、經濟制裁、數據保護、貿易救濟、反商業賄賂快訊》，如有需要可在智庫公眾號後台留言。

美國的金融制裁有哪些特點？如何應對？今天，走出去智庫（CGGT）刊發系統梳理分析美國金融制裁的文章，供關注美國金融制裁的企業管理者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美國金融制裁之所以能產生域外效力，不僅在於其強大的金融實力所產生的間接效果（銀行經營國際業務無法離開美元和美國金融機構），還在於其主張的域外管轄突破了一國法律通常只作用於該國境內的傳統，對境外實體產生了直接效力。

2、由於美國《愛國者法案》授予總統沒收被制裁者在美國管轄範圍內財產的權力，美國不僅能通過對外金融制裁對被制裁者實行經濟封鎖，還可以佔據被制裁國的財產併為自己所用。

3、當前金融制裁已逐漸演變成美國的重要對外政策手段之一，並在美國外交關係中扮演越來越重要的作用。其中，美國對古巴、朝鮮、敍利亞等國實施的金融制裁已經成為對這些國家的一種日常外交手段；對伊朗愈演愈烈的金融制裁中，美國關閉伊朗美元支付結算通道的措施成為遏制伊朗的重要殺手鐧。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

金融制裁通常指國際組織或主權國家根據國際組織或自身法律條文的制裁決議，針對特定的個人、組織、實體或他國所採取的一系列金融懲罰性措施。二戰後，美國憑藉其主導的國際金融體系和美元在跨境業務中的核心地位，形成了一套涵蓋完整法律法規及專門的決策、執行與監督機構等在內的金融制裁運作體系，並對伊朗、朝鮮、俄羅斯等多個國家和地區發起不同程度的金融制裁。隨着全球經濟金融更為深度的融合，金融制裁已成為美國實現其對外政策目的的常見工具。作為一種“高烈度”的經濟制裁，金融制裁的目的在於限制被制裁方的資金融通活動，從而迫使被制裁方停止相關行動並最終接受制裁條件。

內容索引

上篇：美國如何揮舞金融制裁大棒？

一、美國金融制裁的發展演變

二、美國金融制裁的法律體系及域外效力

（一）美國金融制裁法律體系

（二）域外管轄及“二級制裁”

（三）金融制裁相關立法的發展變化

三、美國金融制裁的運行機制

四、美國金融制裁的常用手段

五、美國金融制裁的主要特徵

下篇：金融制裁案例分析：從國別博弈到金融機構

一、美國金融制裁執法實踐概況

二、美國對主權國家的金融制裁案例

（一）對敵對國家或組織施以金融制裁

（二）以對俄製裁開啓大國博弈新方式

三、美國對金融機構的制裁及處罰案例

（一）制裁案例：阻斷金融機構相關資金融通活動

（二）處罰案例：通過鉅額罰款施壓全球金融機構

上篇

一、美國金融制裁的發展演變

美國自19世紀末以來逐步成為世界最強大的國家，並憑藉其經濟和軍事實力，更加頻繁地運用經濟制裁等多種手段來推進對外戰略目標的實現。作為經濟制裁的重要內容，金融制裁一直是美國對外政策的工具之一。

**第一階段：美國綜合實力提升，金融制裁漸成重要國際權力工具。**二戰前，美國金融制裁措施主要是凍結敵國在美資產。20世紀20年代末美國世界金融中心的地位初步建立，美元霸權地位尚未確立，美國發動金融制裁需聯合英國等主要國家才能收到效果。第二次世界大戰重塑全球競爭格局，憑藉快速增強的經濟、軍事等綜合實力，經濟制裁漸成美國重要的國際權力工具，金融制裁作為經濟制裁的重要手段之一，發揮了巨大作用。

**第二階段：全球地緣政治經濟鉅變，美國加劇發起單邊金融制裁。**冷戰期間，美國對蘇聯、越南等對立陣營進行了長期制裁，主要採取與盟國合作或通過聯合國的多邊方式進行。冷戰結束後，全球地緣政治經濟形勢發生鉅變，隨着美國金融霸權地位不斷鞏固及阻礙金融制裁的因素進一步消除，美國發起單邊金融制裁數量逐漸增多，金融制裁對於美國外交的重要性更是與日俱增，成為其軍事打擊外的另一根“大棒”。

第三階段：“9·11”事件後，美國進入運用金融制裁的新階段。“9·11”事件直接導致美國《愛國者法案》的出台，強化了總統行使金融制裁的權力，拓展了財政部在控制和管理金融活動等方面的權限。美國藉助其在全球金融體系中的優勢地位，識別涉及恐怖主義的資產，對其進行凍結、沒收等處置並切斷恐怖組織資金轉移的渠道。但隨着全球經濟金融化及互聯網信息技術革新，金融制裁逐漸成為美國打着“國家安全”和“反洗錢”旗號，以長臂司法管轄原則維護自身利益的重要工具。例如，美國對古巴、朝鮮、敍利亞等地區實施的金融制裁已成為對這些國家的一種日常外交手段；在對伊朗的制裁中，關閉伊朗美元支付結算通道的措施成為遏制伊朗經濟命門的殺手鐧，並替代戰爭使伊朗做出了一定妥協。2014以來，金融制裁更是成為了美國和俄羅斯大國博弈的新舞台。此外，以對歐洲銀行業實施鉅額罰款為代表，近年來美國對海外金融機構的處罰力度明顯加劇。

作為世界第一大經濟體以及全球金融體系的中心國家，美國逐步利用其在國際貨幣金融體系的單邊優勢，將金融制裁升級為一種主要的國際權力工具，並把金融制裁作為一項迫使反對其政治經濟和外交利益的國家接受制裁條件的重要方法。

二、美國金融制裁的法律體系及域外效力

1946年頒佈的《聯合國憲章》授予各成員國包括實施金融制裁在內的權利，美國為使金融制裁更具操作性併為己所用，不斷頒佈超越《聯合國憲章》和國際規則的法律法規，逐步構建了一個包括核心法律、輔助性法律及行政命令和專門條例等在內的完整金融制裁法律體系。

1.美國金融制裁法律體系

美國實施金融制裁的法律體系主要由法律文件、總統決議及財政部規章構成，大致可劃分為三個層次：

一是與金融制裁緊密相關的核心法律。《國際緊急經濟權力法》和《國家緊急狀態法》作為涉及金融制裁的兩個核心法案，明確了美國總統和財政部分別行使金融制裁的決定權和執行權。其中，《國際緊急經濟權力法》（1977年通過）規定“當美國的國家安全、對外政策和經濟遭受到嚴重的外部威脅時，如果總統因此宣佈國家進入緊急狀態，那麼總統就有權對有關外國人士採取各種經濟制裁措施，其中包括禁止與其進行交易、禁止任何金融機構向其開展支付或信貸業務、沒收其處於美國司法管轄範圍內的財產等”；《國家緊急狀態法》（1976年通過）用以規範總統實行緊急狀態的條件，是美國國會旨在制衡總統權力而通過的法令，屬於程序性法律。

**二是其他能引發金融制裁的輔助性法律。**美國國會在《國際緊急經濟權力法》和《國家緊急狀態法》兩項立法之外還頒佈了其他法律，以對金融制裁的發起和實施進行補充性説明和規定，最具有代表性的是《愛國者法案》和《國防授權法》。其中，《愛國者法案》是2001年美國遭受“9·11”恐怖襲擊的直接結果，從立法層面肯定了美國的“長臂管轄權”，並依據法案新設政策協調委員會和國家反恐中心,在財政部設立恐怖主義與金融情報辦公室；同時，該法案也明確指出即使總統沒有宣佈國家進入緊急狀態，當美國國家安全受到威脅、成為敵對武裝行動的目標或者成為外國攻擊對象時，美國可以針對敵對事件、受襲擊事件對參與主體和特定國家、組織和個人實施金融制裁；《國防授權法》是美國政府每一財年由國會通過並由總統批准頒佈的關於國防經費預算以及具體國防職權行使的法律，是美國金融制裁在實施層面的重要補充。此外,能引發美國金融制裁的其他法律，還包括《對敵國貿易法案》、《聯合國參與法》等。

**三是總統行政命令和財政部公佈的專門條例。**這些政令、條例對美國在實施金融制裁的過程中具有決定性影響。一方面，美國總統作為金融制裁的決定者，對於緊急狀態的決定具有很大的自由裁量權，其可以根據現實局勢的需要頒佈行政命令，針對特定國家或組織啓動金融制裁程序。另一方面，美國財政部作為金融制裁的主管部門，其下屬海外資產控制辦公室(OFAC)頒佈的“特別指定國民名單”(SDNs)，具有一定的法律效力。OFAC根據最新情報和證據對名單進行頻繁調整，並對名單內主體採取不同的金融制裁措施；SDNs是美國對外金融制裁政策中最為核心和重要的名單。

此外，還有針對具體國家或事件的特定製裁法律，例如美國在制裁古巴時出台的《赫爾姆斯—伯頓法》、制裁敍利亞時出台的《敍利亞責任與黎巴嫩主權法》等。值得一提的是，美國對伊朗制裁訂立的特定法律較多，包括《伊朗制裁法》（1996年）、《伊朗綜合制裁、問責和撤資法》（2010年）、《伊朗自由和反擴散法》（2012年）、《減除伊朗危險和敍利亞人權法》（2012年）以及《國防授權法》（2013 年）等。

2.域外管轄及“二級制裁”

**“長臂管轄”與域外效力。**美國金融制裁之所以能產生域外效力，不僅在於其強大的金融實力所產生的間接效果（銀行經營國際業務無法離開美元和美國金融機構），還在於其主張的域外管轄突破了一國法律通常只作用於該國境內的傳統，對境外實體產生了直接效力。美國所主張的域外管轄權包括兩方面含義，一是指美國有關法律明確規定對境外當事人或行為具有法律效力；二是指美國法院根據相關法律或判例，對外國被告（非居民）所主張的法院管轄。這兩個方面聯繫緊密，常被美國的立法和司法機關結合運用。

**二級制裁。**通常一級制裁是指適用於美國人的制裁，管轄所有美國政府可以施加控制的美國居民和公司（含受其控股或所有的境外實體），以及位於其境內的個人和實體。所謂二級制裁，由原始制裁派生而來，主要是指限制非美國金融機構與被制裁者在美國境外進行金融交易或向其提供金融服務，並對違反此項禁止性規定的非美國金融機構實行制裁。由於外國金融不在美國執法機關的實際管轄之下，美國政府的二級制裁措施通常有兩種表現形式，一是將有關外國金融機構列入黑名單，予以罰款；二是直接禁止有關外國金融機構通過美國銀行及海外分支機構辦理業務、開立或維持美國賬户、進行清算等。通過二級制裁，美國可迫使第三國及其企業在被制裁國和美國的金融市場之間做出選擇，從而達到一種事實上的多邊制裁。

3.金融制裁相關立法的發展變化

隨着美國成為世界唯一的超級大國，其利用金融制裁作為“大棒”打擊敵對勢力的舉措也愈發頻繁，新時期的美國金融制裁立法也較冷戰期間發生了諸多變化：

一是金融制裁單邊化色彩濃郁，雖然21世紀後美國在打擊國家恐怖主義的行動上加強了與其他國家的合作，但美國金融制裁中單邊主義的色彩非但沒有減退，反而還通過SDNs等方式對那些與被制裁對象進行金融活動的第三方金融機構進行金融制裁。鑑於美國金融中心的地位短期內難以撼動，未來美國金融制裁立法將繼續帶有強烈的單邊主義色彩；

二是隨着美國國內特殊利益集團和少數羣體對國會的影響力逐步上升，其對金融立法將產生更為重要的影響；

三是金融制裁立法不再侷限於聯邦政府，例如美國州與地方政府曾以違反人權等理由，對緬甸、尼日利亞、印尼等國家實施金融制裁措施，具體措施包括禁止特定投資基金向目標國從事商業活動的企業進行投資等。隨着金融制裁手段的豐富及金融市場的發展，關於金融制裁方面的立法將向更為全面而多層次的方向演進。與此同時，美國特殊利益羣體的介入及地方政府頻繁發起針對他國的金融制裁也對金融制裁帶來了更多的不確定性。

綜合來看，金融制裁將在未來國際社會中發揮重大作用，針對金融制裁的立法也將隨之更加具體和複雜。

三、美國金融制裁的運行機制

美國金融制裁體系運行機制按職能可劃分為三類：決策部門、執行及監督部門和實施渠道。

1.決策部門：總統和國會

總統是美國發起金融制裁的常規決策者，國會是特定情況下的決策者，兩者之間就金融制裁體系的主導權偶有競爭並相互制約。

總統依據《國際緊急經濟權力法》和《國家緊急狀態法》等法案賦予的行政權力，可以決定是否實施金融制裁，擁有相當大的自由裁量權。總統在基於國家安全、外交政策和經濟利益等基礎上進行綜合評估，通過發佈行政命令而發起金融制裁，是常規決策者。國會就有關議題開展研究並制定金融制裁相關法案，在參議院和眾議院一致通過後提交總統簽署後生效。若總統否決提交的法案，但參議院和眾議院經過重新審議仍確定需要通過的，可以無需經總統簽署成為法律並生效執行，因此國會通過經濟制裁立法對總統的自由裁量權形成一定約束。美國所有制裁法案均須通過國會的審議，因而國會的立法權在美國金融制裁運作體系中具有不可估量的地位。

2.執行及監督部門：OFAC等行政機構

美國金融制裁的執行和監管主要通過財政部的外國資產管理辦公室（OFAC）及負責金融制裁政策制定和實施的國務院泛金融威脅和制裁部門（TSF）進行，同時也需要美國國內其他的情報和行政部門相互協調與配合。

美國財政部是主要負責金融制裁的職能部門，其下屬部門恐怖主義及金融情況辦公室(TFI)為主管部門，並設立海外資產控制辦公室（OFAC）負責具體執行和監督金融制裁。OFAC根據決策內容擬定和調整被制裁名單，並對被制裁名單的主體實施資產凍結、禁止或限制金融交易等措施。OFAC通過調查和處罰違反制裁規定者來履行其監督職能，其基於總統的授權以及相關法案，有權針對違反經濟制裁政策的實體和個人採取民事調查和執法措施，必要時也會聯合聯邦、州立甚至外國執法機關共同開展調查等一系列工作。美國國務院內設置反金融威脅和制裁部門（TSF）為主管部門，其隸屬於經濟暨商業局（EB）。反金融威脅和制裁部門下設的經濟制裁政策與實施辦公室（SPI）專門負責根據TSF相關職能制定並實施與對外政策相關的制裁。SPI的工作職責幾乎囊括了所有經濟制裁方面，其與美國財政部、商務部、國防部等行政機構具有密切的合作關係。可見，美國金融制裁的執行與監督，事實上是由多個部門聯合推進。

3.實施渠道：銀行和支付清算機構

銀行和支付清算機構是金融制裁實施的主要渠道，也是金融制裁得以實現的載體。其中，銀行是國際資金流動的重要通道，同時也是OFAC的重點監管對象，負責具體實施OFAC所要求的資產凍結、禁止或限制被制裁者在美國銀行體系內的金融活動等。支付清算機構通過切斷被制裁者獲取和使用美元的渠道，有效提升了美國金融制裁的影響。一方面是通過美元清算系統（如聯邦電子資金轉賬系統Fedwire、紐約清算所同業支付清算系統CHIPS、自動清算中心ACH等）對被制裁者相關的交易進行篩查攔截，甚至凍結相關資產；另一方面是通過國際銀行結算通道（主要是環球銀行間金融電訊協會，簡稱SWIFT）拒絕為被制裁者提供國際結算服務，使得被制裁者無法在以美元為支付結算貨幣的金融體系內活動。

四、美國金融制裁的常用手段

美國實施金融制裁主要通過限制被制裁方的資金融通活動，迫使其停止相關行為並最終接受制裁條件，進而實現其國家利益。簡言之，金融制裁主要是通過阻礙資金流動來使受制裁國承受經濟及政治壓力，大致分為以下幾種方式：

1.凍結或罰沒被制裁對象在美資產

凍結資產是美國對被制裁國存入美國銀行的資產進行控制，包括禁止對其實行提取、轉讓、支付、交易或者任何形式的處置，是美國對外金融制裁的常用手段。OFAC通過定期發佈特別認定國民和阻截人員名單，要求美國金融機構及其海外的分支機構、外國金融機構在美的分支機構等一旦發現該清單上的客户發生交易，立即凍結該交易資金和賬户。通常被制裁國家的領導人和高級官員以及製造恐怖襲擊的嫌疑人在美資產被凍結的可能性較高。如2014年4月，美國以俄羅斯對克里米亞脱離烏克蘭負有直接責任為由，凍結了俄羅斯領導層7名核心成員與17家實體在美國共計1.56億美元資產。

此外，由於美國《愛國者法案》授予總統沒收被制裁者在美國管轄範圍內財產的權力，美國不僅能通過對外金融制裁對被制裁者實行經濟封鎖，還可以佔據被制裁國的財產併為自己所用。如2003年3月，美國總統布什根據該法案簽署命令，宣佈沒收伊拉克政府和伊拉克中央銀行等官方機構存放在美金融機構中的19億美元歸美國財政部所有。

2.限制被制裁國在美國金融市場投融資

美國依託其自身高度發達的資本市場，根據其對外金融制裁的戰略需要，對國外企業在其資本市場上的投融資行為進行限制。被美國納入制裁名單的國家或企業，將無法在美國境內開展投融資行為，甚至被取消或凍結國家間或國際機構前期已簽訂的財政或大型項目資金融資，如雙邊援助款項、世界銀行和國際貨幣基金組織的信貸款項、商業融通資金等。例如，2014年8月，美國先後對俄羅斯國家石油公司和天然氣公司、俄羅斯開發銀行發佈中長期融資禁令，禁止其進入美國資本市場融資，導致俄羅斯企業海外債券損失超過400億美元。

3.切斷美元獲取能力和使用美元渠道

美國憑藉美元在國際結算中的核心地位及其管理的國際金融交易渠道，通過切斷金融活動的交易媒介，有效實施對他國的制裁。一方面，美國能通過自身金融力量截斷其他國家獲取美元的能力；另一方面，美國可以藉助自身在國際金融體系中的巨大影響，要求獨立的國際金融組織機構停止對被制裁國提供美元結算和其他服務。近年來，這項制裁在美國對外金融制裁中實施的越來越廣泛，對被制裁國的影響也非常深遠。除直接影響被制裁國的金融服務業外，還會對其國際貿易與投資造成負面影響。

此外，由於美國限制或禁止了與被制裁國銀行的間接金融業務往來，很多第三國銀行也被迫放棄與被制裁國銀行的業務，使制裁效力擴大。例如2012年3月，美國為迫使伊朗放棄核計劃，向全球最大的國際間支付清算組織SWIFT施壓，禁止伊朗金融機構通過該渠道進行匯兑交易，致使多國與伊朗的跨境金融交易受到重大影響，日本、希臘等11個國家被迫大幅減少從伊朗進口石油。

4.禁止其他金融機構與被制裁對象交易

禁止全球金融服務機構與被制裁對象交易，是指制裁國或國際機構切斷其領域內的金融機構與被制裁國之間的金融業務進行融資、貸款等業務往來，從而達到切斷被制裁國資金供應。有時制裁發起方還可以要求作為第三方的國際機構參與制裁。該手段在近年來得到長足發展，尤其美國在制裁朝鮮和伊朗過程中效能顯著。一般情況下，金融機構會配合美國政府發佈的監視名單，凍結可疑的資產和交易，從而切斷一些個人和組織與世界金融體系的關係。

雖然這種做法已經超出了法律管轄的界限，但如果金融機構不遵從美國的意志行事，美國可輕易採取吊銷信用證、鉅額罰款或吊銷其美國業務牌照等方式對金融機構進行懲罰。因此，全球金融機構會選擇遵守美國的監視名單，即時國內或國際的法律並沒有要求其這麼做。例如，2005年9月美財政部根據《愛國法案》將澳門匯業銀行列入黑名單，指控該銀行為朝鮮提供非法金融交易提供幫助。美國財政部宣稱，在該聲明生效30天后，美國可以在任何時間切斷滙業銀行與美國金融體系的聯繫。在美國的壓力下，滙業銀行凍結了朝鮮2400萬美元資金賬户；此外，由於美國政府警告全球金融機構有可能實施更嚴厲的措施來處理該事件，多家金融機構也自願削減或終止了和滙業銀行的業務往來。

與此同時，憑藉美元在國際金融交易和貿易活動中不可替代的地位，美國還在不斷豐富其金融制裁手段的實踐。

五、美國金融制裁的主要特徵

金融制裁在長期的演變和發展中，逐漸具備了一系列特徵，這些特徵不僅突出了金融制裁的優勢，體現了金融制裁的內涵，更表現出金融制裁在制定和實施時對制裁發起者諸多領域的客觀要求。

**一是以不對稱性為核心特徵，實施成本低且破壞大。**美國是發起全球金融制裁最為頻繁的國家，金融制裁的不對稱性主要表現為只有美國有能力發動較為徹底的金融制裁，其他任何國家都沒有能力發動一個完全的金融制裁。首先，美國控制着全球貨幣結算網絡和最主要的支付貨幣系統，這種國際金融體系賦予了美國金融制裁中的不對稱權力，因此其他國家無法發動金融制裁且即使發動也必須在美國的配合下才能奏效。其次，在法律層面，其他國家的制裁動議一般需要以聯合國安理會多邊決議為基礎，只有美國長期凌駕於國際法，多次繞開聯合國安理會、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際機構協議發動金融制裁，而被制裁國基本沒有申訴及國際法律救濟渠道和機制。同時，美國實施金融制裁幾乎沒有成本，可以有針對性地實現精準打擊且難以被規避。此外，金融制裁可以在短期內對被制裁對象施加巨大壓力，使被制裁國陷入經濟困難和金融崩潰，使被制裁企業無法正常融資甚至無法生產經營，破壞力極強。

**二是作為外交活動的延展，單邊主義色彩不斷增強。**美國自19世紀逐步崛起以來，金融制裁就作為美國對外經濟制裁的一個重要組成部分，屢次充當其外交“大棒”。特別是第二次世界大戰以來，金融制裁便成為美國達到其外交目的的一個衍生工具，其使用與變化受美國在不同事件內外交政策和對外關係的影響，是對美國外交手段的一種重要擴展和補充。同時，美國遠超其他國家的雄厚金融實力使其在全球金融制裁中扮演至關重要的角色，美國決定發起金融制裁行動時並不需要過多考慮其他國家的反應且美國參與與否很大程度上決定了金融制裁的成敗，具有強烈的單邊主義色彩。此外，隨着《愛國者法案》等法律文件的相繼出台，美國金融制裁的單邊色彩不斷增強，例如2012年通過的對伊朗金融制裁法案中，美國將金融制裁的範圍擴大到任何與伊朗進行金融業務的金融服務部門，制裁對象也擴展到了第三國的金融機構。

**三是以雄厚金融實力為支撐，打擊對象和制裁方式更為精確。**金融制裁作為一種打擊被制裁國金融業務，限制其金融活動的方式，需要以制裁發起國強大的金融實力作為支持，一方面需要完善的金融體系、健全的金融制度、完備的法律體系等為支撐；另一方面，需要在國際金融體系中佔據重要且不可替代的地位。當前只有美國同時具備這兩方面要求，也這使得美國成為無可爭議的金融制裁主要發起國。與此同時，金融制裁經過一百餘年的發展，已逐步從經濟制裁的一個組成部分獨立出來，制裁方法也由兩次世界大戰期間的寬泛式制裁走向當前針對特定對象的“聰明式”制裁，制裁路徑和制裁方法都變得更加清晰。隨着金融技術的發展和信息革命的推進，金融制裁的打擊對象也更為精確。例如，美國在1990年海灣戰爭後對伊拉克的制裁，曾讓伊拉克經濟發展大幅倒退並使得當地民眾生活深陷泥潭；但2012年對伊朗的新一輪金融制裁中，主要針對伊朗金融服務機構，旨在以禁止美元交易的手法擾亂其金融系統，制裁的針對性更為明確且顯效更快，伊朗在遭受制裁後數個月內貨幣就遭受了迅速貶值。

下篇

一、美國金融制裁執法實踐概況

美國金融監管機構錯綜複雜，被實施制裁的主體往往會同時被多個執法機構調查和處罰，最終罰款金額為與各執法機構達成和解後的總金額。據不完全統計，近十年美國監管機構向全球各級機構開出的罰單高達400多億美元。

美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）是美國金融制裁的最主要執行機構，承擔對違反美國製裁政策的個人和實體進行民事處罰職責。根據OFAC歷年來執法實踐，其實施金融制裁處罰的原因主要分為三種：一是非美國實體通過美國金融體系為被OFAC列入制裁名單的國家、組織、實體以及個人提供金融服務；二是非美國實體將美國產品或服務出口、轉出口到被OFAC列入制裁名單的國家、組織、實體以及個人；三是非美國實體為美國企業擁有或控制，違反了美國對特定國家或地區的經濟制裁政策。

從OFAC官網公佈的2003年以來美國金融制裁執法實踐來看，主要呈現以下趨勢：

**一是年均處罰次數整體趨於平穩。**從OFAC的公開數據來看，處罰次數自2005年開始有明顯的下降，特別是2008年創下104筆處罰次數高點以來，被處罰次數整體趨於平緩，基本穩定在每年15-20筆之間，但從2019年上半年的數據來看，今年處罰筆數或有一定反彈。

**二是單筆處罰金額再度明顯抬升。**整體趨勢上，2012年和2014年的處罰力度較強，此後處罰規模及平均單筆處罰金額變化幅度有所趨緩，但2019年有明顯抬升，僅上半年的處罰規模就已超過2008-2018各年的金額。2019年上半年，全球經濟下行壓力進一步凸顯、美國不斷施壓主要貿易伙伴並推動全球貿易問題持續發酵，下半年需高度關注美國金融制裁風險問題。

**三是金融行業是重點制裁領域。**從被OFAC實施制裁的行業來看，近十年來，位列第一位的金融業受處罰程度顯著高於並列第二位的製造業和能源業。從金融行業細分來看，僅銀行業就有23筆之多，佔據絕對比重，非銀行金融機構（證券、期貨、保險、支付等）共計6筆。隨着金融制裁執法的深入，OFAC的政策和指令已經成為全球性金融機構最為關注的行動標杆之一。

金融制裁的影響不容小覷，微觀層面，可能威脅到金融機構或企業實體的經營發展甚至生死存亡，除了繳納鉅額罰款、資產凍結、限制業務外，還可能被剔除美元金融體系之外，同時帶來股價下跌、聲譽受損等負面影響；宏觀層面，可能嚴重影響到一個國家或地區的經濟發展、政治穩定乃至國家安全。

二、美國對主權國家的金融制裁案例

20世紀以來，跟隨國家利益和戰略的變化，美國不斷調整並升級實施金融制裁的方式，深刻影響着全球政治和經濟格局。近年來，美國頻繁向部分主權國家以及相關實體、個人實施金融制裁，在全球範圍內引起高度的關注。據國際經濟研究所統計，20世紀40年代以來，全球約三分之二的經濟制裁均有美國參與。

1.對敵對國家或組織施以金融制裁

第二次世界大戰重塑全球政治經濟格局，美國在戰後進行了一系列的政策和制度安排，併成功建立美元體系。到冷戰結束後，美國在金融領域的霸權不斷鞏固，隨着對蘇聯和東歐地區的制裁逐漸淡出，非洲許多國家成為美國金融制裁的新對象。在20世紀90年代新實施的30個制裁中，除朝鮮、伊朗等一些傳統敵對國家仍是美國經濟制裁的對象外，以非洲國家為目標的就有近一半。“9.11”事件開啓了美國運用金融制裁的新階段，美國藉助其在全球金融體系中的優勢地位，對涉及恐怖主義的資產處以凍結、扣押乃至沒收，並通過切斷恐怖組織資金轉移的通道來削弱其經濟基礎。

當前金融制裁已逐漸演變成美國的重要對外政策手段之一，並在美國外交關係中扮演越來越重要的作用。其中，美國對古巴、朝鮮、敍利亞等國實施的金融制裁已經成為對這些國家的一種日常外交手段；對伊朗愈演愈烈的金融制裁中，美國關閉伊朗美元支付結算通道的措施成為遏制伊朗的重要殺手鐧。據OFAC官網數據顯示，當前有近20個國家和地區被OFAC列入相關制裁名單（OFAC Active Sanctions Programs）。

伊朗：美國金融制裁效果最為顯著的案例

美國對伊朗的制裁是二戰後美國對外金融制裁最為突出的案例，幾十年來，美國對伊制裁的手段隨目標不斷變化且極具特色，除了傳統的凍結資金等方式外，還升級至切斷SWIFT對伊朗國際貿易結算通道進行封鎖等措施，同時制裁對象也不僅侷限於伊朗政府、銀行或企業，而是擴展至任何與伊朗有經濟往來的實體。此後，封鎖國際支付結算通道正式成為美國金融制裁的新手段。

美國對伊朗實施嚴厲金融制裁始於2011年底奧巴馬總統簽署的《2012財年國防授權法》，該法案規定“凡是同伊朗進行石油貿易的國家都將面臨嚴厲的金融制裁，美國將切斷該國所有金融機構與美國銀行體系的聯繫”。次年2月，伊朗中央銀行、其他金融機構和伊朗政府在美國的所有資產遭到凍結，同時，美國向他國金融機構發出警告，如果與伊朗央行有業務往來將一併受到金融制裁。隨着《2012財年國防授權法》正式生效，該法案還切斷了伊朗與SWIFT系統的聯通，伊朗的金融業務與對外貿易受到重創。至此，美國對伊朗的制裁正式由過去的美國單方面對伊朗施壓，升級為美國利用自身在全球貨幣金融體系的核心地位，強制全球金融體系輔助其對伊朗進行制裁。

結算機制或將成為未來伊朗問題的關鍵變量。當美元支付結算渠道關閉後，伊朗進出口業務基本陷於停滯，尤其是作為經濟命脈的石油出口受到重創，因此2012年的系列金融制裁有效逼迫了此後伊朗重回談判桌。但2018年5月以來，美國政府單方面撕毀伊核協議，宣佈將對伊朗實施最高級別經濟制裁，制裁覆蓋能源、金融、汽車等多個領域並重點針對伊朗原油出口。面對美國的極限制裁，伊朗並沒有放棄抗爭，除採取常規的折價銷售、石油換商品、武裝押運等方式外，伊朗也曾提出封鎖霍爾木茲海峽等口頭威脅，甚至還開拓了使用比特幣交易等創新方式躲避美國製裁。除了伊朗的自我抗爭，歐盟方面也有所行動，意在將伊朗挽留在伊核協議框架內。2019年1月，德國、英國和法國共同宣佈創建支持貿易往來工具（Instrument for Supporting Trade Exchanges，簡稱INSTEX）與伊朗進行商貿結算，以期逐漸取代SWIFT系統，進而避開美國製裁。INSTEX以歐元結算，歐盟貿易商與伊朗企業間採用“易貨交易”機制，無需經過伊朗金融系統進行清算。但迫於美國壓力等原因，該系統應用僅限於與伊朗有關的藥品、醫療器械、農產品等貿易，俄羅斯和中國正力爭使該系統對歐盟以外的國家和地區開放。目前INSTEX系統仍在試運行，還不能解決伊朗最為關心的大規模石油銷售問題，但未來此結算機制或將成為解決伊核問題的關鍵因素。

2.以對俄製裁開啓大國博弈新方式

自2014年“烏克蘭危機”爆發以來，美國持續對俄羅斯發起金融制裁，制裁對象包含俄羅斯高管、能源公司、金融機構、軍工企業等，在此輪美國和俄羅斯的較量之中，金融制裁成為大國博弈的新舞台。雖然俄羅斯擁有石油、天然氣等豐富的資源，並積極採取了反制裁措施（禁止進口參與制裁國家的產品，向受制裁企業提供支持，進行匯率干預等），但隨着美國不斷升級金融制裁方式，並將制裁範圍擴展至俄羅斯國有金融機構在歐美市場的投資行為，金融制裁對俄羅斯的衝擊力日益凸顯。

美歐對俄金融制裁開啓大國博弈的新方式、新階段。當前全球化和網絡化深入推進，國家間的依存度與日俱增，美國對俄製裁正是在此背景下，應對實力強大的對手並實現對外政策目標的典型案例。俄羅斯作為傳統大國，在經濟體量、軍事實力、外交資源等方面與此前被制裁的伊朗、朝鮮等地區顯著不同，對俄製裁主要呈現以下特徵，一是美國通過與歐盟合作，持續加碼對俄羅斯在經濟金融領域的打擊，以達到更具有針對性的制裁效果；二是採取局部制裁、逐步升級的方式，而非簡單的全面制裁，隨着時間的推移，這種“温水煮青蛙”式的制裁策略使得俄羅斯元氣大傷；三是俄羅斯採取了更為複雜而多樣的反制措施，主要從直接回擊制裁國家本土經濟和在參與制裁國家內部製造分歧兩個維度，綜合運用了降低對國外科技供應商依存度、加強與新興市場國家經貿合作、創建新的國家支付系統、增持黃金儲備等方式。雖然俄羅斯依靠自身龐大的經濟體量及國際影響力實施的反制裁措施取得了一定成效，但是歐美對俄羅斯實施經濟制裁的負面影響不容小覷，包括經濟放緩、資本外流、盧布大跌等。

全球經濟金融一體化進程不斷推進的大勢下，金融制裁正日益成為美國重要的國際權利工具。從朝鮮、利比亞、伊拉克、敍利亞、伊朗等國際體系內的中小國家被迫應對全面制裁，到俄羅斯這樣龐大體量的國家以多種反制裁手段開展國別博弈，如何妥善應對美國金融制裁已經成為一國至關重要的戰略考量。

三、美國對金融機構的制裁及處罰

從金融制裁涉及的行業分佈角度，金融服務業特別是銀行機構一直是被美國金融制裁處罰的“重災區”。自2008年金融危機以來，美國以違反《愛國者法案》、《對敵國貿易法案》及年度《國防授權法》等法律法規為由，向全球金融機構設立在美國境內的分支機構及其本土運營主體實施金融制裁，並頻頻開出鉅額罰單，引發各界的廣泛關注。

美國對海外銀行業的處罰大致可劃分為兩個維度，一是直接的金融制裁，即通過凍結相關銀行在美賬户、切斷其與美國金融系統聯繫等方式，通常為美國財政部或司法部的行政性決定，涉及案例相對較少；二是以銀行通過美國金融體系向被制裁國家或組織轉移資金為由，對涉案銀行處以鉅額罰金，進而施壓其以妥協的手段和相對較小的執行成本屈從於美國的訴求，可視為間接的金融制裁。近年來，國際大型金融機構特別是多家歐洲銀行因違反美國有關制裁協議，而被美國有關機構處以重罰，涉及法國巴黎銀行、滙豐銀行、巴克萊銀行、勞埃德銀行等知名銀行。金融制裁對於任何一家金融機構來説，無論是在經營業績還是在外部聲譽方面，均是沉重的打擊。在國際地緣政治局勢存在較大不確定性的背景下，美國採取罰款、凍結資產與限制交易等方式對全球金融機構升級金融制裁的可能性值得警惕。

1.制裁案例：阻斷金融機構相關資金融通活動

過往被美國直接施以切斷與美國金融市場聯繫、凍結美國境內資產或禁止美國金融機構為其開設代理賬户等金融制裁的金融機構相對較少。2005年，美國曾以涉嫌協助朝鮮洗錢並進行非法貿易為由，宣佈對澳門匯業銀行實施制裁，制裁措施包括切斷其與美國金融市場的聯繫、禁止美國金融機構與該行的一切業務往來等，制裁一度引發滙業銀行“擠兑潮”（兩天時間內被取出3億元左右澳門幣，佔該行總存款規模的近三分之一），政府被迫緊急接管並注資援助，直至2007年政府才撤出特殊干預並將管理權移交原始股東。2012年，中國崑崙銀行因與伊朗發生大量涉及石油的業務往來被美國指控與國際恐怖主義有關並列入OFAC制裁名單，被切斷與美國金融市場的聯繫，崑崙銀行被迫收縮國際業務並向國內零售金融業務轉型，直至2018年底才正式謹慎恢復對伊業務。2017年，中國丹東銀行被美國財政部指控為朝鮮武器項目的公司提供融資而被列入OFAC制裁名單，並根據《愛國者法案》被禁止間接或直接使用美國金融系統的服務。

隨着近年來美國及歐盟加強對俄羅斯的制裁力度，俄羅斯的金融服務業受到了較大沖擊，制裁措施包括2014年3月美國VISA和MasterCard兩家公司停止了向俄羅斯銀行提供支付結算服務；2014年7月將一系列俄羅斯大型銀行及能源公司列為制裁目標，關閉大量俄羅斯金融部門（包含俄羅斯天然氣工業銀行、俄羅斯國有開發銀行等大型銀行機構）獲取中長期美元貸款的窗口，禁止美方人員對俄羅斯三家國有銀行（莫斯科銀行、俄羅斯農業銀行和俄羅斯外貿銀行）提供融資或開展業務等。事實上，美國對俄羅斯金融機構的制裁至今仍未停歇，繼2018年以與朝鮮進行金融業務往來為由凍結了俄羅斯一家銀行在美國境內的資產後， 2019年3月，美國財政部又以為委內瑞拉“石油幣”提供財務支持為由，對俄羅斯與委內瑞拉國有企業共有的一家銀行（Evrofinance Mosnarbank）進行了制裁並禁止美國金融機構與該行的一切業務往來。從以上案例中不難看出，對金融機構的定向制裁通常由美國財政部或司法部牽頭，通過限制其與美國金融系統的聯繫阻斷其跨境資金融通，進而將其隔絕於世界銀行體系外。

2.處罰案例：通過鉅額罰款施壓全球金融機構

自“9.11”事件之後，美國更頻繁地使用金融制裁工具對恐怖組織或有關國家進行定向打擊，包括法國巴黎銀行、渣打銀行、蘇格蘭皇家銀行、三菱日聯、滙豐銀行、巴克萊銀行、荷蘭國際銀行、瑞士信貸銀行、勞埃德銀行等全球大型銀行在內的眾多金融機構因違反相關制裁協議，而被美國聯邦和地方有關機構處以重罰，其中歐洲銀行佔據絕對比重，並在2014年以對法國巴黎銀行近90億美元的鉅額罰款創造了記錄。

此後，美國在全球範圍內針對金融機構的處罰範圍進一步擴大，甚至涉及到中資銀行；處罰金額在十億美金以上的案例也明顯增多，2018年以來的處罰金額基本都在10億元以上。2019年4月，意大利裕信銀行剛剛因通過美國金融系統向伊朗轉移資金被處以13億美元的罰款。當前全球地緣局勢複雜多變，美國金融制裁仍值得警惕。

法國巴黎銀行：美國對金融機構施以最大罰金案例

2014年6月30日，美國司法部宣佈法國巴黎銀行（BNP）同意和美國司法部、聯邦儲備委員會、海外資產控制辦公室、紐約州金融服務局等美國監管機構就該行反洗錢及金融制裁嚴重違規問題達成和解，並將支付89.7億美元罰款。

根據美國司法部指控，BNP自2002年以來，在長達十多年的時間裏，為受美國製裁的蘇丹、伊朗和古巴三國政府及企業違法開展了鉅額資金業務，並通過隱藏真實交易背景和交易對手等方式幫助客户逃避美國金融監管。在BNP接受罰款之後，美國司法部部長埃裏克.霍爾德表示，BNP的行為嚴重違反了美國法律，制裁是保證美國國家安全的核心工具，違反制裁的行為必須嚴懲。BNP除了支付鉅額罰金、被沒收部分資產外，還被迫解僱了包括集團首席運營官、首席合規官等在內的13名高管，涉嫌違法業務的紐約分行及其他分支機構暫停美元清算業務一年，2013年美國政府將實施的監管舉措將延長兩年。

作為法國最大，同時也是歐元區的系統重要性銀行，BNP因觸犯美國金融制裁條例而遭受如此重罰，在法國和整個歐元區引起了軒然大波。歐洲政界、商界、學界及媒體對這一事件進行了深入討論，歐洲方面整體認為，美國針對歐洲銀行的一系列懲罰措施，已超越了普通商業懲罰行為，影響到了歐洲相關國家的重要經濟利益；美國在過度利用其在全球金融系統的特權地位來服務其自身利益，從而直接或間接地損害了他國利益，這種做法似乎進一步加劇了歐洲“去美元化”的離心趨勢。但總體而言，在雙方制裁能力有顯著差異的情況下，美國的單邊制裁方式雖引起了歐洲國家的強烈不滿，目前尚難以看到雙方有進一步彌合這種差距的可能性。

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