貝淡寧 由迪 | 中國式“賢能政治”能為西方國家提供怎樣的借鑑？_風聞

貝淡寧 | 山東大學政治學與公共管理學院院長、教授

由迪 | 山東大學政治學與公共管理學院博士後

本文原載《探索與爭鳴》2020年第6期

原題《中國的垂直民主尚賢制及其啓示》

非經註明，文中圖片均來自網絡

貝淡寧教授

隨着1991 年蘇聯的解體，關於挑選政治領導人的最佳方式的規範性辯論也戛然而止了。從那時起，無論國家的大小、歷史和文化背景有何不同，在道德上都只存在一種選擇政治領導人的正當方式——通過一人一票的方式。福山的“歷史終結論”代表着那個歷史時期關於自由民主的廣泛信念，認為自由民主構成了“人類意識形態進化的終點”以及“人類政府的最終形式”。至此，民主的合法性在全球達到了頂峯。正如温斯頓· 丘吉爾所言，“除了那些被一次次地嘗試過的政府形式之外，民主是最壞的政府形式”。這位英國前首相以其獨特的諷刺式幽默來肯定民主，暗示即使民主並不完美，卻仍然是所有制度中“最不壞的”的一個。

然而，中國經濟和政治的崛起讓人們對“好的”民主與“壞的”專制這種簡單的兩分法產生了質疑。無論中國的體制有什麼缺陷，它在過去的40 年裏，使7.4 億人擺脱了貧困，佔全球脱貧人口的70% 以上，而且，自1979 年以來未陷入過戰爭。毫不奇怪，這樣的成績激起了發展中國家領導人向中國學習和平發展模式的興趣。如老撾等國家，近年來都定期向中國派遣公職人員進行政治和經濟方面的培訓。反觀所謂“先進”的自由民主國家，它們的表現如何呢? 在過去的幾年裏，一個缺乏經驗卻善於煽動選民的候選人問鼎了美國總統寶座；那個曾經是世界上最為成熟、温和的自由民主國家——英國，它的選民們卻魯莽地通過投票決定退出歐盟，脱歐危機至今仍在延續。在某種程度上，這些事件暴露了一人一票的選舉制度在賦權選民和選擇政治領導人時容易忽視他們在能力與道德方面的缺陷。那麼，中國的政治模式能為這些“先進”的自由民主國家提供怎樣的借鑑呢?

在回答這個問題之前，有必要簡要描述一下過去幾十年影響中國政治改革的特殊政治模式，或者説政治理想。雖然這種政治模式在理想與現實之間仍然存在很大的差距，但有效地建立在尚賢主義之上的政治理念仍然可以幫助我們理解和評價中國的政治現實。

中國的垂直民主尚賢制

賢能政治強調政治體制應該選擇和擢升擁有卓越能力與美德的領袖，這一理念在中國擁有很長的歷史，但它的復興和重新釋義則肇始於20 世紀70 年代末，也就是改革開放的初期。伴隨着改革開放序幕的拉開，中國產生了一種重要的政治理念或政治模式，可稱之為“垂直民主尚賢制”，這種理念或模式在政府官員、改革家、知識分子和廣大人民中享有較為廣泛的認同。一般來説，垂直民主尚賢制意味着在較低層級的政府中擁有更多的民主，而政治體系隨着政府層級的升高則變得越來越尚賢。更確切地説，中國過去40 年的政治改革一直遵循着三項原則：政府層級越低，制度就越民主；中間層級的政府是嘗試新做法與制度創新的最佳試驗空間；在更高層級的政府中，政治體系則需要更加尚賢化。

在當今世界，中國的政治體制可以説是非常具有競爭力的，中國的政治領導力也被廣為認可。在這個政治體制中，有理想和抱負的政府官員通常需要首先通過競爭激烈的公務員考試才能獲得錄用。這種考試製度在某種程度上可被視為中國古代科舉制度的現代轉型，重視選賢任能，遵循政府職位應根據申請者的能力表現來進行分配的原則。公務員考試通過嚴格的筆試和麪試來考查考生的智識和文化水平，也會評估有關意識形態的知識。在申請考試的過程中，經常會出現成百上千個申請者共同競爭一個初級政府職位的情況。這些申請者們通過考試進入政府後，需要在較低層級的政府中表現出色，然後要通過愈加嚴格的考評才能進一步向政治階梯的上層邁進。國家的最高領導人必須積累數十年豐富的行政經驗，然而，最終只有少數官員能夠達到黨政體系的制高點。很多高層官員都擁有在縣、市、省各層級政府歷練和獲得提拔的經歷，並在每一階段都會接受評估其領導能力的考核。可以説，在共產黨長期穩定執政的歷程中，政治官員有條件對國家和社會進行長遠的規劃，做出考慮到包括子孫後代在內所有利益相關者福祉的決定。

一般來説，中國的尚賢體系更適合中國共產黨領導下的多黨合作制度，而非西方式的兩黨制或多黨制。多黨制國家通常不能很好地保證在較低層級的政府中表現出色的官員會得到晉升。由於關鍵的人事安排會隨着選舉週期與執政黨更迭的變化而變化，政府缺乏動力來培養官員去勝任高級職位。與中國領導人不同，西方民選政客要耗費大量的時間進行籌款和競選，他們專注於贏取下一輪選舉，因而更容易做出受短期政治考量所左右的決策。例如，民選領導人為了獲得選民的支持，容易受到強大的特殊利益集團的遊説；各黨派為了爭取多數選票會想盡辦法滿足各種利益羣體的要求，特別是立場搖擺的特殊利益羣體。選舉民主的這種弊端曾被哈耶克批評為一種腐敗，其中，各種利益羣體為爭取政治利好而結成聯盟，相互競爭和交易，並通過政黨向被忽視的公眾兜售虛假的承諾。哈耶克認為，現代民主在這種“討價還價”中炮製出了一套偽道德規範，“把民主政府慣常做的事情或者巧妙利用這種機器從民主政府中勒索到的東西視為一種社會正義”。可以説，黨派競爭與選舉制的結合為短期利益與特殊利益的擴大提供了便利，這無疑會威脅到社會的公共利益和長遠利益。除此之外，受政府政策影響的非選民利益，例如子孫後代的利益如果與選民和競選捐贈者的當下利益相沖突，也可能會被犧牲掉。

相比於中央政府鮮明的尚賢特徵，更低層級的政府則表現出不同的治理特色。例如，基層民主是中國模式在基層政府的治理形式。縱觀中國基層社會近30 年的改革歷程，村級選舉於20 世紀80 年代末開始推行，政府希望藉助此舉維護社會秩序，遏制地方領導人的腐敗。到2008 年，中國已經有9 億多村民行使了選舉權。選民們直接提名候選人，並通過無記名投票和差額選舉的方式為一屆任期為三年（目前已改為五年）的村民委員會投票。據統計，投票率普遍較高，選舉工作也隨着時間的推移而有所改善。在基層社會實行選舉民主有一些合理因素：第一，在較為小型的社區中，人們對他們所選擇的候選者的能力和品德有更直接的瞭解；第二，相較於國家層面的政治議題，基層的政策與民眾的生活更息息相關，也更容易產生團結感；第三，基層政治實踐的影響範圍有限，其出錯的代價也更低。

省市級政府層面的政策試驗是中國政治模式的又一個分支。在這個層面的政府經常有機會開展經濟和社會改革的試點工作。對於那些成效顯著、值得借鑑的改革創新經驗，中央政府會考慮將之推廣到全國的其他地方。這樣一來，任何地方政策在被廣泛貫徹之前就有機會受到質詢並獲得及時調整。最引人注目的例子就是深圳經濟特區的建設，該特區從20 世紀70 年代末開始試行在當時頗具爭議的以市場為導向的經濟政策，這些政策後來在中國各地都得到了推廣。近年來，中國政府還試驗了一些更“開放”的治理方式，比如招募非政府機構為老年人提供醫療服務。中央政府在清楚地意識到國家不懈追求經濟增長的發展模式所付出的代價後，開始鼓勵各市級政府嘗試採用更加多元化的標準來評估政治官員的表現。例如，杭州將環境的可持續性作為優先標準；成都重視縮小城鄉居民的收入差距等。由於中國的憲法體系並沒有嚴格限定各級政府之間的權力分工，這使得地方試驗更具有可行性。與此同時，國家層面的政治穩定也有助於推進在國內不同地區複製成功的政策試驗。然而，在政黨輪流執政的自由民主制度中就難以保證對具有前景的新政策進行有效的維護或擴大，這意味着國家在政策領域進行試驗和創新的動力會變得更少。從唐納德·特朗普上台後就試圖全面顛倒巴拉克·奧巴馬的政策這一事實中，就能夠看到保持政策連貫性在美國這樣的自由民主國家中有多困難。

誠然，理想的中國模式與現實之間仍存在較大的差距，其每一個分支都存在着實踐上的不足。就基層民主而言，即使村級選舉是自由且公正的，當選代表的權力也會受到當地黨委書記和鄉鎮政府的制約，這會在一定程度上影響基層自治的有效開展。至於在省市級政府進行的政策試驗，有時也會受到被創新行動威脅到利益的勢力的阻礙。然而，更為嚴肅的質疑集中在該模式的尚賢實踐上：尚賢制能否確保有效的選賢任能？既然賢能政治如此強調官員的能力與品德對促進公共利益的必要性，那麼，尚賢制就需要保證就任官員的能力與品德確實符合職責的要求與民眾的期望。事實上，很少有人懷疑中國高級官員的智識水平和管理能力，但他們的品德卻曾受到質疑：他們真的致力於為公共利益服務嗎？中國巨大的污染問題曾讓人懷疑一些政治官員對國家長期利益的承諾。但可以説，從20 世紀70 年代末以來的優先促進經濟增長和減少貧困是中國領導人做出的一個理性決定。如今，在公眾呼籲的壓力下，政府開始愈加重視維護環境的可持續性。

對官員品德最有力的指責指向腐敗問題，這也是對中國政治模式的最大威脅。在尚賢體系中，由於政治領導人的合法性在很大程度上源自他們被視為正直和有公德心的人，因此，濫用公職謀取私利的行為就尤其具有破壞性。在過去的30 年中，中國的總體腐敗程度大幅上升，隨着社交媒體曝光了政治精英們的驚人消費，腐敗已經在過去幾年裏成為一個更加顯要且敏感的問題。習近平主席認識到中共的合法性已經受到腐敗問題的嚴重威脅，於是開始推行廣泛而持久的打擊腐敗的行動，並已經處理了一些嚴重腐敗的高級政治官員。如今，反腐已經成為政府的一大首要任務。如鄭永年所言，中國的反腐運動“通過盪滌大面積的深度腐敗局面，造就一種較好的政治生態”，這為未來推進有效的制度化反腐以及維持廉潔政府提供了良好的契機。

中國的政治模式可被借鑑嗎

中國的政治模式可以被借鑑嗎? 回答這一問題的主要困難在於，中國的政治模式是中國獨特的歷史經驗的混合產物，移植中國模式對不具有相似歷史文化傳統的國家而言需要謹慎。賢能政治的思想與實踐是中國政治文化的核心：關於選拔德才兼備的公職人員的爭論始於2500 多年前的孔子時代，而旨在改善賢能政治的制度創新（最著名的是科舉制度）貫穿着整個中國歷史。皇權時代的中國也在地方一級進行過試驗，但首先將基層的政策試驗系統化的是中國共產黨。可以説，中國政治模式及其理念的形成很大程度上根植於中國獨特的歷史文化傳統，它在當代的演變與發展有賴於政治傳統與現代經驗之間的複雜融合。

客觀地講，這一整套的基層民主—中間試驗—上層尚賢的政治體系，很難被擁有不同歷史和文化的國家輕易複製。只有在相似的環境下，它才可能是一個可行的模式。即在一個由尚賢方式選拔的領導人領導下致力於社會和經濟現代化的多元化大國，其執政組織類似於中國共產黨。然而，這並不意味着中國政治模式的優點不能被其他國家學習。該模式的不同組成部分仍然可以有選擇性地被學習和借鑑。比如，它的分層治理以及混合形式可以用來啓發其他國家的制度改革。即使是無意在政府最高層級建立選舉民主的國家，也可以而且應該考慮在地方一級實行民主選舉。

然而，政策試驗在自由民主制度中也是困難的。因為試驗可能需要幾十年才能取得成效，而民選政治家往往缺少足夠長久的時間和長遠的視野來跟蹤與考量地區試驗。另外，即使同一政黨在不同級別的政府中掌權，在一個於不同層級政府之間嚴格劃分權力的聯邦體系中，中間試驗也不太可能具有可行性。中央政府必須有權力在較低層級的政府轄區中進行試驗，並在全國其他地區複製成功的政策。例如，在美國，各州可以充當“民主試驗田”，但如果其他州不願意這樣做，聯邦政府就無法擴大成功試驗的規模。此外，在中間層面進行試驗可能需要依靠一個擁有多元的區域且地方自治程度較高的大國。例如，儘管小型的新加坡政府致力於發展賢能政治，但它仍未能留給地方試驗很大的空間。

高層賢能政治是中國模式的基礎，但也是最難以被借鑑的部分。公務員考試製度在一些西方國家是備受爭議的。不難理解，在缺乏考試傳統的國家，政治官員必須通過競爭性考試這樣的想法是很難形成廣泛共識的。更加難以想象的是，在一個呼籲民主政治改革的平台上當選的官員會要求削減公民的平等投票權。在可預見的未來，我們不太可能看到自由民主國家對以尚賢體系替代西方選舉體系這一想法的廣泛支持。但如果出現以下情況，形勢或許會發生變化：(1) 中國的政治制度表現過於出色，這意味着它將顯著縮小賢能政治在理想與現實之間的差距；(2) 自由民主的表現過於令人失望，以至於大多數公民開始認為他們模式的理想是難以實現的。我們可以指望前者，但不能指望後者。一些不樂觀的跡象表明，即使在“發達”國家，對民主的承諾也在下降，但目前的情況還不至於糟糕到危及整個自由民主體系的地步。

也就是説，應該有選擇性地借鑑中國的“垂直民主尚賢制”的經驗教訓。中國式的賢能政治不鼓勵開放西方式多黨派爭奪權力的形式，而這種形式在西方自由民主國家目前是不可能改變的。因此，自由民主國家的尚賢化改進需基於以下前提：政治制度允許結社自由，且最高決策者由人民選舉產生。在此基礎上，自由民主制度可以考慮如何增加一些尚賢因素。

中國之外：結合民主與尚賢的幾種嘗試

19 世紀的英國自由民主派思想家約翰·密爾提議賦予受教育程度較高的選民以額外的選票，即復票制（plural voting）。密爾認為，受教育程度較高的公民對待政治問題擁有更加理性的認識，也更傾向於作出對社會的公共利益和長遠利益更有益的政治決斷。然而，這一建議在今天已經採用基於一人一票原則的選舉制國家幾乎不可能實現。教育程度也許與選民的能力大致相關，但根據教育水平來為政治權利劃分等級似乎很難以毫無爭議的方式被廣泛接受。今天，沒有人願意輕易承認自己在智力、能力，特別是品德上低人一等。因此，不平等的投票權制度需要更有力的證據和論證，來支持潛在選民因為缺乏基本能力而在選舉資格上被區別對待的合理性。

在這方面，埃琳娜·齊里奧蒂（Elena Ziliotti）曾向歐盟提出對密爾提案的創新性修改建議。齊里奧蒂認為，在歐洲議會的選舉中，歐盟成員國的公民應該為代表國家和歐洲利益的政黨投票。然而，典型的選民似乎不能勝任這項任務。一方面，近40 多年來，歐洲議會選舉的投票率一直在下降。例如，在2014 年的選舉中，只有43% 合資格的選民投票。另一方面，參與投票的人經常表現出極端主義傾向，不能客觀、理性地判斷有關整個國家和歐洲利益的公共事務。歐洲的選舉民主制度根深蒂固，在這種環境中，純粹的賢能政治是不現實的。那麼，就可以在不破壞民主基礎的情況下，將提高選民能力的機制注入整個政治體系。具體而言，選民可被要求在只有兩個黨派的平台上進行強制性的多項選擇測試。這種做法將確保選民至少對兩個備選方案的議程擁有最低程度的瞭解，而不是盲目地支持某一個政黨。這樣一來，每個歐洲公民仍然保有平等的投票機會。而對於考試，備考本身只需要幾個小時的時間，不會超過一般的駕照考試的備考時間；考試可以考慮在選舉前一個月進行，並且，考試“不及格”的人仍有機會在選舉前進行重考。

雖然上述建議很具有創造性，但鑑於對投票權的限制曾被用來剝奪美國黑人選民的選舉權，這些提議很可能會遭到非常理性的抵制。然而，即使沒有這種黑暗的歷史，對選舉的限制也很可能被否棄。事實上，除了埃及和泰國的軍事力量成功地限制了選舉權以外，幾乎沒有任何現代民主國家自願支持限制投票權的提案。既然如此，就只能考慮那些不限制投票權的尚賢建議。比如，為競選公職的候選人組織自願性的考試如何？考試內容可以由大學校長委員會來決定，並且，最好使考題在一系列與民選職務相關的問題上測驗候選人。考試後可以公佈結果，但考試結果不應影響到候選人的競選資格。也就是説，考試不及格或拒絕參加考試的候選人仍有可能出現在選票上。這項提議的好處是，選民將有一個明確的標準來衡量他們的目標候選人的素質。至少，這類考試可以過濾掉那些對政治制度如何運作缺乏基本知識的候選人。然而，這種考試方案也面臨困難，比如，民粹主義候選人很可能不顧考試製度的優點而將它批評為一種壞的精英主義。換言之，他們可以通過將考試製度混同於貶義的精英主義並對之大肆批判來博取選民的好感，繼而使逃避測試成為獲取政治優勢的新方式。因此，最令人擔憂的情況是，那些最應該參加這類考試的人很可能是最抵制它的人。

或許，尚賢改革在較低層級的政府中更為可行。澳大利亞政治理論家Mark Chou 受到了中國垂直民主尚賢制的啓發，認同選民的政治知識水平與政府規模有很大關係，並鼓勵在自由民主國家的不同政府層級中實踐不同的治理形式以提高選民的知情程度，繼而增進理性投票。基於地方和州一級的選民認知情況比聯邦一級更好這一普遍現狀，較低層級的尚賢改革或許更容易在保持民主選舉的基礎上有效地提供認知保障（epistocratic safeguards）。首先，應該設計方案提高選民對地方選舉的重視。Chou 指出，有研究表明，“將地方選舉的日期改為與州和全國選舉同時舉行，可能會將投票率提高多達30%”。這將促使人們更廣泛地認識到，地方選舉中選民對具體問題瞭如指掌，往往與更大規模的選舉一樣重要。其次，州一級的選舉最好藉助民主創新的技術成果來增加知情投票。Chou 指出，州一級的權力結構更加複雜，政治辯論和選舉都需要較高水平的專業知識來推進知情判斷。然而，相比於全國選舉，雖然選民更熟悉州這一層面的政策問題，但他們對州一級的事務又不及對地方事務瞭解得更多。因此，在進入投票站之前，可以鼓勵公民使用投票建議類應用程序，幫助選民鎖定他們可能會支持的政治議程、政黨和政治家。

在民主基礎上實踐尚賢創新的又一個突出例子來自博古睿研究院（Berggruen Institute）於2010年成立的加州思遠委員會（Think Long Committee）。它的任務是制定全面的方略來為它所認為失靈的加州治理體系進行修復，同時它也參與評估對加州長期發展至關重要的政策和機構。該委員會的目標是引入去政治化、無黨派的長期議程，並以此矯正那些主導加州政治生活的由黨派鬥爭、短期及特殊利益構成的政治文化。最初，該委員會與其他委員會（California Forward）一同提出了一項投票提案，旨在結束長期使加州揹負鉅額預算赤字的黨派僵局。2011 年，該委員會發布了“加州復興藍圖”，建議改革加州的直接民主投票倡議程序，以確保公眾對此類措施進行更多的審議。在該委員會的改革項目中，政府問責公民理事會是最具創造性和影響力的成果，其成員由無黨派的在加州事務上具有專業知識和豐富經驗的公民組成，旨在通過建立去政治化的審議機構來改善加州代議制民主與直接民主的混合模式。上述改革計劃都在努力邁向一個包含問責尚賢製成分的“有識民主”（a knowledgeable democracy with elements of accountable meritocracy）。2014 年，時任加州州長的傑瑞· 布朗簽署了全民投票進程的改革方案，其中包括開放對投票提案的公開審查期，以及要求向支持和反對這類倡議的運動公開前10 名捐助者的信息。

值得注意的是，這些創新或許都在一定程度上受到了中國式賢能政治的理論與實踐的啓發。然而，賢能政治並不能成為“自由主義危機”的萬靈藥，因為危機本身根植於西方選舉制度自身固有的弊端。在一些西方學者看來，“好的政策可能是壞政治，壞政策可能是好政治。這是一人一票無法自我糾正的根源，因為審議機構沒有考慮到大眾民主所支持的權宜之計的長期後果”。基於一人一票的選舉民主，在改革過程中始終要面對廣泛的政治參與對治理和決策質量所構成的挑戰。總而言之，自由民主國家可以嘗試在一人一票制度的基礎上，特別是在次一級政府中鼓勵進行吸納尚賢因素的漸進式改革創新。在這方面，中國政治模式的分層治理形式以及鼓勵混合治理形式的方法，為自由民主國家以及其他國家改良自己的政治體制提供了有益的啓發。

自由民主制度可以通過向包括中國的賢能政治模式在內的尚賢體系學習以改善自身的表現，並在人民的監督中支持自由民主的合法性，從而避免政權的衰敗。自由民主制度所經歷的衰敗一直困擾着人類迄今所知的所有政治制度。誰也不願意看到自由民主制度中優秀的部分遭到其弊端的破壞和瓦解。對於中國而言，可以從一些西方民主機制中學習，從而完善其政治體制。如果足夠幸運的話，未來將迎接一個更加尚賢化的西方和一個民主更加完善的中國，每一種政治體系都將建立在自己固有的文化和傳統基礎上，並爭相證明自己在善治方面是世界上最有效的。