中美觀察 | 美國金融制裁的模式、影響與政策應對 【走出去智庫】_風聞

走出去智庫觀察

7月以來，特朗普簽署《香港自治法》、美國政府發佈南海聲明、對華為等中國科技公司員工實施簽證限制**……**一系列事件接踵而來，而其中“香港有可能被除名美國國際支付體系SWIFT”的影響更廣泛。

走出去智庫（CGGT）觀察到，美國對朝鮮、伊朗、俄羅斯等國發動了長達數年的金融制裁，違反禁令的金融機構受到美國的嚴厲處罰，包括鉅額罰款、吊銷執照，甚至被追究刑事責任等。為擺脱被美國束縛或制裁的被動處境，不少國家都嘗試建立自己主導的新國際收付清算體系。

針對美國對華政策及相關措施，走出去智庫（CGGT）特約法律專家、北京大成總部高級合夥人蔡開明律師團隊每天進行跟蹤分析，併發布《出口管制、經濟制裁、數據保護、貿易救濟、反商業賄賂快訊》，如有需要可在智庫公眾號後台留言。

中國如何應對美國的金融制裁？今天，走出去智庫（CGGT）刊發國家金融與發展實驗室高級研究員鄭聯盛的文章，供關注美國金融制裁的企業管理者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、在美國金融制裁的政策框架中，美國可以就一個國家的私人部門銀行、國有或國家控制銀行以及中央銀行這三類機構進行差別化、針對性的制裁。

2、根據美國緊急狀態的相關法律，美國總統具有宣佈緊急狀態的權力並可實施與緊急狀態相關的政策，包括對相關實體進行各種程度的金融制裁。其中最高級別的制裁就是針對特定國家的敵對性經濟制裁，包括凍結甚至罰沒該國資產，罰沒的範圍包括但不限於銀行存款、股票和債權等。

3、出於未來風險防範的要求，相關部門、機構應該針對美國金融制裁清單進行全面梳理，明晰與美國金融制裁對象的關聯程度、制裁內容、潛在影響以及應對之策。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/鄭聯盛

國家金融與發展實驗室高級研究員

一、美國金融制裁的主要模式和影響

美國財政部主導了美國對外金融制裁的政策制定和實施，通過國家制裁、清單制裁和行業制裁等類別對外實施不同程度的金融制裁，甚至在對伊朗金融制裁中採用次級制裁。國家制裁、清單制裁和行業制裁等類別的制裁項目經常出現交叉，比如對一個國家的制裁可能有清單制裁也可能有行業制裁。為了進一步瞭解美國金融制裁的影響，本文根據被制裁方來進行模式區分，梳理對個人和私人部門銀行、國有大型金融機構、中央銀行以及整個國家金融資產等進行制裁的影響。值得注意的是，經過數十年的實踐和發展，美國金融制裁體系已經比較複雜，因此，類別劃分和模式區分不是十分嚴格。

對個人和私人部門銀行的單點制裁

在制裁措施和清單方面，美國根據制裁名目、特定國家和嚴重程度等構建了以SDN清單和綜合制裁清單為支撐的制裁措施和清單體系。根據過去較長時間的經驗，針對中國相關實體的制裁主要涉及核武器與大規模殺傷性武器（NPWMD）、毒品交易（SDNT）、全球恐怖主義（SDGT）等主題型制裁項目以及針對朝鮮、伊朗、敍利亞、俄羅斯等國別型制裁項目，其中與針對朝鮮、伊朗等國的制裁相關的最多。

綜合制裁清單以及SDN清單制裁的對象主要是個人、企業、私人部門金融機構等。這些措施可能會對相關實體本身產生較大的影響，但仍是一種個案式的制裁，不會對一個經濟體帶來重大的金融風險和金融安全問題。比如，2014年6月法國巴黎銀行為美國實施制裁的國家轉移資金而被罰款89.7億美元，一度使該銀行經營陷入波動。再比如，美國對中國某銀行等的制裁主要是由針對伊朗的金融制裁項目所產生的“連帶”制裁，對該銀行的經營產生了顯著的負面影響。對個人和私人部門銀行的單點式制裁是美國“聰明制裁”的基本支撐。

對國有大型金融機構的制裁

在美國金融制裁的政策框架中，美國可以就一個國家的私人部門銀行、國有或國家控制銀行以及中央銀行這三類機構進行差別化、針對性的制裁。在相關制裁項目下對個人、企業、私人金融機構或小型金融機構進行制裁之後，如果事態升級，那麼美國可能根據相關法律和制裁項目對國有或國家控制的金融機構進行制裁。比如，特朗普政府退出伊朗核協議後，伊朗首家政府全資控股銀行——伊朗商業銀行（Tejarat Bank）受到美國金融制裁且進入SDN清單，這使得該銀行無法在伊朗國外進行業務操作。在以中國為國別的制裁清單中，伊朗商業銀行亦在列，這代表中國金融機構不能與其發生業務關係，否則就將成為美國金融制裁的連帶實體。

由於國有或國家控制金融機構一般為大型機構或系統重要性機構，針對國有或國家控制金融機構進行制裁，會帶有一定甚至明顯的政治和安全意圖，是一種針對性強、打擊度高、破壞力大的金融制裁。第一，可能引發系統重要性問題。一般而言，國有大型金融機構都是各個經濟體具有系統重要性的金融機構，倘若被制裁特別是進入SDN清單，那麼對這些銀行可能帶來重大的打擊，甚至可能引發系統重要性問題，以至爆發系統性金融風險以及整個金融體系的崩潰。第二，可能形成“金融孤島”。假如一家國有銀行被制裁，特別是進入SDN清單，絕大部分國際和國內金融機構都不敢與其發生業務往來，被制裁機構將成為“金融孤島”。第三，可能更廣泛地引發經濟社會問題。大型國有或國家控制金融機構涉及較大規模的金融消費者，比如規模巨大的儲户。一旦該機構被制裁導致業務運行停擺，那麼可能引發嚴重的擠兑事件，甚至演化為嚴重的社會穩定問題。

美國對俄羅斯的金融制裁就採用了對大型企業和銀行重點打擊的方式，給俄羅斯造成了較為嚴重的衝擊。2014年3月克里米亞地區脱離烏克蘭獨立並申請加入俄羅斯聯邦，以美國為首的西方國家對俄羅斯發起多輪制裁，其中的金融制裁力度空前。美國率先凍結了7名俄羅斯官員和包括國有企業在內的17家俄羅斯企業在美境內資產，之後美國和歐盟又聯合禁止俄羅斯國有金融機構參與歐洲金融市場交易，要求維薩（Visa）和萬事達（MasterCard）停止向俄羅斯被制裁銀行提供支付服務，限制俄羅斯能源和科技企業等的融資。其中，2014年7月俄羅斯前兩大銀行（俄羅斯聯邦儲蓄銀行和俄羅斯外貿銀行）被歐盟制裁，隨後9月俄羅斯聯邦儲備銀行被美國製裁。金融制裁給俄羅斯金融體系的穩定性帶來了較大沖擊，評級機構下調俄羅斯主權信用評級，盧布出現大幅度貶值，2014年當年超過1515億美元資金流出俄羅斯，俄羅斯與外部的支付清算受到重大破壞。

對中央銀行的破壞式制裁

中央銀行是一個國家主權重要的支撐機構，對中央銀行實施制裁可能使得兩個經濟體進入一種準戰爭狀態。因此，對於中央銀行的制裁一般十分慎重。2019年9月20日，美國宣佈對伊朗實施“最高級別制裁”，即對伊朗中央銀行、伊朗國家發展基金以及一家伊朗企業進行制裁。這是美國首次針對一家中央銀行進行的全面制裁。伊朗中央銀行在美國的資產將被凍結，更嚴重的是，絕大部分其他中央銀行不敢與伊朗中央銀行進行交流合作，使得伊朗中央銀行的外部連接被破壞，而美國的政策目標就是要對伊朗中央銀行的對外合作進行破壞式打擊。

中央銀行受制裁可能引發重大的金融穩定和金融安全問題。首先，中央銀行境外資產被凍結將弱化金融穩定的基礎。部分央行的境外資產，比如外匯儲備投資，是其所在國家金融穩定和金融安全的物質保障。境外資產被凍結以至罰沒，將動搖金融穩定的基礎。其次，央行被制裁可能引發信用評級下調。央行是一個經濟體金融體系的核心，央行受制裁可能會使金融穩定受到較大破壞，評級機構可能下調所在國家的主權信用評級，引發重大信用風險。再次，央行被制裁基本上代表所在國喪失國際融資機會。由於資產被凍結、評級下調以及信用風險加劇等原因，該央行、所在國商業銀行以及其他企業難以在國際金融市場開展融資。最後，央行被制裁可能弱化了央行職能。該央行的貨幣政策、金融穩定等職能可能受到破壞，比如，市場對其最後貸款人職能的發揮將持懷疑態度。部分投機資金可能刻意做空所在國的金融資產，衝擊其匯率制度等。

對特定國家的緊急資產凍結

根據美國緊急狀態的相關法律，美國總統具有宣佈緊急狀態的權力並可實施與緊急狀態相關的政策，包括對相關實體進行各種程度的金融制裁。其中最高級別的制裁就是針對特定國家的敵對性經濟制裁，包括凍結甚至罰沒該國資產，罰沒的範圍包括但不限於銀行存款、股票和債權等。

1941年12月7日珍珠港被偷襲後，美國於12月26日宣佈凍結日本在美國的全部資產，總數約1.3億美元，並將日本所有的金融資產、進出口貿易資金都置於美國政府的管制之下。朝鮮戰爭爆發之後，因中國參戰，1950年12月16日美國宣佈凍結中國在美國的財產和資金。2018年6月底，特朗普總統一度企圖啓動《國際緊急經濟權力法》的緊急狀態條款對中國極限施壓。一旦該法的緊急狀態條款被開啓使用，美國就可以對被制裁國實行貿易禁令、凍結並沒收該國持有的美國資產。

美國凍結海外實體資產主要依託貿易隔離、美元結算賬户系統凍結特定賬户資產和依託第三方機構凍結資產等方式分別或者交織進行。在貿易隔離方面，主要是阻斷兩個經濟體之間的貿易和資金往來，這使得被制裁方通過貿易渠道轉移資產十分困難。在美元結算賬户體系方面，國家和個人都可以設立美元賬户，並且賬户相互獨立。資金結算賬户系統分為一級存儲和二級存儲，一級存儲是實體直接在美國金融系統開設的賬户，二級存儲是實體在其他國家金融機構在美國的分支機構或在其他國家金融機構開設的美元賬户。二級存儲賬户一般需要通過美國的金融機構通匯賬户連接美元結算體系。美國啓動對特定實體的資產凍結時，就可以直接凍結一級存儲賬户上的資產，同時可以通過第三方來凍結二級存儲賬户上的資產。雖然大部分第三方金融機構不屬於美國金融監管或司法管轄的對象，但是，它們與美元支付結算體系相連接且擔憂被美國直接制裁，基本上採取與美國政府合作的態度，配合美國實施資產凍結，這使得美國實施的資產凍結可以跨越美國本土。緊急狀態下的敵對式資產凍結，對於一個經濟體的海外資產將帶來致命性損害。但是，美國在考慮該政策選項時，需要考慮被制裁方的實力與反應，特別是從金融摩擦轉變為全面對抗甚至戰爭的可能性。因此，針對一個國家的全面資產凍結應當是一個非常審慎的決策。

二、中國的政策應對

從美國對外政策的變化趨勢來看，特朗普政府的行為方式發生了重大變化，美國可能使用包括金融制裁在內的諸多政策工具來實現其政策目標，而不管這種政策是否符合美國長期的行為路徑或者其自身設定的規則體系。近期，美國政府單邊主義有所強化，對金融制裁的運用更加頻繁，對中國的各類制裁也在強化。在一個不平等、不平衡和不穩定的美元霸權體系中，中國應該運籌帷幄、多措並舉、前瞻佈局，從而有效應對包括金融制裁在內的美國多樣化制裁的潛在風險。

積極深化多邊合作，維繫國際秩序穩定性

美國近期發起的諸多貿易摩擦、金融制裁等體現了美國的單邊主義，與國際社會多邊化和合作化的趨勢背道而馳，美國正試圖改變第二次世界大戰以來的國際政治經濟秩序。中國應該充分利用國際金融組織的相對中立性來評估美國政府在金融貨幣領域的政策公信力。中國應當積極主動地與聯合國國際貨幣和金融體系改革專家委員會、國際貨幣基金組織、世界銀行、國際清算銀行等國際組織進行合作，強化國際社會對人民幣匯率政策和幣值決定市場化改革的認識，強化人民幣匯率與經濟基本面相符的基本判斷，強化國際社會對美聯儲獨立性和公信力的討論，同時致力於維繫現有國際金融體系規則與秩序的相對穩定性，並尋求多邊合作來改善現有秩序。最後，中國應當與美方保持溝通和交流，求同存異，共同維護國際金融體系的穩定性。

全面跟蹤美國金融制裁政策、工具及其影響

建議常態化跟蹤美國金融制裁的政策演進。過去幾年，美國金融制裁政策發生了較大的變化，尤其是特朗普政府單方面破壞伊朗核協議後，美國對伊朗的金融制裁不斷升級，伊朗國民衞隊和伊朗中央銀行先後成為首個被制裁的政府機構和中央銀行。美國的制裁政策、工具和力度都在不斷變化。2019年3月美國財政部調整了制裁的清單體系，相關的政策框架、制裁舉措和政策的影響可能會發生新的變化。

系統梳理美國金融制裁涉及的中方人員和機構

目前中國有多個實體被美國製裁。雖然這對國家的整體衝擊還不大，但是，出於未來風險防範的要求，相關部門、機構應該針對美國金融制裁清單進行全面梳理，明晰與美國金融制裁對象的關聯程度、制裁內容、潛在影響以及應對之策。同時，針對受到制裁影響的不同類型的人員、機構及企業等採取差異化政策，盡力支持與國家經濟發展、金融穩定和國家安全緊密相關的實體，並且儘量避免中國實體被列入美國金融制裁清單。

加速完善人民幣支付清算系統

支付清算下的隔離式制裁以及對個人和金融機構的單點式制裁是美國慣用、常用的金融制裁手段。受到此類制裁時，相關支付清算系統陷入困境，一些經貿活動被迫中止。因此，應該加快推進人民幣支付清算體系建設，尤其是將與國家安全緊密相關的能源、糧食、礦產、基礎原材料等的經貿交易、支付、清算納入其中，形成一個完善的支付清算系統。2019年1月31日英國、法國和德國宣佈建立“支持貿易往來工具”（INSTEX），這是一個以迂迴方式來與伊朗或其他經濟體進行交易的系統，也是一個備份系統。此係統的開啓主要是對美國將SWIFT等全球金融公共基礎設施予以私用的一種應對。INSTEX的系統總部設在法國並於2019年6月正式開啓，但由於受制於各種因素，該系統至2019年9月底還沒有實質性地開展業務。中國應當借鑑歐洲經驗，考慮構建一個“備份”支付清算體系。

加快“阻斷法”立法，對沖域外管轄權

“阻斷法”是某一司法管轄區用於阻止外部其他司法管轄區的法律在其境內生效的法律，專門用於應對域外管轄。美國的域外管轄在“9·11”事件後取得重大突破，未來可能進一步強化。歐盟的應對之策是制定“阻斷法”。制定“阻斷法”就是以法律形式明確不承認美國法律對於本國企業的適用性，通過立法的方式打破美國單邊制裁的有效性，維護本國企業和個人在海內外的合法經營權益。“阻斷法”可能無法完全應對域外管轄的風險，但是，可以給相關企業、機構提供一種緩衝機制，在一定程度上降低美國金融制裁不可預見性和隨意選擇性的損害程度。

考慮構建中國版金融制裁政策體系

中國與世界經濟互動不斷深化，外國金融機構和大型跨國公司對於中國經濟的依賴程度在不斷深化。因此，特定的金融制裁政策可作為“針鋒相對”“以牙還牙”的政策儲備。可借鑑美國、英國、歐盟等發達經濟體的經驗，構建中國金融制裁政策框架特別是設置被制裁實體清單及其標準。

深化金融體系市場化改革

在美元霸權體系下，金融制裁具有不對稱效應。即使被制裁方作出完備的政策應對，美國仍具有一定的優勢地位。對於與中國直接相關的金融制裁，尤其是針對國有金融機構、中央銀行以及全面的“敵對式”制裁，美國會十分謹慎，因為這不僅可能對中國金融體系造成系統性衝擊，也可能給美國自身金融體系以及全球金融體系造成巨大的破壞。當然，對於這種金融安全領域的小概率但具有系統破壞性的外部衝擊，中國應當做好相應的政策應對準備。

更重要的是，中國應該做好“家庭作業”，深化經濟金融體制和機制改革，進一步深化金融開放，完善利率市場化、匯率形成機制與國債收益率曲線建設，提升內部金融體系的韌性和彈性。中國應當完善會計和審計制度，防止美國以此為藉口制裁中國的相關實體；加快推進金融市場開放，更多地引入美國、英國、歐盟等經濟體的金融機構，形成微觀層面的經濟金融利益共同體。同時，以內外兩個市場統籌為支撐，對金融市場開放進行再評估，在金融安全和穩定的前提下，加快推進金融市場開放，提升內外市場一體化水平。未來國家之間的合作共融是大趨勢，中國應該進一步深化改革開放，構建中國與世界經濟互動的開放型經濟新體制。

來源：國家金融與發展實驗室