特朗普政府對華制裁措施探析_風聞

來源：和平與發展 2020年第3期

作者：龔婷，中國國際問題研究院美國研究所助理研究員，博士

【內容提要】美國對華實施、加強制裁或者放鬆、結束制裁，都服務於其特定時期的對華戰略和政策目標。特朗普政府採取"全政府"戰略對華實施了更為頻繁、劇烈、綜合的各類制裁措施，其新動向包括∶綜合採用執法和情報手段啓動"中國專案"，以二級制裁及人權和新冠肺炎疫情等議題為由顯著加強對華政治制裁，對華高技術出口管制力度空前加大，更頻繁地威脅使用金融制裁和加強資本脱鈎等。美國加強對華制裁的態勢與當前兩國關係從"合作與競爭並存"走向"戰略競爭加劇"的巨大變局相關。未來美國對華制裁將呈現更加常態化和更具破壞性特徵，其實際效果將取決於制裁方式、力度與相關制約因素之間的合力作用，後者包括美國行政部門內部分歧、相關產業界擔心損害商業利益、盟國在具體議題上態度與美國不一、各國規避美國製裁體系舉措逐漸增加等。

一、制裁背景

（一）制裁的內涵與外延

制裁被廣泛視作國際關係中一個或多個主體（政府間國際組織或主權國家）對於另一個或多個主體（他國政府、企業及其他實體、自然人等）採取非武力、強制性、限制性措施，以達到自身政治、外交等戰略目標的手段，涵括政治、經濟、貿易、金融、社會等領域。"

《聯合國憲章》第41條規定∶“安全理事會得決定所應採武力以外之辦法，以實施其決議……辦法得包括經濟關係、鐵路、海運、航空、郵、電、無線電及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關係之斷絕”。授權安理會可採取不涉及武力的制裁措施，其目的包含支持和平過渡、阻止非憲法變革、遏制恐怖主義、保護人權和促進不擴散等。具體方式可包括經濟制裁、貿易制裁、有針對性的措施（武器禁運、旅行禁令、金融或商品限制等）。

除聯合國安理會授權實施的多邊制裁以外，美國當前在全世界開展的單邊制裁次數最多、手段最多樣、影響最大。美國實施的制裁以應對特定活動和其他國家對美國國家安全構成的威脅、推進符合美國國家利益的外交行為為目的，逐漸形成了包括國務院、商務部、財政部、國防部、國土安全部、司法部等行政部門在內的制裁執行主體，並在這些部門之間搭建起了成體系、相互補充配合的制裁方式和手段，其中包括但不限於政治制裁、貿易禁運、進出口管制，特別是技術出口限制、金融制裁、域外管轄和執法等。

（二）美國對華制裁歷史沿革

自新中國成立以來，美國對華實施制裁都服務於其特定時期的對華戰略和政策目標，其歷史沿革大致可以分為以下幾個階段。

一是從新中國成立到中美建交期間，美國對華政策從制裁走向解除制裁。從新中國成立到朝鮮戰爭期間，杜魯門政府宣佈凍結中國在美資產，對中國實施進出口全面管制，實施單邊及多邊（聯合國、巴黎統籌委員會）對華貿易禁運，直至1971年中美關係緩和，尼克松宣佈解除對華貿易禁運。1979年中美建交後，雙方最終達成償還中國被凍結資產協議，美國解凍了總額為8050萬美元的全部中國資產。

二是里根政府時期，美國放寬對華出口限制，政治和經貿談判形勢影響美對華進口限制措施走向。隨着蘇聯在上世紀70年代進一步擴張並在美蘇冷戰中一度佔了上風，里根政府採取了對蘇聯進攻的態勢並在中美蘇三角關係中拉攏中國，進而重視發展對華貿易關係，逐步放寬對華軍用和民用特別是技術出口限制。1982年，美國務院把中國從不發放武器出口許可證的國家名單中移除，美國商務部在出口指導方針中將中國從Y類（敵對國家）改為P類（非敵對國家）。1983年，美國商務部在出口管理條例修正案中將中國由P類改為V類（友好非盟國），採取與蘇聯和東歐國家不同的政策。此後幾年，美國對華出口綠區技術種類大幅增加，出口許可證審批時間大為縮短。與此同時，中美圍繞第二個紡織品貿易協定的談判進程出現曲折反覆，1983年美國單方面宣佈限制進口中國紡織品，中方隨後採取減少自美國進口農產品的反制措施，直至談判取得進展且該協定於1983年生效，美宣佈取消對華單方面進口限制措施。

三是1989年中國發生政治風波後和老布什政府初期，美國對華採取一系列制裁措施，但隨後很快走向緩和。1989年6月，老布什宣佈暫停對華軍售和商業性武器出口，此後數月美國會先後通過對中國政府實施制裁的多項決議，內容包含限制美國國際金融機構對華貿易融資、暫緩對華髮放出口許可證、限制技術出口、禁止核技術合作、擴大武器出售禁令等，美國行政部門隨後採取停止中美改良戰鬥機合同、取消核電裝置出口許可證、禁運衞星、驅逐中國在美工程技術人員、重審最惠國待遇問題、施壓世界銀行推遲或取消對華貸款、施壓關貿總協定推遲中國入關討論、聯合盟國商討對華制裁等措施，中美關係遭遇建交以來最大危機。但與此同時,國際上呼籲放鬆對華制裁的聲音上升，布什政府也試圖緩和對華關係，並隨後採取允許波音公司對華出口飛機、批准衞星出口、批准美國進出口銀行對中海油貸款、世界銀行恢復對華貸款等措施，事實上放鬆制裁力度。1991年，美國務卿貝克訪華，雙方在取消制裁等問題上達成共識。1992—1996年，美國政府逐漸取消多項涉華制裁措施，主要集中在放寬軍用和民用技術出口、恢復進出口銀行貸款擔保等方面。雖然1993年在"銀河號事件"和所謂"中巴導彈技術轉讓風波"後，美方宣佈將向中方進行"二級制裁"，中方則宣佈將重新考慮對《導彈及其技術控制制度》的承諾，但隨後雙方重新進行了接觸並圍繞導彈技術擴散問題展開談判，並於1994年發表《關於導彈擴散問題的聲明》，就取消1993年制裁和控制導彈出口問題達成共識。

四是冷戰結束以來，美對華制裁集中在有限人權制裁、擴大對華高技術出口限制、加強對中國公司的"次級制裁"等方面。克林頓政府時期，對華最惠國待遇問題和人權問題最終脱鈎。小布什政府時期，美國在原有的1989年版對華禁止出口軍品清單項目以外，又於2001年宣佈禁止對華髮放導彈技術控制制度清單項目的出口許可證;2007年修改對華出口和再出口規定，擴大可能增強中國軍事力量的產品和技術出口限制範圍（涵蓋20個大類、31個小項）。從小布什到奧巴馬時期，美國政府多次以導彈技術和武器擴散、涉伊朗出口軍用技術等理由，對北方工業、長城工業、中航技等中國企業開展"次級制裁"和遭遇制裁，手段包括將它們列入美出口管制實體清單、凍結在美資產等。

二、特朗普政府對華制裁措施及新動向

特朗普政府執政以來，美國對華戰略和政策全面競爭化，先後在2017 年《國家安全戰略報告》、2018年《國防戰略報告》等官方戰略文件中將中國定位為"競爭者"乃至"對手"。美國政府開始探索對華"全政府"（Whole-of Government）戰略，並在《2019財年國防授權法案》中提出"與中國進行長期戰略競爭是美國的首要任務"，要求"總統應在2019年3月1 日之前向國會提交報告，應包含對華’全政府’戰略報告"，並"整合外交、經濟、情報、執法和軍事等多種要素保護國家安全"。美國對華"全政府"策略涵蓋網絡安全、出口管制、防擴散、投資審查、簽證篩選等多方面政策。P 在這一背景下，特朗普政府對華制裁政策和實踐呈現出一系列新動向。

（一）綜合採用執法和情報手段，啓動"中國專案"行動

2018年11月，美國司法部正式宣佈啓動包含十大任務的"中國專案"日，旨在針對涉華"從事商業秘密盜竊、黑客、經濟間諜、技術轉移等活動"的人執法，以及應對5G等領域供應鏈威脅、註銷代表中國政治進程的外國代理人、開展海外反腐敗執法等。該專案組的核心成員包括美國司法部和聯邦調查局（FBI）的主要領導人，以及來自馬薩諸塞州、阿拉巴馬州北部、加利福尼亞北區、紐約東區、德克薩斯州北部的5名檢察官。這是美國司法部和FBI第一次大規模、系統性地以聯合執法方式針對中國開展相關執法和調查，以"落實總統的國家安全戰略"，並認定"中國相關活動"已對美國家安全造成重大威脅。美國司法部聲稱，2012年以來提起的所有"經濟間諜案"80%以上、“商業秘密盜竊案"60%涉及中國;FBI聲稱，2003年以來特別是近5—10年來，其調查的涉華"竊取科技案"數量越來越多。”

本次"中國專案"的相關進展如下∶

一是被調查和執法人數激增。FBI調查的"中國相關"案件中，5年前共逮捕19人，而2019財年即逮捕24人，2020財年截至2月已逮捕19人。在2019年7月向參議院司法委員會提供的證詞中，FBI局長克里斯托弗·雷聲稱，將對超過1000個涉華"知識產權盜竊"案件進行調查。

二是對涉中國的"人"和"實體"綜合運用多種執法、情報、制裁等手段。對於認定涉華"經濟間諜、商業秘密竊取、網絡黑客、非法技術轉移"等活動的自然人（包括中國人和美國人）或實體企業等機構，採取刑事起訴和判刑、民事判決賠償、經濟制裁、列入出口管制實體清單、取消簽證等措施。

三是聯邦和地方的行政部門、企業及高校之間加強聯動。FBI通過56個地區辦公室和設立的私營部門協調員，與地方、企業、高校加強信息共享，要求其謹慎開展涉華供應鏈業務和科研合作活動;通過"私營部門辦公室"宣傳"中國威脅"，通過"本土安全聯盟委員會"與"財富1000"上榜公司交換"中國竊取知識產權"的信息;與美國教育委員會、美國大學協會及公立和贈款大學協會加強合作，提醒其謹慎參與涉華科研合作和"千人計劃"活動。美國司法部還與美國中國商會等涉華組織展開合作，以應對"中國威脅"。

四是加強涉華"海外反腐敗執法"。根據《反海外腐敗法》（FCPA）重點針對與美國公司在海外有競爭關係的中國公司執法。2017—2019年，在美國司法部FCPA執法案件中，涉中國賄賂案件的數量逐年上升，依次為1 件、6件和8件，而此前基本長期保持在5件以下。

（二）以二級制裁及人權和新冠肺炎疫情等議題為由，顯著加強對中國政府部門和高級官員的制裁

一是開展"長臂管轄"，以涉俄羅斯交易違反美國法律為由制裁中國軍方高級官員及相關部門。2018年9月，美國務院和財政部外國資產管制辦公室（OFAC）以中國人民解放軍總裝備部違反美國《通過制裁打擊美國對手法》（CAATSA）與俄羅斯進行軍備交易為由，將該部門及其負責人李尚福上將列入"特別指定國民和被禁人員名單"（SDN），對該部門和個人實施拒絕發放出口許可證、禁止美國管轄範圍內的外匯交易、禁止與美國金融系統進行交易、封鎖美國管轄範圍內的所有財產和財產權益、禁止簽證等制裁措施。

二是借西藏、香港、新疆等問題及人權議題威脅對中國官員及政府部門進行制裁。2018年12月，特朗普簽署《西藏旅行對等法》，要求國務卿每年向國會報告上一年拒絕或限制美國外交官及其他官員、記者和外國公民進入西藏地區的中國官員名單，並對其採取拒絕或者撤銷簽證措施。P2019年4月，共和黨參議員盧比奧提出《香港民主與人權法案》，當年10—11月在參眾兩院通過，針對所謂"破壞香港基本自由與自治的人"實施資產凍結（根據《國際緊急經濟權力法》》）、禁止發放簽證、撤銷現有簽證、禁止入境美國等制裁措施，此外還威脅取消香港"獨立關税區"待遇並審查中國內地實體利用香港規避美國出口管制和制裁的情況。2019年1月，盧比奧提出《2019年維吾爾人權政策法案》，12月在眾議院通過，根據1998年《國際宗教自由法》對中國政府所謂"嚴重侵犯宗教自由行為"實施制裁，根據《全球馬格尼茨基人權責任法案》對中國部分高級官員實施制裁。P2019年10月，美國商務部將新疆維吾爾自治區公安廳及其近20個附屬機構列入"實體清單"（EL）。

三是國會特別是共和黨人借新冠肺炎疫情掀起"對華追償和制裁"浪潮。2020年3月，共和黨眾議員柯蒂斯等人提出《李文亮全球公共衞生責任法案》，要求對"故意隱瞞或歪曲新冠肺炎疫情"相關國際公共衞生緊急情況的中國官員實施拒絕發放簽證、凍結財產等制裁。甲4月3日，共和黨眾議員古登提出《制止源自中國的病毒性傳染病法案》，提出修改《外國主權豁免法》（FSIA）例外情況，允許美司法部就所謂"故意製造生物武器"起訴中國。t4月14日，共和黨參議員霍利等人提出《冠狀病毒受害者正義法案》，要求追究中國共產黨的責任、剝奪中國政府主權豁免、賦予美國法院凍結中國政府資產權力、開展國際調查並迫使中國政府賠償等。“4月14 日，共和黨參議員克魯茲提出《終結中國審查和掩蓋醫學信息法案》，要求制裁"鎮壓"醫學專家、記者和"持不同政見者"的中國官員。4月16日，共和黨眾議員克倫肖和參議員科頓提出法案。4月20日，共和黨參議員布萊克本和麥莎麗提出《阻止源自中國的病毒性傳染病法案》，提議修改FSIA並要求中國賠償。截至5月初，上述法案在國會暫時處於"提出"階段，尚未進入兩院討論和投票程序。國會議員特別是共和黨人爭先恐後提出涉華追償和制裁議案，共和黨參議員全國委員會更是向競選機構發放"甩鍋中國"備忘錄指南，這既與疫情在美國快速蔓延密切相關，更是當前其國內政治極化的結果，以及出於總統大選年"敲打中國"的傳統和"甩鍋"中國拉選票的國內政治需要。

（三）對華高技術出口管制力度空前加強

自新中國成立乃至中美建交以來，出口管制特別是高技術出口管制一直是美國實施對華制裁最重要和影響最大的手段，也是兩國關係最主要的癥結之一。特朗普政府執政以來，美國愈發將中國視作高技術發展領域的競爭對手，將確保美國在高技術領域的絕對優勢作為重要戰略目標。為使中國高科技發展與美國"脱鈎”，其對華高技術出口管制在範圍、影響、劇烈程度上都達到空前新高。

一是美國出口管制立法和相關規定升級。此前，美國出口管制沒有法律，依賴的是《出口管制條例》。2018年8月，特朗普簽署《2019財政年度國防授權法》，其中包含的《2018年出口管制改革法》正式成為法律。“該法擴大了出口管制項目的範圍，特別要求總統與商務部、國防部、國務院、能源部等協調識別對美國家安全至關重要的"新興和基礎技術”，以實施額外限制並賦予商務部工業安全局（BIS）更多域外執法權。當年11月，BIS 宣佈對14類"新興和基礎技術"實施出口管制。P2020年1月，BIS頒佈針對中國等國家限制"地理空間圖像軟件"出口條例。4月，BIS發佈新規要求對廣泛涉及"國家安全"的相關物項向受限國家出口、轉出口、境內轉讓（不考慮最終用户和最終用途）加強出口許可證管理，對目的地為中國、俄羅斯、委內瑞拉的出口活動加強備案和許可證管理。

二是美國涉華出口管制的技術類別和被管制的中國實體數量大幅增加。

2018年以來，美國商務部多次修改數類出口管制清單，大量納入中國實體。5月將11箇中國企業和機構納入"未經驗證實體清單"（UVL）叫;8月將44家中國企業和科研院所列入出口管制"實體清單"（EL）P2，10月將福建晉華列入EL。2019年4月將37家中國企業及科研院所、學校等機構列入UVL甲，5月將華為及其68家子公司整體列入EL15，10月將海康、大華、曠視等科技公司列入EL圖，受波及的中國實體涵蓋科技領域的國企、民企、科研院所、大學等，涉及航空航天、5G、半導體、芯片、人工智能等多個高技術行業。而且，列入EL意味着被認定為從事"違反美國國家安全和外交政策利益的活動"，其嚴重程度超過被列入UVL。

三是美國出口管制域外執法的涉華性增強。中興自2016年被列入"實體清單"後，為尋求解禁，先後向美國支付了近14億美元的鉅額罰款和4 億美元的保證金，並被迫接受BIS 派出的協調人入駐。美國商務部於2018 年10月將福建晉華列入"實體清單"後，美國司法部又於11月對福建晉華、聯華電子提起訴訟，指控其竊取美光的製造技術。美國一手製造華為"孟晚舟案"，指控其違反美國出口管制相關條例，向伊朗提供違禁品，該案至今仍懸而未決。

同時，為配合出口管制體系進一步阻止中國"獲取關鍵技術"，美國聯邦政府還通過強化外國投資審查，加大對關鍵技術領域投資併購的管制力度。美國2018年通過《外商投資風險評估現代化法》（FIRMMA），擴大外國投資審查委員會（CFIUS）權限，加強對中資收購美國科技類企業的管制。美國財政部2018年11月出台規定，涉及27個行業"關鍵技術"的交易（即使是非控股投資）都必須提交 CFIUS審查。“2017年以來，美國政府叫停了多起中企投資併購美國企業或科技類初創公司的風投交易，其中多項交易涉及芯片製造、軟件製造、半導體、生物技術、汽車發動機、高分子材料等行業。

（四）加強涉華二級制裁，威脅對華金融制裁和資本脱鈎

首先，通過加劇對涉伊朗、朝鮮等國的直接制裁，加強對涉華個人、企業和金融機構的"二級制裁”。2016年以來，美國不斷加大對朝鮮的制裁力度，2018年退出伊核協議並宣佈重啓和逐步加劇對伊朗制裁，使中國實體因涉及相關交易而被處以二級制裁的概率大幅提高。2016年後，被美國財政部OFAC列入SDN名單的中國自然人和實體數量大幅增加，由此前大多數年度不到10個增加到每年度約30個，制裁原因多為涉伊制裁、涉朝制裁、涉大規模殺傷性武器擴散等。此外，美國運用長臂管轄權加強涉華執法。2019年8月，華盛頓聯邦上訴法院以三家大型中資銀行違反美國涉朝制裁規定為由，對其處以鉅額罰款。

其次，更加頻繁地威脅使用金融制裁和資本脱鈎手段。一是威脅進行匯率制裁。2019年8月，因受雙邊貿易爭端加劇等多重因素影響，美元兑人民幣匯率升至2009年以來的新高1∶7，美國財政部違背自己所訂標準強行將中國列為"匯率操縱國"，直至2020年1月才取消該認定。二是威脅凍結中國政府持有的美國債等資產。2019年8月中美經貿爭端升級之際，特朗普在推特上威脅使用《國家緊急經濟權力法》對中國進行制裁，而新冠肺炎疫情以來，美國國內對於利用該法凍結中國在美資產的討論也逐漸升温。依據該法，美可扣押和凍結中國持有的美債等官方儲備資產。三是醖釀採取"資本脱鈎"限制措施。針對部分公司，特別是中國中小企業在美髮行新股存在交易量小、流動性低等情況，2018年10月納斯達克交易所首次提出修改上市規則並於2019年8月生效，提高了對股票平均交易量和股東在首次公開募股中個人投資額的要求。E2018年12月美國上市公司會計監督委員會發表聲明稱，在美上市的全球224家存在監管障礙的公司中有213家來自中國大陸和香港，並提醒投資人中概股公司信息披露質量較低，存在更大風險。“2019年6月，共和黨參議員盧比奧提出《海外上市公司信息質量與透明保證法》（簡稱"公平"法案），提出若外國公司不遵守美國審計和監管規定，證券交易所應執行除名程序，其針對中國在美上市公司的意圖明顯。2019年以來，特朗普政府和國會部分議員施壓"聯邦政府退休基金”，要求其不投資"存在國家安全風險"“主要為國有企業"“與美國價值觀不符"的中國股票，或以摩根士丹利資本國際指數為代表的新興市場指數，涉及資金達500億美元左右。12020年4月，瑞幸咖啡財務造假事件發酵後，美證監會主席公開發表聲明，建議"投資顧問、經紀交易商和其他市場參與者應考慮新興市場的風險和侷限性”。

三、美國對華制裁前瞻及其影響因素

特朗普政府上台以來，對華更為頻繁、劇烈、綜合地使用非武力、強制性、限制性的各類制裁手段，以服務於其對華戰略目標，即全方位開展對華競爭以保持美國的領導力優勢。美國對華制裁態勢在當前節點下發生的重大變化，與建交 40年來兩國關係從"合作與競爭並存"走向"戰略競爭加劇"的巨大變局相輔相成。從主觀意圖來看，美國對華制裁將在相當一段時間內呈現更加常態化、更具破壞性特徵;從客觀效果來看，美國一些制裁手段是能否落地和達到預期效果，取決於其制裁方式、力度與一系列制約因素的合力作用，後者包括美國行政部門的內部分歧、相關產業界擔心商業利益受損、盟國在具體議題上與美國態度不一、各國規避美國製裁體系的舉措逐漸增加等。

（一）美國內政治因素促使其對華制裁更加常態化

首先，美國在對華強硬和加強制裁上的"府會共識"和"兩黨共識"進一步增加。山歷史上，美國府會之間、兩黨之間在對外政策上並非一貫一致，例如在中美建交、中國最惠國待遇、中國入世談判等議題上，行政部門和執政黨的推動力和作用大於國會。但在中美兩國面臨重大議題特別是涉及意識形態爭論的時候，美國府會和兩黨的共識往往會很快凝聚。例如，1989年中國發生政治風波後，美國行政部門和國會很快聯手出台了一系列對華制裁措施。但值得注意的是，當時的布什政府在權衡多方因素後很快就推動了制裁措施的解禁。而當前，府會和兩黨的對華強硬共識進一步凝聚，反華態勢進一步升温，絕大多數涉華、反華提案在兩院和兩黨之間都能較快通過，一部分雖然提出但暫未進入討論和投票程序的涉華議案，也能夠隨着中美在相關領域爭端的升温而重新獲得關注和討論，並進而發展形成"超越黨派"“全政府性"的系列涉華制裁舉措。根據皮尤研究中心的調查，美國兩黨對華負面情緒的一致性進一步上升，親共和黨羣體的對華負面看法達創歷史的72%新高，親民主黨羣體則首次突破50%達62%。

其次，美國社會的反華情緒有增強趨勢。長期以來，相對於府會，美國工商界、學術界、地方、民眾對華呈更加友好的認知和態度，而隨着美國政府採取更為強硬的戰略及受經貿爭端、新冠肺炎疫情等因素影響，美國社會的對華負面認知進一步上升。根據皮尤研究中心的最新調查，新冠肺炎疫情以來，66%的美國民眾對華持負面看法，創該調查2005年以來最高記錄∶90%的美國民眾認為中國是"威脅”，其中62%的人認為是"主要威脅”;18——29歲年輕人的對華負面情緒也首次達53%。P根據麥克勞克林公司的最新民意調查，受訪者中70%的人認為中國有意隱瞞了新冠病毒數據，75%的人認為新冠肺炎疫情後應結束對中國進口的依賴，72%的人認為應改變與中國的貿易關係，59%的人認為美國應該從中國轉移製造業。因美國對華負面看法和全面競爭性戰略不僅愈發呈現"全政府性"，而且愈發凸顯"全社會性"。

第三，共和黨內鷹派和右翼勢力攪動反華局勢。美國國會和共和黨內部長期存在結構性反華傳統，尤其是出現意識形態對立上升、人權和國家安全相關議題、美國經濟放緩或失業加劇等情況時，“甩鍋中國"便更加嚴重。2020年初的新冠肺炎疫情與美國總統大選相互交織，指責中國確保選情對共和黨具有深厚的國內政治需要。佛羅里達州聯邦參議員盧比奧、德克薩斯州聯邦參議員克魯茲、阿肯色州聯邦參議員科頓、密蘇里州聯邦參議員霍利、聯邦眾議員古登等共和黨內對華極端強硬派人物在謀劃相關反華議案上都發揮了"急先鋒"作用。

（二）對傷害自身商業利益的擔憂影響美國強制"脱鈎"措施的實施力度和效果

首先，美國部分產業界和行政部門對強行進行"科技脱鈎"造成的商業利益損失充滿擔憂。美國政府以維護"國家安全"為由將華為列入出口管制"實體清單"後，其對華為進行全面出口管制的舉措出現反覆。美國商務部先後於2019年5月、8月、11月及2020年2月、3月多次對華為的許可證進行延期，以推遲美國企業對華為斷供的期限。近期，美商務部透露將允許華為參與到制定5G、人工智能等技術的標準的消息。反對和擔憂美國政府強行進行"科技脱鈎"的主要來自美國對華出口產業鏈上的企業。成員佔美國商業半導體公司銷售額95%的半導體工業協會（SIA）為維護該產業界利益，對於針對華為的出口管制一直持較強烈的反對態度並開展遊説。“SIA認為，限制在中國這個主要市場銷售產品，將削弱美國半導體行業的競爭力，應支持美國公司繼續向中國銷售產品。根據SIA 數據，2018 年華為是美國集成電路商的第三大買家，採購額約110億美元，僅次於三星和蘋果，而2019年全球半導體行業銷售額受貿易戰影響同比下降12.1%。2 博通、高通、英特爾、微軟等主要美企對限制銷售同樣持反對態度。擔憂強行"科技脱鈎"的聲音不僅來自商界，美國行政部門內部也存在較大分歧。相對於商務部和國會議員特別是部分共和黨議員的激進態度，國防部和財政部則存在反對意見，反對的重要理由之一是該法規嚴重傷害美國半導體及相關產業公司對中國的銷售。”

其次，美國在華工商界將產業鏈轉移出中國的意願不大。面對美國政府強力推動"科技脱鈎”，美在華企業界對兩國經貿脱鈎的憂慮進一步上升。為反擊美國政府對中國企業的強力制裁措施，中國政府於2019年6月推出"不可靠實體清單"制度，旨在對出於非商業目的對中國企業採取封鎖、斷供和其他歧視性措施及威脅全球產業鏈、供應鏈安全的實體和行為採取反制。代表200多家美國在華企業的美中貿易全國委員會表示，其會員企業對於這一清單的不確定性和負面影響的焦慮感上升。PI儘管中美經貿形勢緊張加劇，但基於中國市場容量大、營商環境不斷改善，目前在華美企將產業鏈轉移出中國的意願並不高。美國中國商會、美國上海商會和普華永道於2019年10 月和2020年3月針對近百家在華大型美企的問卷調查顯示，受訪者中超過70%的人無將生產和供應鏈及採購業務移出中國的計劃，約40%的人表示無論新冠肺炎疫情影響如何，其在中國的長期供應鏈戰略將保持不變。

（三）盟友夥伴國特別是歐洲諸國在聯合制裁中國實體上與美國意見不一致

特朗普政府一直致力於阻止其盟友夥伴國及其他國家使用華為設備建設5G設施，對抵制華為採取"全政府"策略，其高峯為在2020年慕尼黑國際安全會議上美行政部門和國會多名高官接連"炮轟"華為。然而，隨着近年來美歐同盟關係遭遇美國單邊主義加劇等因素的負面影響，美國的盟友夥伴國在是否採用華為設備問題上大多與美國意見相左，並未在全球範圍內形成"棄用華為潮"。2019年11月，作為對美國聯合歐洲各國排擠華為動向的回應，德國總理默克爾稱，德國非常看重參與5G網絡建設企業提出的安全要求，但不會為某個特定供應商單獨設定標準;法國總統馬克龍也表示，不會將任何特定電信公司或任何國家"污名化"。12月，德國三大電信運營商之一的西班牙電信（Telefonica）宣佈擴大5G網絡建設並繼續使用諾基亞和華為技術。2020年1月，歐盟委員會發布《歐盟5G安全指引》，並未禁止華為參與歐盟 5G網絡建設。3月，英國下議院維持了華為有限參與英國5G建設的原提案，法國也決定允許華為的設備參與其部分5C建設。

（四）各國規避美國製裁體系的舉措逐漸增加

美國得以在全球範圍內大規模、精準化、劇烈化地開展制裁特別是二級制裁，依賴於其美元霸權，即在全球儲備、支付、結算等領域長達幾十年的主導地位。美國金融制裁特別是二級制裁對第三方的巨大破壞性，使得歐盟國家愈發反對美國濫用長臂管轄權，更迫使多個國家近年來開始嘗試發展和使用規避美國製裁的非美元跨境支付體系。歐盟早在1996年就引入"阻斷法令"阻止美國對古巴、伊朗和利比亞的制裁波及歐盟實體。“2019年8月美國退出伊核協議後，歐盟又一次啓動該法令阻止美國實施制裁。同年12月美國宣佈制裁"北溪2號"項目，德國公開表示歐盟應聯合抵制美國長臂管轄權。

儘管"“阻斷法令"的實際執行效果尚存爭論，但歐盟諸國為繞開美元支付結算體系而探索建立的"貿易互換支持工具”（INSTEX）的作用在進一步凸顯。INSTEX由英、法、德三國於2018年9月創建，2019年12月比利時、丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威、瑞典6國加入，旨在為與伊朗開展貿意的歐洲公司提供一個非美元結算的新機制。此外，其他國家也在提議建設和發展非美元支付體系。2018年12月，普京在歐亞經濟理事會上提議在歐亞經濟聯盟框架內建立統一結算基礎設施，以降低對美元等外幣的依賴。人民幣跨境支付系統（CIPS）也穩步發展、業務量持續增長，2019年CIPS處理業務188.43萬筆、金額達33.93萬億元，分別同比增長30.64%和28.28%。山

綜合來看，儘管非美元跨境支付結算體系在交易量、業務範圍等方面遠不能與"全球銀行電信協會”（SWIFT）、“紐約清算所銀行同業支付系統”（CHIPS）等美元跨境支付結算相比較，其演變發展也面臨一系列挑戰，然而卻反映了各國規避和反制美國製裁的意願不斷加大、舉措不斷增加，其政治意義不容忽視。

縱觀中美關係史，特朗普執政以來美國對華制裁在數量、範圍、烈度等方面都達到了新高峯，對中國和中美關係產生的負面影響不容忽視。美國此輪"對華制裁潮"有着深刻的背景，與美國對華全面強硬、中美關係全面競爭化趨勢加強和美國國內政治密切相關，但也應看到美國各類對華制裁的效果將受到一系列因素的制約。對於中國而言，如何適應和應對美國對華制裁的新常態，將是今後處理對美關係中不得不面臨的重大命題。