宋才發教授發表《社會治理法治化視閾下的民族地區鄉村治理》論文_風聞

北京7月22日電傳統鄉村治理是“因俗而治”，當代鄉村治理是依法治理。《中華人民共和國民法典》第一編：《總則》第10條規定：“處理民事糾紛，應當依照法律；法律沒有規定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗。”鄉村治理法治化具有特定的內在規定性，鄉村社會共治秩序有其自治規則，鄉村社會治理要發揮鄉規民約的作用。當下民族地區鄉村治理存在的主要問題是：精準扶貧陷入結構性治理困境，鄉村自組織體系渙散，民生保障法治體系不健全。民族地區鄉村治理法治化抉擇的路徑是：探尋走出精準扶貧結構性治理困境的路徑，重視鄉村自組織建設和功能的發揮，完善鄉村治理民生保障法治體系。由湖北省教育廳主管、湖北民族大學主辦的CSSCI來源期刊（擴展）、全國民族地區“十佳”學報、湖北省優秀期刊、全國高校社科精品期刊《湖北民族大學學報（哲學社會科學版）》（編輯委員會主任：鄧磊，主編：王敬堯、副主編：劉倫文），2020年第4期在“民族地區治理”專欄首篇發表宋才發教授**《社會治理法治化視閾下的民族地區鄉村治理》論文****。**

宋才發教授系中央民族大學法學院首任院長、二級教授，廣西民族大學特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學特聘教授、民族法學學科團隊領銜人，博士生導師。

社會治理法治化視閾下的民族地區鄉村治理

宋才發

（廣西民族大學　法學院，南寧 530006）

一、社會治理法治化視閾下鄉村治理問題緣起

傳統鄉村治理是“因俗而治”。自古以來鄉村社會就是傳統中國的根脈，農耕文明是中華文明的本質所在。以農耕文明為標誌的傳統鄉村文明，是一個包羅萬象、充滿生機和活力的綜合體。譬如，像鄉村空間環境、田園風光、鄉風民俗等無不囊括其間。傳統鄉村社會的“村莊”抑或“村寨”，無論過去還是現在，都是國家最基本、最基層、最小的自然單元。儘管它地域狹小、人口有限，但它通常就是一個濃縮的“熟人社會”，有些居民世世代代就勞作和休養生息在這個小小的村落裏。他們的社會地位也許非常低微、生活亦不富裕，但他們卻生活得安然自在、非常踏實，無論他們的軀體抑或靈魂，都有一種天然的安全感。“約定俗成、耳濡目染、潛移默化”的禮俗文化，歷來是中國傳統文化的“底色”，已深深地寖入鄉村社會的骨髓之中，人們多因禮俗而行規矩、因禮俗而成德性。傳統農耕社會並不是沒有法律，只是對於貧瘠、古樸、善良的村民來説，鄉村社會治理難於用上法律，老百姓也不習慣適用法律而已。在持續發展5000餘年的鄉村社會里，傳統禮俗已成為社會公認“最合時宜”的行為規範。村民們基本上靠傳統禮俗的功能和權威，“擺平”抑或“解決”發生在鄉間鄰里的一切矛盾糾紛。老百姓一般都羞於打官司、害怕打官司抑或根本就不打官司，於是就有了民族學家、社會學家費孝通先生説的：鄉土社會是“無訟”社會的絕妙境況。人們對“天道”“人道”恪守的基本信條，就是“天不變、道亦不變”“傳統禮俗不變”。傳統禮俗的作用和價值，在傳統鄉村社會絕對不可小視，它不僅是傳統道德規則的基本要義，而且是社會教化的基本保障。因而鄉村社會對傳統道德的維繫，主要靠人們內心信念、社會禮俗和社會輿論共同發揮作用，法律規範所起的作用是微乎其微的。法律制度對傳統鄉村社會的治理，僅僅是從規制上對人們的行為構成一種前所未有的威懾力。要在傳統的農村社會里實施鄉村治理、推行民主法治，實在不是一件一蹴而就的事情。

當代鄉村治理是依法治理。當代民族地區鄉村治理的直接發動者、組織者和領導者是村民委員會。民族地區鄉村社會治理法治化，是通過村民委員會組織實施的“村民自治”來實現的。村民自治法治化既是鄉村治理法治化的具體體現，又是鄉村治理法治化的出發點和落腳點。這就是民族地區“村民自治法治化”與“鄉村治理法治化”內在的、必然的邏輯關係。“1982年憲法”首次將“村民委員會”組織形式，依法定性為“基層羣眾性自治組織”，以憲法的權威賦予它合法的法律地位。進入20世紀90年代後，村民自治組織形式獲得了突破性的進展，發生了實質性的變化。農村普遍構建了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為標誌的村民自治體系，村民自治組織進入了發展的黃金期。經過《村民委員會組織法（試行）》頒行10多年的有益探索和“試行”實踐，1998年國家正式頒佈實施《村民委員會組織法》，取消了原來“村委會一般設在自然村”的法律規定。首次以國家立法的形式，把村民自治的基本單元，由原來的“自然村”修改並提升為“行政村”。以“村民委員會”為標誌的“村民自治”組織，自此進入了一個前所未有的快速發展期。針對在改革開放實踐中暴露出來的新情況新問題，2010年10月28日全國人大常委會又對《村民委員會組織法》進行了全面修訂，使村民自治制度從運作程序和操作規則上進一步得到完善。民族地區鄉村治理主體依法健全和完善，是在社會治理法治化視閾下，解決法治社會建設“最後一公里”的關鍵環節，是健全自治、法治、德治相結合新型鄉村治理體系的根本所在。鄉村治理法治化的一般進路，過去多采取由政府單向度自上而下的“簡約推進”。其實這種自上而下簡約推進的治理效果並不理想，在實踐中暴露出諸多異常棘手的問題。概括起來説就是兩個突出問題：一個是社會治理主體單一，另一個是社會治理方式陳舊落後。要從根本上解決這兩個問題，必須緊密結合2020年“精準脱貧”收官年的實際情況，把“脱真貧”“真脱貧”“脱貧不返貧”的艱鉅任務，與國家正在推行的“鄉村振興戰略”對接起來、融合起來，實現鄉村治理法治化的路徑創新和內容創新。即由原來的“管控規制”向“法治保障”轉變，把自治、法治、德治三者有機結合起來，更多地運用道德約束力規範社會行為、調解各方面利益關係，運用法治思維、法治手段化解鄉村社會矛盾糾紛。當下民族地區“鄉村治理”“精準脱貧”的基本任務，已經不再是一般解決貧困羣體“有飯吃”“有衣穿”“有房住”的問題，而是如何滿足他們共同參與社會資源整合、利益分配、社會機構治理的重大期盼問題。只有把民族地區鄉村治理融入到具體的脱貧實踐當中去，才能夠探索出一條符合民族地區鄉村治理實際的新路子。從一定意義上説，實現民族地區鄉村治理法治化，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要標誌之一，是實現與鄉村振興戰略對接、實現鄉村“治理有效”目標的具體體現。

民族地區鄉村是國家治理體系最基本的單元和基層社會載體，民族地區鄉村治理是國家治理的重要組成部分，是精準脱貧背景下社會治理法治化的重心所在，關乎民族團結、邊疆安全的大局問題。民族地區鄉村治理既是“穩疆固邊、國家安全”治理的重要內容，也是維繫“社會安全、邊疆繁榮”發展戰略的需要。為落實習近平2015年3月8日在參加廣西全國人大代表團審議時發表的“要加大對邊境地區投入力度，依法加強社會治理、深入推進平安建設，依法管控邊境秩序、維護邊境地區安全穩定”的指示問計於民，筆者曾3次帶領課題組成員深入到雲南和廣西邊境地區鄉村村寨、兵營哨所，就邊境秩序管控、邊疆社會治理問題展開深入調查研究。調研的最終成果《關於西南民族地區邊境管控有關問題的調研報告》， 2018年2月16日獲得中共廣西壯族自治區黨委常委、政法委書記黃世勇的重要批示；2月20日獲得廣西壯族自治區人民政府副主席黃偉京的重要批示；4月獲得國家民族事務委員會頒發的“優秀調研報告獎”證書，調研報告載入《南寧法治發展報告（2018）》藍皮書。村民自治對於推進新時代鄉村振興、農村現代化和農村基層社會治理，發揮了極為重要的推動作用，具有極為重要的現實意義。村民自治最開始就是在原有“自然村”的基礎上誕生的新生事物。譬如，調研地廣西宜山和羅城的農民羣眾，當初就是以自然村為平台，在全國率先自發地建立了村民自治組織，賦予自治組織維護農民切身利益、維護農村公共秩序的基本職能，自此拉開了在全國農村推行基層社會自治的大幕。宜山和羅城農民羣眾“摸着石頭過河”的做法，得到了黨和政府的肯定與支持，經過經驗總結和理論提升，這種農民自發組織形式發展成為最早的“村民委員會”組織。當下國家正在着力推進“重心下移”“轉型創新”的“鄉政治理”，基本出發點是尊重基層和農民民主權利、激活基層活力，實施鄉鎮以下以“村民自治”為核心的“鄉政村治”新模式。為了探索“鄉政村治”的新路徑，2019年7月24—25日本人帶領廣西民族大學法學博士團隊，赴“中國村民委員會發源地”——廣西河池市宜州區屏南鄉“合寨村”，拜訪“中國村民自治第一人”、“合寨村果作屯”第一任村民委員會主任韋煥能，就如何完善以自然村為基本單元的村民自治組織，為中央政府推進鄉村有效治理提供實踐經驗展開實地調研。與此同時還帶隊深入廣西柳州市、桂林市、河池市和玉林市鄉村調研，依據調研獲取的第一手資料寫出的調研報告《廣西展示鄉村治理“試驗田”的示範效應》，被《人民日報》網絡版、《人民日報》社《市場報》、《中國時報》、《國際日報》、新華網、人民網、中國國際新聞傳媒網、中法新聞法制網、鳳凰新聞中心網、鳳凰華人資訊網、中俄資訊網、國家發展改革委中宏網、市縣領導決策網、中國民生網、新農村鄉村振興戰略網、中國人文經濟網等大型媒體刊載發佈。廣西壯族自治區黨委常委、政法委書記黃世勇對調研報告做出重要批示，發文將調研報告印發給自治區黨委、政府有關部門決策參考。該調研報告在中共廣西自治區黨委辦公廳組織的2019年全區論文評比中榮獲“一等獎”。因此，本文擬結合本人2019年深入廣西柳州市、桂林市、河池市和玉林市鄉村調研獲取的第一手資料，就社會治理法治化視閾下民族地區鄉村治理問題略陳管見，以請教於大家。

**二、**社會治理法治化及鄉村治理的基本理論

（一）鄉村治理法治化具有特定的內在規定性

民族地區鄉村社會歷史和發展的差異性，內在地決定了鄉村社會秩序與規則的特殊性和多樣性。除了人們熟知的和習以為常的民間行為規則之外，還富含有濃厚的傳統道德規則、現代因素的法律規則。這些規則不僅對鄉村社會主體行為具有規制作用，而且對鄉村社會秩序穩定、和諧社會構建提供了法治範式，已經成為鄉村社會以法治為標誌的多樣化規則並存的社會基礎。在全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的當下，民族地區鄉村社會以法治為標誌的多樣化規則的存在，仍然具有不可替代的作用和意義。十九大報告提出新時代鄉村社會治理不僅要法治化，而且要打造共建共治共享的治理新格局。這個“治理新格局”的作用和價值在於，不僅要使鄉村治理格局的維度得以拓展，而且要使鄉村治理格局的內涵更加豐富和更加完善。在這裏“共建”是共治共享的前提和基礎，“共治”是對社會治理方案的具體落實和有效實施，“共享”則是共建共治的必然結果，反過來又為共建共治提供動力支持。人們過去總認為，社會治理只要實現了“多元參與”，其結局就必然是“合作共治”，“共建共享”無異於“合作共治”。其實即使實現了“多主體參與”，也不一定能達到“共治目標”的實現。在民族地區鄉村治理過程中，始終存在着“國家公權力”與“社會自治權”之間的博弈，同時也必然出現“法律規則”與“自治規則”之間的衝突。在一定的環境、背景和條件下，事物發展的結局往往不以人們的意志為轉移。恰恰由於這種“公權力”和“私權利”、“法律規則”與“自治規則”共同介入、共同參與鄉村治理，才使得鄉村治理得以出現共建共治共享的新格局。這種“共同介入”“共同參與”鄉村治理的特殊方式，是當下鄉村治理法治化包容並蓄的特色所在，也是共建共治共享治理格局的優勢所在。在多元主體共同參與鄉村治理的前提下，地方政府仍然是鄉村治理體系中的關鍵成員。但是政府充當的實際角色已經發生了質的轉變，已經由“政府主導”變換成“政府負責”，由政府“直接管理”轉向“間接管理”，越來越多的政府公職人員由“單位人”變成了“社會人”。因而地方政府在鄉村治理實踐中必須“還權於社會”，尤其要與社會多元主體建立“合作伙伴”關係。如果把鄉村治理法治化理念和方式，與傳統治理理念和方式做一個比較，不難發現當下鄉村治理法治化的特點和特色，是強調把法治理念、法治思維和法治規則融入鄉村治理的全過程，淡化地方政府在鄉村治理中的核心地位和主導地位，突出法律法規在鄉村治理規範體系中的核心地位和主導地位。

（二）鄉村社會共治秩序中的自治規則

自治規則在這裏是指鄉村社會主體在長期的生產生活實踐中，自發形成的、具有一定規制力和約束力，能夠為鄉村主體普遍認同並自覺遵守的行為規則。自治規則功能作用的釋放和發揮離不開個體，但又從本質上有別於個體規則，因為個體規則主要是調整主體的個別性行為，它同鄉村整體秩序和利益的關聯度比較低。自治規則屬於鄉村社會長期存在的、相對穩定的一種社會規則系統，它的最大特點和優勢就在於，着眼於個體性對鄉村社會整體利益的影響，突出了對鄉村社會整體秩序的維護和治理。習近平在十九大報告中指出，要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”習近平論及的鄉村“三治結合”的治理體系，凸顯了中國傳統法文化“由內向外、剛柔並舉、知行合一”的治理理念，是對鄉村治理的一種應然導向和實然規範，表明執政黨和中央政府正在最大限度地下移鄉村治理重心；賦予鄉村治理終端主體即村民自主治理的廣闊空間，宗旨就是要最大限度地激活村民參與鄉村治理的主動性、積極性和創造性。可以説“三治結合”的鄉村治理體系，既科學地回答了國家治理體系和治理能力現代化的價值取向問題，又完滿地回答了在鄉村治理重心下移進程中，迫切需要闡釋清楚的“鄉村治理什麼、如何治理”等現實問題。近年來中央政府反覆強調要重視基層社會自治能力建設，推動社會治理重心向基層下移，促成政府治理、社會調節和居民自治的良性互動。自治規則在這種背景下的規範作用就更加明顯，村民個體不再被視為一般的理性行為者，已經變成為傳統習俗、自治規則的傳承者和實施者，擔負着維繫千百年來積習而成的自治規則的任務。現代法治社會的基本內涵和根本任務説到底，就是構建一個以公民自治為目標的法治模型，運行的終極目標抑或基本價值取向，就是馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》裏講過的：“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”，每個人都獲得自由而全面發展的機會。因此，在中國特色社會主義新時代，民族地區鄉村治理必須堅持和實施“三治原則”不動搖，把自治、法治與德治有機結合起來，依法排除地方政府過去那種對鄉村治理主體合法權益與正當行為不應有的干涉，明晰和凸顯鄉村治理主體自治的合法地位。

（三）鄉村社會治理要發揮鄉規民約的作用

傳統社會自治規則的內容非常豐富，主要的和集中的體現在鄉規民約和民族習慣法上面，類似於人們通常所説的“家法族規”“村規民約”的綜合體。自宋代至明清兩個朝代，王朝政府一般都比較重視鄉規民約在鄉村治理中的作用。在幾千年“皇權不下縣”的封建社會里，鄉規民約在鄉村治理規則體系中，始終佔有絕對的主導性地位。從法理上講，“自治規則”既是鄉村秩序治理的制度基礎，也是鄉村社會治理體系的基本元素。在鄉村社會居民日常生活矛盾糾紛解決的過程中，自治規則對於平衡鄰里之間的利益關係、穩定村莊社會秩序具有重要價值。在某些特殊領域特殊境況下，自治規則在普通民眾的心裏，有時候比法律具有更高的“認同感”和“公信力”。所以，即使在當下民族地區鄉村治理實踐中，也要發揮鄉規民約、村規民約和少數民族習慣法的積極作用，促使傳統法治文化和法治規則與現實法律規範，朝着正確的方向相輔相成、相向而行。只要社會主體能夠通過自治的途徑和方式，形成良好治理秩序和社會秩序的那些方面，國家權力機關和地方政府就不宜橫加干預。應當寬容和允許鄉規民約、村規民約和少數民族習慣法的合法存在，自治規則合理運行和潛移默化的作用，通常自發而自然地決定着特定鄉村秩序的樣式。對於自治規則自身的某些侷限性，也需要用法治精神和價值取向予以引導和修正，促使鄉村自治規則更好地為法治鄉村建設服務。從嚴格意義上講，自治規則價值體系的完善，既離不開法律的支撐，也離不開其他社會規則的良性互動，更離不開德治法律文化對人們的薰陶和涵養。民族地區鄉村社會共治秩序的最終建成，必須以鄉村治理主體的自治為基礎，既要體現鄉規民約、行業規章、團體章程和少數民族習慣法自治規範的價值，更要發揮鄉規民約、行業規章、團體章程和少數民族習慣法對鄉村治理的作用。無論是建設鄉村治理的共治秩序，抑或是建設鄉村治理的規則秩序，都離不開法律的支撐和保障，鄉村社會自治權的實施和發展，同樣需要得到法律的引導和保障。法律對自治規則作用的保障能力，主要體現在對合法性自治規則從立法上和司法上予以確認，對運用自治規則達成抑或處置的結果予以認定。因此，當下的法治宣傳教育工作，要着力培育居民自覺崇尚法律、遵守法律、依法維權和依法辦事的習慣，促使每個公民都成為法治國家、法治社會的自覺參與者和捍衞者。

三、民族地區鄉村治理存在的主要問題

（一）精準扶貧陷入結構性治理困境

結構性是相對於系統性而言的，任何事物的發展和完善都是先有系統、後有結構的。事物的內部一般都存在着兩類矛盾：一類是新舊性矛盾，另一類是結構性矛盾。其中的“結構性矛盾”，體現為事物內部不同部分、不同層次之間的矛盾。當下民族地區鄉村經濟社會發展和鄉村治理面臨的結構性矛盾抑或結構性治理困境，都是在鄉村治理過程中發生的新情況、新問題。譬如筆者在調研中發現，有不少行政村存在村民委員會與村民之間的利益矛盾問題、村民委員會與鄉鎮政府之間的利益關係問題、鄉鎮基層政權組織與市縣政府的事權劃分問題、同一區域範圍內主體民族與非主體民族的利益配置問題、政府主導鄉村治理與多元治理主體之間的權利義務關係問題，等等。這些問題不僅都是經濟社會發展中的矛盾，而且不是單一性的問題，往往是多個矛盾交織疊加形成的結構性問題。走出結構性治理困境的根本出路，在於加快鄉村結構性改革、推動鄉村經濟社會持續健康發展。深化鄉村體制機制改革本身又涉及諸多問題，只有在鄉村治理改革的思路上，明晰了“先改什麼、後改什麼”的結構性安排，才能確保鄉村治理改革平穩有序推進。就民族地區2020年“精準扶貧”“精準脱貧”收官年面臨的實際問題看，民族地區貧困治理、鄉村治理、鄉村振興結構體系不完善的問題仍然相當突出，致使精準扶貧、鄉村治理和鄉村振興陷入結構性治理困境。

2019年筆者帶領法學博士生調研團隊在廣西柳州市三江侗族自治縣進行鄉村“三治”調研時發現，部分行政村的“兩委幹部”一度陷入“權力之爭”，村委會幹部對農民羣眾的切身利益不夠關心，村民承包林地的“林權證”，至今沒有發到村民的手裏，縣政府撥給農民的“種糧補助款”也長期發不下去。原因在於有些地方由於村委會組織不健全、領導班子團隊精神發揮不到位，尤其是在村務“一事一議”過程中，有些村委會幹部事實上存在着拉幫結派，損害羣眾切身利益和集體利益的問題；有些村委會幹部缺乏大局意識，缺乏維護羣眾利益的擔當精神；還有些村委會幹部思想方法和工作方法陳舊，缺乏鋭意改革創新精神。每當羣眾向村幹部反映自身利益和大家關切問題的時候，總有少數村幹部認為這些“刁民”是在給他們“找麻煩”“添亂子”。在“精準扶貧”“精準脱貧”的問題上，儘管有較多治理主體共同參與其中，但基層政府仍然居於絕對的主導地位，致使在少數地方出現脱貧驗收蒙哄過關、“打擦邊球”的現象。也儘管嚴格的“考核責任制”給扶貧幹部帶來壓力，但是在一定程度上，滋長和催生了個別幹部急於晉升和牟取私利的貪慾。還有些幹部在脱貧驗收問題上不願“硬碰硬”、以軟碰硬“繞道走”，個別地方已經出現故意漏報、瞞報貧困户的現象；基層政府為完成上級政府下達的“脱貧任務”，提高脱貧工作效率和業績，有些地方已經出現把工作精力用在“精準填表”、迎評迎檢、陪會參會等“面子工程”上；個別縣為了早日實現“脱貧摘帽”夙願，更為了蒙哄上級檢查評估，採取“天天上門拜訪”的伎倆，威逼貧困户對現有住房進行勞命傷財的不必要修繕，等等。所有這些直接威脅到貧困羣體切身利益的改善，引起了當地羣眾強烈的不滿情緒，損害了執政黨和中央政府在羣眾心目中的形象，甚至釀成貧困羣體奮起反抗、上訪等一連串鄉村社會問題。基層民眾為了表達利益訴求、反映社情民意、檢舉揭發鄉村幹部以權謀私和貪污腐敗的上訪，理應受到國家法律保護，因為這是法律制度賦予公民的基本權利，任何組織和個人都不得藉故阻撓乃至隨意抓捕上訪人員。在較長的一段時期內，由於積壓問題太多、積怨太深，一度民眾上訪、纏訪、鬧訪和重複上訪的情況相當嚴重。個別被地方政府盯為“刁民”的上訪人員，不惜代價越級上訪到北京“告御狀”，似乎到高層上訪的人數越多、次數越多就越能驚動上級，嚴重地妨礙和衝擊了國家機關正常的工作秩序。上級政府機關實施“上訪問責”制度之後，有些地方政府急忙出台嚴格管控上訪羣眾的文件，以期達到“息訪”抑或“零上訪”的目標。結果在一些地方又出現了“暴力阻止上訪”和“民眾圍攻政府機關”等事與願違的情況，致使一些地方政府因之陷入了“上訪管控困境”。為此，國務院下發《關於進一步克服形式主義減輕基層負擔的通知》等文件，提出要從關心民眾切身利益上下功夫，從提高農民羣眾的獲得感、收益感、幸福感上緩解和最終解決羣眾上訪問題；要求各級政府從“少填報表、減少檢查考評、減少會議活動、減少發文數量、規範調查研究、嚴格監督問責”等6個方面，規範地方政府及其工作人員“精準脱貧”績效考核、脱貧評估驗收的行為。要在當下突破“精準扶貧”結構性治理困境的瓶頸，從近期目標看，需要建立貧困羣體在“精準脱貧”過程中的主體地位，依法賦予他們完成“精準脱貧”後續任務的主體權利。一方面，鼓勵和支持他們通過自力更生、發揮內在主觀能動性，積極主動地創造自我美好的幸福生活，確保在一定時期內“脱貧不返貧”，實現鞏固和穩定脱貧成果的目的；另一方面，地方政府要統籌領導多層行政體系，尤其是組織和引領社會組織力量繼續參與鞏固脱貧成果的行動體系，防止出現乃至陷入“梅佐喬諾”陷阱。

（二）民族地區鄉村自組織體系渙散

在一般情況下鄉村自組織不需外力干預，就能夠自行建立鄉村社會正常秩序，實現從一種組織狀態內向另一種組織狀態轉變。“個人”與“社會力量”原本就不是同一個範疇的概念，一旦通過自組織體系把個體動員和組織起來，就會成為一種不可戰勝的社會力量。換個視角看，由個體凝聚而成的社會力量，不僅能夠在政府和個人之間發揮關係調節的作用，而且有利於促進和實現各方利益的均衡發展。然而有些地方基層幹部和村委會工作人員，不僅對鄉村自組織疏於引導和支持，而且對社會力量的作用缺乏基本的認同，認為鄉村自組織和社會力量是政府機構體制外的羣體，不具備作為鄉村治理主體的資質和能力。鄉村治理當下面臨的現實困境在於：一方面，政府還沒有辦法解決所有村莊包羅萬象的公共事務；另一方面，由於少數官員充當黑社會、惡勢力的“保護傘”，致使具有強制力的地方性規範遭到肆意踐踏。要妥善解決和有效治理鄉村紛繁複雜的公共事務，一方面需要藉助鄉村道德和法治文化的作用，另一方面需要發揮鄉村自組織和自治規則的作用。為此，國務院在《“十三五”脱貧攻堅規劃》中，明確要求要“廣泛動員社會力量幫扶，支持社會團體、基金會、社會服務機構等各類組織”，參與和從事到扶貧開發、鄉村治理事業中來。從嚴格意義上説，鄉村自組織體系同農民羣體的“鬆散性”相適應，是個“不穩定”抑或“亞穩定”狀態的組織系統。鄉村自組織是通過一個組織核心，根據系統內部各元素抑或組成部分相互作用，所產生的一種不可逆的組織過程；在生命起源、物種進化、人類思維、社會組織等複雜系統中，幾乎都存在着自組織體系和自組織運行過程。多數民族地區由於受歷史的、民族的、宗教的和文化的影響，往往社會內部結構分化動力不足，鄉村自組織化程度比較低，社會關係連接的主要形式仍然離不開“血緣”“族緣”關係，致使“鄉村自組織”體系渙散，羣眾的法律維權意識和政治參與意識不強。長期的經濟貧困和社會發展不均衡，在人們心理上產生了新的不平衡甚至被“剝奪感”。這種客觀存在的鄉村社會“差序格局”和“民族情理”特徵，以及傳統社會“禮治秩序”和“熟人社會關係”的構成狀態，本質上不僅限制了鄉村自組織體系的完善和功能發揮，而且制約了鄉村治理法治化的有效推進。有些地方政府面對社會治理的複雜性和信訪、維穩壓力，習慣於採用行政命令手段把社情民意“一掌拍住”，而不善於利用和發揮鄉村自組織的功能作用，甚至有少數幹部以言代法、以權壓法、以身試法，這種殘留在少數官員身上的官僚習氣和衙門作風，是與社會治理法治化背道而馳的。只有建立一個公平正義的社會秩序，確保鄉村自組織體系健全完善、在法治規則下有序運行，才能夠把民族地區鄉村社會治理帶進良性運行的法治化軌道。

（三）鄉村治理民生保障法治體系不健全

要弄清楚這個問題，需要從如下幾個方面展開分析。（1）從權力視角看，公民與政府的關係是人民主權與政府治權的關係，用時下的政治術語表述就是“主僕關係”。社會主義法治的根本要義在於“依法授權”“以法治權”，精髓在於“法治政府”“法治社會”，目的在於建成“法治國家”。政府的公信力是評價政府與公民關係的一個重要指標，政府的公信力揭示了人民羣眾對政府的滿意度和信任度。維護民族地區社會公平正義，實現鄉村社會治理法治化和民主化，是與社會主義本質、社會主義法治精神完全契合的。由於少數領導幹部在轉型期經受不住執政考驗，暴露出以權謀私、生活腐化墮落，甚至充當黑社會保護傘等嚴重問題，敗壞和損害了執政黨在人民羣眾心目中的形象，極大的影響和削弱了人民政府的公信力。（2）從權利視角看，隨着法治國家、法治社會的有序推進，鄉村居民的權利意識不斷覺醒，使得部分個人利益受損的鄉村居民，內心深處產生了較強烈的“被剝奪感”。加之在一段時期內缺失完善的民生保障體系，致使中央政府提出的“兩不愁三保障”民生權利，在一些偏遠的民族地區沒有落到實處，農民羣眾“被剝奪”的念頭似乎愈來愈強烈，經濟利益受損往往誘發各類矛盾衝突，必須通過合理的制度設計來消弭這種情緒的滋長蔓延。（3）從權利表達渠道看，社會公眾能夠及時有效地進行利益表達，是社會公眾實現自我利益訴求的基本前提。當下農民羣體政治參與的積極性普遍不高，參與鄉村治理公共事務的渠道不暢，普通農民參與鄉村治理決策的“話語權”幾近於零。處於弱勢羣體農民正當合法的利益訴求，通過特定的渠道予以公開表達，既是他們實現自我價值和釋放“被剝奪感”的重要手段，也是影響鄉村治理效果的重要因子。從一定意義上説，在當代中國社會治理結構中，鄉村社會的動態穩定就是整個中國社會動態穩定的基礎，鄉村農民的政治認同，又是整個鄉村社會動態穩定的基石。一旦農民羣體對基層政府失去認同感，就有可能不顧一切地選擇違法維權方式，就會引起社會正常秩序的紊亂。因此，民族地區政府在推進鄉村治理和鄉村振興的進程中，應當把握鄉村振興的實質和內在規律，順勢推進政府體制機制改革，構建合理的現代治理機制，提升基層政府鄉村治理能力，提高農村公共產品與公共服務的有效供給。政府要進一步加大對農村弱勢羣體生存保障的投入力度，打造公平正義的社會環境，最大限度地抑制社會矛盾生成的客觀條件。

四、民族地區鄉村治理****法治化抉擇的路徑

（一）探尋走出精準扶貧結構性治理困境的路徑

儘管2020年是“精準扶貧收官年”，但是如何保障貧困羣體脱貧不返貧，如何依法鞏固和保證精準脱貧的績效成果，仍然是鄉村治理必須繼續面對的艱鉅任務。長期以來，由於形成了基層政府是鄉村扶貧治理主導和主體的單一模式，致使農村基層政府成為“唱獨角戲”的“強勢”扶貧治理主體，不僅使得被扶貧對象（貧困羣體），在扶貧過程中失去主體地位，而且其他社會力量也嚴重參與不足，在一個時期內精準扶貧陷入了結構性治理困境狀態。在2020年“精準脱貧”收官與“鄉村振興”對接之際，基層政府實質上擔負着“精準脱貧”成果鞏固和“鄉村振興”引領的雙重職責，必須儘快對鄉村扶貧治理主體進行結構性調整。即是説要對所有鄉村扶貧治理主體的身份、功能、角色和利益點進行重新調配，要以精準扶貧結構性調整和優化為抓手，加快基層政府精準扶貧角色轉換，凸顯貧困羣體在鞏固脱貧成果中的主體作用，重視發揮鄉村自組織和社會力量的功能作用，全盤統籌配置和全面優化扶貧資源，探尋走出精準扶貧結構性治理困境的新路徑，構建新時代各方力量廣泛參與的多元化扶貧治理新格局。基層政府只有徹底丟掉“以政績考核為扶貧目標”的俗套，迅速改變原有的、陳舊的扶貧思維方式，突出和激活貧困羣體的主體地位和內生動力，優化考核責任制度背景下的組織目標，才能真正突破精準扶貧結構性治理困境，走出一條對扶貧效果鞏固以及可持續性發展有利的新路子。考察民族地區“精準脱貧”的實際效果，不僅要關注當下貧困羣體面貌的煥然一新，而且要關注貧困羣體自力更生、內生動力的增強，把立足點放在貧困羣體脱貧之後的脱胎換骨上面。基層政府在即將全面鋪開的鄉村鎮振興過程中，要扭住把貧困主體內生性動力融入鄉村鎮振興的每一個環節不放，培養和塑造貧困主體主動創造幸福新生活的意識和能力。地方政府要充分認識到，在法治建設體系還不很完善、民眾法治素養還亟待提高的情勢下，國家信訪制度仍然有其存在的必要性，仍然是普通民眾表達公民訴求和利益要求的制度化渠道。無論是“維權型上訪”“道義型上訪”“檢舉型上訪”，還是“謀利型上訪”抑或“偏執型上訪”等，都是在社會轉型期人們利益調整中出現的“日常反映”，大可不必人為地把這些人民內部矛盾“敵我化”“妖魔化”，上級機關也不能把“零上訪”作為行政考核指標“層層下壓”。各級政府必須嚴格按照2019年新修訂的《信訪條例》辦事，樹立動態的社會秩序觀，構建依法行政的基層法治環境；花大力氣壯大和鞏固鄉村自治組織，依法健全自組織調解體系；健全獨立的基層司法體系，築牢基層社會公平的最後一道防線。“倉稟實而知禮節，衣食足而知榮辱”。新的鄉風民俗的生成與文明生活的實現，離不開經濟社會的快速發展，離不開對建設美麗鄉村的規劃設計。推動中華傳統文化“造物體系”與“造型體系”蜕變更新，是民族文化復興在鄉村振興中的具體體現，必須以新的高度塑造新的鄉村空間。譬如，新型鄉村的設計要考慮到整體建築的格局和風貌，考慮到對歷史文脈的繼承和弘揚，關顧到鄉村居民對新鄉村社區空間載體的認同，等等。鄉村振興和社會主義民主法治建設的內在要求，是當下農民可行能力的重要構件。鄉村振興是包括文化復興在內的全方位振興，不僅要完成復活再造鄉村文化的歷史使命，而且要為新時代鄉村文化提供新的生命活力。也就是説，只有把提高農民現代民主意識和素養，加強對農民羣體主體意識、權利意識、參與意識、協商意識的培育，提升他們制度化參與利益表達的能力與意識，把規劃設計深度融合到鄉村振興過程當中去，才有可能實現推動鄉村振興高質量發展的目標。

（二）重視鄉村自組織建設和功能的發揮

民族地區鄉村治理法治化，説到底就是落實好、實現好“村民自治”“村民之治”。鄉村自組織的形成發展過程，是由村民根據實際需要自發成立抑或組建而成的，一般都有與自組織功能相適應的制度基礎，自治組織羣體依據這些自行擬製的規範制度，進行自我組織、自我服務和自我管理，鄉村治理應當重視鄉村自組織功能作用。從實際效果看，鄉村自組織功能發揮主要體現在如下幾個方面：（1）自組織依據國家法律法規和地方政府規章的規定，自發制訂適合行政村、自然村治理需要的行動規範，在鄉村社會產生一種內生性秩序，自覺地用羣眾樂於接受的鄉土規範約束村民的行為，自覺維護當地正常的生產生活秩序。（2）自組織有效彌補了村民委員會、鄉鎮政府在公共職能行使方面的不足，如積極組織鄉村羣眾喜聞樂見的公益活動，協助村委會籌辦大型民族節慶活動，配合各級政府開展有益於居民身心健康的移風易俗、清潔衞生活動等。（3）自組織通常還保持與村外一定的互動聯繫，一方面消除鄉村內外治理力量之間的某種緊張關係，為本村羣眾正常的生產生活秩序提供良好的外部環境；另一方面，配合地方政府和村民委員會尤其是發揮新鄉賢的積極作用，爭取和擴大村民的獲得感和幸福感。依據鄉村自組織這種獨特功能和治理特點，只要地方政府因勢利導引導得當，自組織完全能夠成為鄉村有效治理的一支重要力量。地方政府應當依法確認鄉村自組織的合法性和正當性，在鄉村治理法治化的實踐中，通過制度保障、規制引導和融貫規則諸多途徑，積極主動地“嵌入”鄉村自組織資源。社會組織是社會治理活動中極為重要、最具活力和潛能最大的要素，能否最大限度地調動和發揮社會組織的作用，在本質上關係到社會治理實踐的得失成敗。地方政府應當不遺餘力地激勵社會組織和社會成員參與到鄉村治理中來，不斷提升鄉村治理的社會化水平；竭盡全力完善鄉村治理制度體系，不斷增強鄉村治理的法治化能力。地方政府在鄉村治理實踐過程中，還要進一步加強和完善村委會組織建設，拓寬羣眾利益表達渠道，對各類社會組織需求的合法性必須予以認可，對他們社會生活和社會利益的期待，必須從制度上予以保障，確保其權利平等、機會均等、規則公平。基層幹部要隨着政府工作重心下移的體制機制轉型，儘快完成和實現自身的角色轉換，即由原來的領導主體、執行主體和參與主體的角色，轉變為貧困羣體、鄉村社會與國家之間的溝通者、協調者和合作者的角色。國務院《“十三五”脱貧攻堅規劃》突出強調，要提高廣大農民羣體和其他社會成員，依法依規積極參與農村社會公共事務治理的能力水平，積極支持和鼓勵鄉村自組織和各種形式社會組織的力量，廣泛參與到扶貧開發和鄉村治理事業中來，充分發揮其政府和個人無法替代的功能作用。

（三）完善鄉村治理民生保障法治體系

十九大報告突出強調要“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。”堅持在改革和發展進程中保障和改善民生狀況，維護社會的公平正義，是中國特色社會保障制度的根本價值取向。民族地區在推進鄉村治理過程中，一定要着力完善鄉村治理民生保障法治體系，解決好農民羣眾最關心、最直接、最現實的利益問題。習近平在2014年“中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會”上指出：“人心是最大的政治。人心在我，各族人民就能眾志成城。”民族地區鄉村治理和鄉村振興的核心問題是“爭取人心”，關鍵點是必須完善民族地區民生保障法治體系，把涉及老百姓切身利益的各項民族事務，統統納入法治化、規範化的軌道，促使鄉村關乎民生的“人、財、物”管理都在法治的軌道上運行。各級政府要引導和指導鄉村幹部，學會運用法治思維、法治方式和法治手段治理村級事務，運用法治規範妥善處置鄉間鄰里矛盾糾紛，既保持鄉村社會穩定有序，又努力使鄉村社會充滿生機和活力。無論是鄉村治理還是鄉村矛盾化解，當下面臨着“合法性”“有效性”的雙重困境。為此就要建立與鄉村治理相適應的規範治理體制，建立運轉有序的工作機制、多方參與的協調機制以及較為完備的法治保障機制。鄉村治理成效好壞的要害在人、關鍵在幹部，必須依法壓緊壓實鄉村治理主體的責任。對於基層政府和鄉村幹部的管理，必須把“責、權、利”有機結合和統一起來，始終堅持有權必有責、有責要擔當，用權受監督、失責必追究，依法督促各級治理主體始終繃緊“守土有責”這根弦。要構建完善的鄉村治理法治體系，迫切需要破解部分村民“信訪不信法”的難題，增強基層政府的公信力。“信訪是個筐，什麼問題都往裏面裝”，道出了信訪工作與其他糾紛解決機制界限不清的問題，使得諸多理應通過其他方式和途徑解決的問題，一股腦地統統訴諸於各級信訪渠道。十八大以來，中央對信訪工作制度改革和信訪法治化建設，做出了一系列重大決策部署，為推進新時代信訪工作提供了基本遵循。實踐表明，把各級信訪工作統統納入法治化的軌道，是當下破解部分民眾“信訪不信法”難題的關鍵。中共中央辦公廳、國務院辦公廳於2014年印發了《關於依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，國家信訪局於2017年出台了《依法分類處理信訪訴求工作規則》，基本理順了信訪工作機制、明晰了信訪工作職責，強調必須把涉法涉訴信訪，從“普通信訪”事項中分離出去，建立和施行“訴訟”與“信訪”分離制度。明確規定今後凡是已經由政法機關依法處理過的問題，各級信訪機構和其他行政機構不得重新受理，以便從源頭上遏制部分民眾“信訪不信法”的問題，從體制機制上改變過去經常集中交辦，過分依賴通過信訪啓動法律程序的工作方式，切實把“涉法涉訴信訪”問題納入法治化軌道。農村社區是整個社會的細胞，農村社區治理是鄉村治理的重要組成部分，是社會治理和國家治理的堅實基礎。在民族地區農村社區治理過程中，要強化居民的公民意識、國家意識、中華民族意識和法律意識，引導他們在制度化的框架內解決社區利益矛盾和糾紛，進而實現凝聚價值共識的目的，增進居民對社區的認同感、責任感、榮譽感和自豪感。對於社區治理範圍內的公共事務，要鼓勵所有居民積極參與決策、知曉社區範圍內的社情民意，增強社區居民的主體意識、權利意識、參與意識和監督意識，共同打造法治、文明、和諧的美好社區。

五、小結

在2020年“脱貧收官”“全面建成小康社會”與“鄉村振興”實現對接的歷史交匯點上，中共中央、國務院頒佈實施“關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制”“關於新時代推進西部大開發形成新格局”“關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制”三個重要“指導意見”，使得民族地區的“社會治理”“西部大開發”和“鄉村振興”，再次成為民族法學研究的重點和焦點。在整個民族地區鄉村社會治理的過程中，始終存在着國家公權力與社會自治權之間的博弈，也出現了法律規則與自治規則之間的衝突。其實法律是成文的道德，道德是人們內心的法律，法律與道德之間存在着密切的依存關係。在即將開始的“十四五”規劃實施期間，法治是民族地區鄉村社會治理的“硬約束”，鄉規民約則是內生於村民共識中的“軟約束”，是國家在鄉村社會治理中的重要依託和制度保障。法律以規範的方式為鄉村社會治理提供共同遵守的行為準則，公序良俗則以懲惡揚善的方式為人們行為選擇提供標準化的範式，必須充分發揮好習慣法、鄉規民約、公序良俗、民間規範等傳統法律文化，在民族地區社會治理和鄉村振興中的功能作用。傳統法律文化是中華民族的血脈，文化自信是中國最基本、最深沉、最恆久的巨大力量，社會主義核心價值觀是中華民族和國家精神追求的高度凝練，形塑了鄉村社會治理法治化的格局以及公民內在的精神氣質和外在的精神風貌。（資料來源於中國新聞網、中宏網）