一個價值400億的教訓_風聞

作者 | 南風窗記者 施晶晶

7月12日，一則《親眼看看獨山縣怎麼燒掉400億》的視頻引發關注，22分鐘的紀錄把這個位於貴州最南端、曾列入貧困縣名單的小縣城推上了風口浪尖。

視頻中，博主“馬督工”實地走訪獨山縣，探訪包括古風博物院、水司樓、盤古莊在內的十餘座建築，這些建築物基本處於爛尾和空置狀態，無人施工或看管。視頻中提示的400億投資數額更是刺激着公眾神經。

據《中國紀檢監察報》披露，這400億是獨山前任一把手被免職時留下的債務，其中絕大多數融資成本超過10%。

7月14日，獨山縣回應公眾關切，稱“通過續建、緩建、轉建和壓縮建設規模等方式，分類分批推進整改。”

其中備受關注的“水司樓”（淨心谷大酒店）項目，採取市場化運作模式簽訂合作協議，將於近期進場施工。

獨山縣影山鎮淨心谷景區的“天下第一水司樓”高99.9米，24層，佔地面積5900平方米

7月16日晚，黔南州人民政府網站再發通報，將獨山縣、三都縣舉債建設形象工程定性為歷史遺留問題，重申對兩地前任縣委書記的處理情況，並稱“遺留問題的徹底解決需要一定時間、有一個過程”，尋求輿論理解。

關於債務數額，該通報稱，截至2020年6月末，獨山縣政府債務餘額135.68億元，三都縣政府債務餘額97.47億元，其餘為企業債務等。

面對質疑，官方已有整改姿態。面子工程對繼任者是遺留問題，對公眾來説卻是老問題。想平息輿論的質疑，不僅需要亡羊補牢，更需要防微杜漸。

所以批評之餘，不妨把獨山作為一個典型樣本，讀懂獨山背後的決策與發展邏輯，就能找到政績工程深層的癥結。

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豪賭

一個兩千多平方公里大小、36萬人口的自治州下轄縣，卻建起了大學城、科學城，一個銀行支行坐擁一棟數十層的大廈，縣級博物館命名為“博物院”……

從投資和發展角度看，這些建築雖部分爛尾，但總體給人“震撼”的感覺，並非只是以往“奇葩”的印象。這也讓人懷有一絲希望，如果不爛尾，還真有發展起來的可能？

相比於水司樓的高昂造價，遊客顯然不能為當地創造收入

客觀來説，400億的花費雖超出普通人想象，但對“基礎設施薄弱、產業發展緩慢、民生工程短板較多”的原貧困縣獨山來説，要想打開新局面確實需要砸錢。不過，關鍵不在砸錢多少，而在於砸得是否合適，能有多少回報。

我們怕的是“不計成本”的建設，沒有調研、缺乏論證的“拍腦門”決策。

**豪賭背後，是地方尋求發展、產業轉型的冒險驅動。**梳理獨山縣2016年以來的國民經濟和社會發展報告，產業結構調整是重點。到2018年，獨山第一、二、三產業佔比分別為20：30：50。

其中農業總產值約35億，畜牧業產值21億，規模工業總產值約118億，比重最高的第三產業，商貿物流產值僅30億餘元，文化旅遊業的經濟效益未見披露。

農業成果是黔南州當地媒體報道里的重頭戲

從結果來看，工業對經濟的回報效率更高。但是，獨山縣2016年一份重大項目調度表裏，出現了20項城建、旅遊投資，累計投資目標達131億，其中就包括水司樓和多個國際商貿城的續建項目，均為第三產業。11項工業項目投資目標約154億，3項農業投資目標約3億。

如此佈局，不能不提到獨山前任縣委書記潘志立。

潘志立，江蘇人，原江蘇海安經濟開發區管委會主任，2010年空降到當時還是國家級貧困縣的獨山。

潘志立在獨山縣委書記崗位上共任職8年

回顧當地宣傳報道，潘志立很重視招商引資。但要把別人養大的好孩子引到自己家來，獨山的吸引力明顯不足，效果不及預期。

2014年之前，獨山縣曾大力承接引進水晶產業，這是被沿海發達城市淘汰的高污染行業。經濟增長的同時，獨山卻因“三無”小作坊式經營，造成了嚴重污染，後被省環保廳要求規範整改，省委書記和省長專門作了批示。

一份潘志立任內的五年發展綜述這樣寫道：過度依賴資源是獨山經濟發展的短板。

任職期間，潘志立做了兩件事。

一是超前謀劃了（原文表述如此）“一城六區八鎮”的行政區劃調整，將原18個鄉(鎮)撤併為8個鎮，142個村(居)調整為64個。在潘看來，這樣能形成集聚效應，有利於吸引項目落户。

二是大面鋪開大學城、經濟開發區、工業園區、文化旅遊園區等一系列項目。

據媒體報道，當時潘志立還特別青睞一項明星工程“傳奇影視城”，這一計劃體量為浙江橫店影視城兩倍的巨無霸，號稱要打造“世界第一”景觀。

接手這一項目的郭勇稱得到了官方“可以融資，政府給優惠政策，先施工後辦手續”的鼓勵。可之後，項目出現資金鍊斷鏈，引發施工糾紛，郭勇被指控非法佔有和合同詐騙入獄。項目最終被政府接盤縮減，目前已經停建取消。

**官員任內力求發展本沒錯，獨山的問題在於盲目上項目，沒有因地制宜，**找對適合獨山的發展路徑。什麼都想做，卻什麼都沒做成。

2019年8月，貴州省紀委監委網站通報潘志立被開除黨籍和公職的消息。2020年4月，安順市中級人民法院一審宣判潘志立受賄、濫用職權一案，決定執行有期徒刑12年。宣判後，潘志立提出上訴。

中國紀檢監察報透露了更多細節：潘志立平時工作作風霸道，重大事項決策基本上都是他一人説了算，全然不顧設計、預算、審計環節缺失，導致獨山縣違法違規佔地達2.8萬畝，國有資產損失10億餘元。

潘志立被調查後，獨山縣共有多名幹部被問責處理

2

借錢

獨山舉債大建，公眾關心的另一個問題是，錢是怎麼借到的？

這裏要提到“地方債務”。

借錢搞建設、發展經濟完全可以理解，因為基層政府往往缺乏穩定可靠的收入，錢不夠花。

財政部數據顯示，2020年6月，全國發行地方政府債券2867億元。除此以外，許多地方政府還有一些不列入統計的“隱形債務”。

2015年以前，地方政府並不具備發行債券的權力，但地方政府早已通過各種名目的投資公司，搭建融資平台，向銀行、基金等金融機構貸款，或向社會發行企業公司債或項目債，進行融資。

2015年開始，地方政府債券成為唯一合法的直接舉債模式，與上述“城投”和“融資平台”並行。

獨山2016年國民經濟和社會發展執行情況文件中，提出“做大平台、融大資金、建大項目”的要求，並透露了全縣共有融資平台36家。

獨山縣有多個與民生經濟無關的建設項目

根據學者羅黨論2015年的一項統計，地方政府發行債券的平均期限為5．17年，最長期限達到20年，而地方政府的平均任期為3-4年，大部分債券償債期限要跨越兩屆甚至兩屆以上政府。

到2020年5月，地方政府債券平均發行期限15.5年。

這意味着當屆政府可以把還債壓力轉移給繼任者，給了“只管借不管還”機會，既借錢搞工程出政績，很快又可以拍屁股走人。

此外，政府和社會資本合作模式（PPP）原先作為基礎設施建設的重要模式之一，效率顯著的同時，也為變相舉債提供機會。尷尬的是，對各種變相舉債仍缺乏實質性約束，進而造成地方債務風險。

2010年，國家財政部發表在《經濟研究參考》的一份報告，分析了我國地方政府債務風險的成因，其中提到：地方政府之所以超常規進行城市建設，既有“政績考核”方面的驅使，也包含着諸如吸引外來資本，升值土地的經濟利益。約束機制的不健全，片面的發展觀和政績觀直接導致地方債務的膨脹。

對照來看，獨山是個反面典型：

大學城、科技城、商貿城、旅遊城，多個項目同時開動，沉溺於“大而全”，超出標準建設，脱離現實需要。上億投資砸進了水司樓，卻遊客寥寥，原先入駐的商户紛紛賠錢關門，各個項目招商引資達不到預期，沒有轉化成直接經濟效益，難以回收成本，償還債務。

獨山縣開建了包括大數據中心、科學城、大學城在內的多個大型項目

正如報告所概括的：機制轉換和體制改革的相對滯後，加上地方可用財力不足的壓力，催生了地方幹部扭曲的負債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的錯誤邏輯，助長了地方政府的盲目舉債。

這，也是最需要警惕的地方。

3

希望

上一任落馬未滿一年，新任臨危受命，擺在繼任者面前的至少有兩個挑戰：一是爛尾或閒置的樓，二是有待化解的債。

“續建、緩建、縮建”是通報給出的思路。“盤活”二字説起來容易，但誰都知道，錢已經砸了，樓已經爛尾了，在當地稟賦沒有巨大改觀的前提下，“盤活”這些爛尾的建築肯定不會那麼容易。

獨山縣爛尾建築之一

7月15日，貴州黔南州政府官網一項答覆中提到，獨山縣今年49個項目申請中央資金7.1億元，這也是消化存量的一種求助做法。這個數字接近獨山縣2019年全年的財政收入，但在百億債務面前卻只是杯水車薪。

獨山已經留下了深刻的烙印，未來的道路肯定還會有許多困難。**但負重前行並非沒有希望，如果獨山能痛定思痛，實事求是，找到真正適合自身的發展路徑並踏實走下去，今天的亡羊補牢就不算晚。**這也是36萬獨山百姓和所有關注獨山的人都希望看到的。

而在獨山之外，更多的“獨山縣”當引以為戒。