皎漂-木姐鐵路建設合作為何舉步維艱？_風聞

來源：海國圖智

作者：魏天一，海國圖智研究院研究助理，現為研究院出版物《東南亞觀察》編輯。

本文刊於《東南亞觀察》41期

摘要：皎漂-木姐鐵路運輸系統項目（Kyaukpyu-MuSe Railway）是中緬國際鐵路通道的一部分，也是泛亞鐵路網的重要組成部分。皎漂-木姐鐵路項目自意向提出以來經歷了“備忘錄簽署-擱置-再次談判-遞交技術可行性研究報告-再次擱置-項目再次重啓”等一系列進程，項目到目前為止依然尚未完全成功啓動，緬甸政府方面猶豫不決的態度、包括美國日本等國家在內的外部干涉以及規劃中的皎漂-木姐鐵路項目沿線地緣特徵或許是造成中緬之間在皎漂-木姐鐵路項目上合作困難的主要原因。

一、問題的提出：一波三折的皎漂-木姐鐵路合作

（一）規劃中的皎漂-木姐鐵路

緬甸皎漂-木姐鐵路運輸系統項目（Kyaukpyu-MuSe Railway）是中緬國際鐵路通道的一部分，同時也是泛亞鐵路網西通道的重要組成部分。規劃中的皎漂-木姐鐵路從木姐出發途徑臘戍（北撣邦首府）、皎梅（北撣邦主要城市）、瑙丘（北撣邦主要城市）到達曼德勒（緬甸第二大城市），從曼德勒向南途徑馬圭（馬圭省首府）最終到達皎漂。皎漂-木姐鐵路分為木姐-曼德勒路段項目和曼德勒-皎漂路段項目兩部分分別進行規劃建設。在2019年4月遞交的“木姐至曼德勒鐵路項目可行性研究報告（技術部分）”中規劃木姐至曼德勒鐵路項目全長約410公里，採用1435mm標準軌，設計時速160km（預留雙線200km條件），按電氣化牽引的一級鐵路幹線設計，採用中國標準和規範建設。2019年5月13日在內比都舉行的民盟政府執政第三年工作成果發佈會上，交通與運輸部常務秘書吳温坎再一次透露木姐-曼德勒鐵路的具體細節，即鐵路線將經過木姐、貴概、興威、臘戌、皎脈、昔卜、眉苗等市。曼德勒-皎漂路段鐵路的具體建設規劃目前沒有明確的具體鐵路線路規劃設計和可行性報告出台。

（二）皎漂-木姐鐵路建設合作的具體方式

自2013年習近平總書記先後提出與周邊國家共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”倡議後，作為“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、貨幣流通、民心相通”中的重要環節，跨境鐵路通道建設成為推動國家間“互聯互通”建設的重要載體。在交通運輸規劃與管理專業中，跨境鐵路通道（也稱國際鐵路通道）建設是指使用具有一定通過能力的鐵路幹線以及相應的配套設施連接兩個或兩個以上國家，從而賦予鐵路通道以跨境性。跨境鐵路通道由於具有里程長、規模大的特性，因而功能效用要遠高於普通鐵路通道。在特殊地理區位修建的跨境鐵路通道還具有其他功能：例如，通過國家的邊境口岸與各個國家內部鐵路接軌可以實現國際鐵路大運輸從而形成運輸走廊；與海上、空中、管道運輸聯接可以共同構成國際多式聯運（聯合運輸）系統；而通過港口將海上航道同陸上鐵路線路相連則可以實現國際鐵海聯運。由於跨境鐵路通道的“跨境性”，因此在鐵路建設的過程中也會涉及到包括沿線國家政府、投標公司、不同國家的鐵路沿線居民等更多行為主體。由於鐵路具有整體性、規模經濟性、網絡經濟等特性，以及投資規模大、經營期限長、收益穩定，且直接關係社會公共利益和涉及有限公共資源配置，並且牽扯到的利益攸關方較多，因此跨境鐵路通道在建設合作上有固定的經營模式。目前最為跨境鐵路通道建設合作項目廣泛使用的是“政府特許經營”方式。所謂的政府特許經營，是指由政府部門和非公投資方共同參與的特許經營方式，設定一定的特許期限。在特許經營期限間，項目公司從營業收入中提取鐵路專項基金、營業税、線路維護與保養費等再生產費用，投資方優先收回投資。特許經營結束後，政府部門將收回全部路權，私人部門通過長期的鐵路經營權收取服務費用獲利。

皎漂-木姐鐵路是規劃中的中緬國際鐵路通道中的緬甸路段，按照計劃，中緬兩國針對皎漂-木姐鐵路建設合作採用的是政府特許經營模式中的“BOT”模式，即Build-Operate-Transfer（建造-經營-移交）。其具體流程可粗略分為準備階段、實施階段和移交階段三個部分。在準備階段，政府通過資格預審與招標選定項目承辦人，項目承辦人申請成立項目公司，政府批准後通過特許權協議，授予項目公司特許權，項目公司股東之間簽訂股東協議，提出開工報告；實施階段包含特許期限內的項目建設與運營；移交階段是指在特許經營期滿時，項目公司將項目移交給東道國政府，具體包括資產評估、利潤分紅、債務清償和糾紛仲裁等一系列過程（如圖1）

（三）一波三折的皎漂-木姐鐵路建設合作進程

皎漂-木姐鐵路項目自意向提出以來經歷了“備忘錄簽署-擱置-再次談判-遞交技術可行性研究報告-再次擱置-項目再次重啓”等一系列進程，項目到目前為止依然未能順利啓動，緬甸政府方面猶豫不決的態度、包括美國、日本等國家在內的外部干涉以及規劃中的皎漂-木姐鐵路項目沿線地緣特徵或許是造成中緬之間在皎漂-木姐鐵路項目上合作困難的主要原因。

皎漂-木姐鐵路項目的首次提出是在2011年4月27日，中國鐵路工程總公司董事長李長進率領代表團赴緬甸會見了緬甸聯邦共和國副總統吳丁昂敏烏，出席了中國鐵路工程總公司與緬甸鐵道運輸部“關於緬甸木姐-皎漂鐵路運輸系統項目合作諒解備忘錄”的簽字儀式。在會面會上，中緬雙方確立BOT的鐵路合作經營模式（注1），中方負責原計劃投資的200億美元中的絕大部分資金，並擁有鐵路的50年運營權。在此次見面會上，中緬雙方規劃皎漂-木姐鐵路線路建設在簽署之日起3年內啓動，並於2015年前建成。緬方還計劃將其同緬甸目前實施的全國鐵路網項目連接，並通過修建木姐-姐告跨國鐵路項目形成中緬物資運輸大通道。木姐-皎漂鐵路合作備忘錄簽署後，2011年5月27日，中緬雙方還在北京人民大會堂簽署了《關於緬甸木姐-皎漂鐵路運輸系統項目諒解備忘錄補充協議》，補充協議中再次確認了鐵路運輸系統項目的具體路線，即南起蘭裏島皎漂港（規劃中），途徑曼德勒，北至木姐。然而原本計劃於2014年動工的鐵路並未按照計劃如約啓動。2014年7月緬甸鐵道運輸部對外宣稱，中緬鐵路工程仍未進入啓動階段，因緬甸政府與中國簽署的備忘錄（MOU）已到規定期限，且對於該項目計劃中方也未提出任何續簽要求，加之緬甸部分國民、社會組織與一些政黨不同意此項目，因此決定將不實施該項目，“中方沒有續談，緬甸鐵道部也無實施計劃”。

按照規劃，皎漂-木姐鐵路擬分為木姐-曼德勒段（431公里）和曼德勒-皎漂段（380公里）兩個項目建設，截止到2020年7月，兩個鐵路路段在項目推進的進程上都呈現出不同程度的“一波三折”現象。

在皎漂-木姐鐵路建設項目塵封四年後，2018年中緬雙方就木姐-曼德勒段鐵路的建設進行了重新商談。2018年10月22日，中緬雙方代表簽署《木姐-曼德勒鐵路項目可行性研究備忘錄》，啓動木姐-曼德勒鐵路項目的可行性研究。緬甸交通與通訊部部長吳丹辛貌表示，在簽署了可行性研究備忘錄之後，緬甸方面將協同中方儘快展開調研，具體包括對路況、交通、沿線民意等議題。2019年4月25日，在第二屆“一帶一路”國際合作高峯論壇設施聯通分論壇上，中國中鐵董事長李長進向緬甸交通與通信部部長吳丹欣貌遞交《木姐至曼德勒鐵路項目可行性研究報告（技術部分）》文本。報告中規劃木姐-曼德勒鐵路項目全長410公里，採用1435mm標準軌，設計時速160km（預留雙線200km條件），按電氣化牽引的一級鐵路幹線設計，擬採用中國標準和規範建設。2020年1月18日，中國中鐵股份有限公司董事長張宗言接受了緬甸交通通訊部鐵路局局長巴敏頒發的“木姐至曼德勒鐵路可行性研究報告接受證書”，同時向緬方遞交了“木姐至曼德勒鐵路環評報告”。

相較之下，皎漂-曼德勒段鐵路項目建設計劃的推進進程更為坎坷。自2014年皎被擱置後，時隔六年，作為《木姐-曼德勒鐵路項目可行性研究》備忘錄中的一個項目，皎漂-曼德勒鐵路項目才被再次放上商談議程。2020年6月23日，據緬甸《金鳳凰中文報社》報道，緬甸鐵道局總經理吳倪倪穗告訴記者，中鐵二院（CREEC）將就進行曼德勒-皎漂鐵路可行性研究事宜，向經濟事務合作委員會彙報。目前，中鐵二院和緬甸政府已就曼德勒-皎漂鐵路可行性研究工作達成協議。然而同日，緬甸鐵路部司長、緬甸鐵路公司總經理吳巴敏在接受媒體採訪時向媒體表示，皎漂-曼德勒鐵路項目提議目前尚未獲得通過，緬方的顧慮是出於政治上的考量，如果皎漂-曼德勒項目順利簽署，那麼規劃的皎漂-木姐鐵路將會橫穿整個緬甸，並幾乎達到緬甸各地。對於中方提議要把鐵路修到仰光之事，也要按緬方是否有需要再做決定。2020年6月26日，中國駐緬甸大使陳海同緬甸交通與通訊部部長吳丹欣貌再次就中緬鐵路項目合作舉行視頻會議，雙方就落實協調推進曼德勒至皎漂段鐵路預科研工作、為相關項目早日啓動規劃建設打好基礎等問題進行磋商。

從整體角度來看，目前皎漂-木姐鐵路項目建設進展緩慢，中國和緬甸政府在鐵路通道建設、運營和移交等方面的具體合作談判目前尚無準確定論，皎漂木姐鐵路通道建設合作，尤其是皎漂-曼德勒鐵路段有待於中國和緬甸利益相關方積極推進和完成。

二、皎漂-木姐鐵路建設合作困難的原因

皎漂-木姐的鐵路建設合作進程緩慢的原因比較複雜。綜合來看，中國在皎漂-木姐鐵路建設合作方面的積極性較強，相比較之下，緬方政府呈現出明顯的猶豫不決態度。皎漂-木姐鐵路建設本身是一件經濟活動，鐵路通道建設產生的經濟建設成本和主體對鐵路通道可以帶來的長、短期收益評估是導致行為體決定是否推動鐵路通道建設的主要因素之一，皎漂-木姐鐵路通道建設難度較大以及緬方政府注重短期收益超過長期收益是造成緬方對皎漂-木姐鐵路通道建設合作意願不高的地緣經濟原因。此外，由於鐵路通道這一概念本身就是一個極富地緣政治內涵的名詞，緬方政府對皎漂-木姐鐵路通道建設可能會造成的地緣政治風險評估在很大程度上影響了其對皎漂-木姐鐵路建設合作的意願和積極性。除此之外，以美國為首的西方國家對中國建設跨境鐵路通道的負面評價以及日本在緬甸進行基礎設施建設產生的競爭也是造成皎漂-木姐鐵路建設合作舉步維艱的外部因素。

（一）地緣環境因素導致鐵路建設成本高、技術難度大

皎漂-木姐鐵路沿線區域地形地貌複雜導致鐵路建設成本高是皎漂-木姐鐵路建設項目推進一波三折地緣環境原因。從地緣位置角度來看，緬甸位於亞洲中南半島西北部，是亞歐板塊與印度洋板塊的交界處，北部與東北部與中國毗鄰，東部和東南部與老撾和泰國相連，西南瀕臨印度洋的孟加拉灣和安達曼海，西部和西北部與孟加拉國和印度接壤，作為連接南亞、東亞、東南亞區域的“十字路口”地帶，緬甸地緣位置的戰略意義為許多國家看重（岸田文雄，2014）。從板塊構造角度來看，緬甸是亞歐板塊的自然延伸，緬甸北部是橫斷山脈的自然延伸。因此總體來講，緬甸地勢北高南低，山河相間，地勢起伏大。具體來看，緬甸正北部是橫斷山脈和雲貴高原的自然延伸，多深切峽谷；東部是撣邦高原，薩爾温江從中間流過將撣邦高原一分為二；西部狹長的若開山脈從北向南延伸至緬甸西南部海岸線部分，阻隔了一部分緬甸沿海與內地的交通，僅有位於山脈中段的洞鴿山隘可聯通伊洛瓦底江下游和若開山區。緬甸中部是地勢低平，東源恩梅開江（中國段為獨龍江）和西源邁立開江在密支那匯合成的伊洛瓦底江同大盈江、瑞麗江、欽敦江等主要支流一起在下游形成伊洛瓦底江衝擊平原和河口段的扇形三角洲（30000平方公里）。

複雜的地形地貌為皎漂-木姐鐵路的建設增加技術難度和經濟成本。根據規劃路線，皎漂-木姐鐵路從北向南需要一路經過橫斷山脈、撣邦高原、伊洛瓦底江沖積平原、若開山脈最終到達皎漂。木姐-曼德勒路段絕大部分鐵路將會建設在撣邦高原上，這一部分鐵路總長度佔據皎漂-木姐鐵路線路總長度的二分之一。撣邦高原平均海拔2000米，相較於平原區域，鐵路建設難度大。曼德勒-馬圭路段鐵路需穿越伊洛瓦底江沖積平原，相較皎漂-木姐鐵路線路的其他路段工程相對簡單，但是由於伊洛瓦底江支流眾多，因此鐵路建設線路需要橫跨包括瑞麗江、穆河、欽敦江（伊洛瓦底江最大支流，在敏建注入伊洛瓦底江）、伊洛瓦底江主流在內的若干河流，其中伊洛瓦底江水流湍急，受季風性氣候影響，雨季時期對河岸的侵蝕能力較強，因此在伊洛瓦底江上建設可通行鐵路的大橋的難度也比較大。若開山脈呈西北-東南走向，北起欽嶺，南至格雷斯角，平均海拔2300米，地形複雜，僅有南部距離卑謬55公里的洞鴿山隘作為孔道聯通伊洛瓦底江下游地區和若開山區（1955年卑謬-洞鴿公路落成），狹長的山地地形長期阻隔若開沿海地區和內陸的交通。規劃的曼德勒-皎漂鐵路中的馬圭-皎漂路段需要橫向穿越若開山脈，全程直線距離300公里，對鐵路建設水平和成本要求都比較高。

（二）既有鐵路與規劃鐵路標準不統一導致建設升級成本高

除自然地理環境導致的鐵路建設成本高之外，木姐-皎漂鐵路及其沿線基礎設施還存在新規劃鐵路線路同既有鐵路和沿線樞紐設施技術標準不統一的問題，其相應導致的高成本也是造成緬甸方對皎漂-木姐鐵路建設合作意願不高的重要原因。

鐵路工程建設標準這一概念涵蓋的內容較多，主要的衡量變量包括路網地位、客貨取向、時速、線數等。以規劃中的皎漂-木姐鐵路線路為例，皎漂-木姐鐵路採用的是建設標準是中國標準，具體數據看齊中國鐵路建設標準中的中標Ⅰ級，即採用1435mm標準軌鐵路，設計行車時速160公里，預留時速200公里條件，使用電氣化技術，規劃鐵路雙線運行，客貨共線。相較之下，緬甸既有鐵路的標準遠低於規劃的皎漂-木姐鐵路建設標準。緬甸既有的鐵路基礎設施質量較差，路網陳舊，許多鐵路線路和包括鐵路車站在內的配套基礎設施建設於英國殖民政府時期（1886-1937）。一些鐵路基礎設施在緬甸戰役（1942-1945）中被摧毀並於戰後重建，但大多數後建的鐵路通道依然延續既往的鐵路建設標準。據緬甸交通與通訊部鐵路局公佈的數據顯示，截至2018年末，緬甸鐵路全長 6112.29公里，主要線路有仰光—曼德勒、仰光—勃固、仰光—毛淡棉，仰光—卑謬、曼德勒—密支那、曼德勒-馬圭等。這些鐵路線路基本以曼德勒和仰光為中心展開，鐵路軌距多為窄軌（1067mm）和米軌（1000mm）；牽引種類以內燃機車為主，蒸汽機車為輔；每列車牽引質量為360t，鐵路運行時速為80-100公里，鐵路線路設計多為單線鐵路。

新舊鐵路之間存在的技術差異令緬甸政府在中緬皎漂-木姐鐵路建設合作這一問題上猶豫不決。緬甸時報（Myanmar Times）2019年2月1日對緬甸鐵路規劃和管理總經理U Htaung Shan Khan的一篇採訪中提到：“緬甸的鐵路網和鐵路通訊系統不是最新的。緬甸的鐵路使用米軌，而中國的火車在更寬的鐵軌上運行，這意味着緬甸的鐵軌、火車和車廂都將不得不花費巨資進行升級。但是緬甸的鐵路通信系統將逐步升級到東盟標準，其鐵軌將被拓寬。但是毫無疑問，這個國家負擔不起這樣的開支。”而一條鐵路線路的運行能力同“木桶原理”一樣，一隻水桶能裝多少水取決於他最短的那塊木板，同樣，一條鐵路線路的可承載客/貨運能力的大小和可運行速度的高低也同樣取決於整條鐵路線路中等級最低的那段鐵路。在緬甸鐵路網無法進行全線升級的情況下，皎漂-木姐鐵路即便建設完成無法完全發揮其應有之能力，而相較之下其建設所需要花費的成本又遠遠高於緬甸鐵路網中的其他窄軌、非電氣化、單線低級鐵路線路。除此之外，由於建設的軌距標準不統一問題，鐵路列車如若想在不同軌距之間連續運行，那麼則需要對鐵路沿線基礎設施進行配套改造，主要方式包括建設換裝站和使用三/四套軌技術進行不同軌距之間的鐵路列車換裝，具體還包括安裝準軌到發場、準軌調車場、窄（米）軌到發場、窄（米）軌調車場、換裝場、倉庫、換裝機械等一系列設備，以實現不同軌距線路之間的客/貨運列車通行，這些配套基礎設施的建設也同樣會增加皎漂-木姐鐵路的建設成本。

（三）緬甸政府的政策導向對皎漂-木姐鐵路建設合作起到反向作用

緬甸全國民主聯盟政府（緬甸民盟政府）2016年2月上台後非常關注鐵路通道建設對於國家經濟發展的重要性。據《緬甸環球新光報》2017年4月19日報道，緬甸交通與通訊部提出一項發展五個重要鐵路段的鐵路項目，將其作為一項總體規劃下的關鍵優先項目。這五段鐵路分別為全長385英里的仰光—曼德勒鐵路、340英里的曼德勒—密支那鐵路、176英里的仰光—毛淡棉鐵路、160英里的仰光—卑謬鐵路以及仰光環城鐵路。此外，據《Myanmar Times》2019年12月11日發佈的一篇名為《A deep dive into growth projections》獨立報告，根據緬甸民盟政府2020年預算，政府將在基礎設施、教育和社會服務三個方面投入更多政府支出和引導外國直接投資。緬甸民盟政府關注到基礎設施建設對於改善整體商業環境和帶動全國經濟增長率的重要性，“從中期來看，加強與互聯互通有關的行業——建設更多更好的鐵路和公路，以及升級電信——也將迎來更多商機。”此外，在同中國“一帶一路”倡議項目對接問題上，緬甸政府已經認識到通過建設中緬國際鐵路通道、皎漂深水港等“一帶一路”倡議框架下的互聯互通項目將有助於降低物流運輸成本，提高緬甸運輸效率，並進一步改善緬甸的商業和投資環境。儘管已然充分的認識到皎漂-木姐鐵路建設對於緬甸國家長遠經濟、政治發展的重要性，但受到民盟政府近些年政策導向問題的影響，中緬皎漂-木姐鐵路建設合作目前並非緬甸民盟政府的優先投資建設項目，形成這種項目建設偏好的原因包括經濟和政治兩個方面的原因。

1. 對基建項目的選擇偏好傾向於短期收益而非長期收益

導致緬方政府對皎漂-木姐鐵路線路合作意願不夠高的重要原因之一在於該鐵路線路前期投入較大，收益週期長，在短期內無法為沿線區域帶來明顯的地緣政治、經濟收益，這與緬甸民盟政府所期盼的在2020年末大選之前創造更大的項目收益以保證連任的目的相左。

《緬甸聯邦共和國憲法》規定，緬甸每五年進行一次全國大選，總統、副總統和聯邦議會的任期為五年。2020年7月1日，緬甸選舉委員會宣佈，緬甸將於11月8日進行全國大選。因此，在2016年4月至今的四年時間內，昂山素季領導的民盟政府在基礎設施、教育等項目上更多地着眼於2020年的競選連任，在項目合作建設上更多地追求短平快。

緬甸各個省份的經濟發展狀況差異較大，仰光省、伊洛瓦底省和勃固省皆位於伊洛瓦底江下游及扇形三角洲地區。而位於西南部的馬圭省和若開邦以及位於東北部的撣邦人均GDP皆處於緬甸總體的中等偏下水平。在緬甸政府看來，經濟落後、人口密度小、商業繁榮度低的地區在短期內很難帶來巨大的項目收益，這同緬甸民盟政府追求連任傾向於扶持短平快基礎設施建設項目的政策導向相悖。“這個項目（皎漂-木姐鐵路）耗時長久，耗資巨大，容易產生拆遷糾紛，民盟政府本屆任期難以看到項目收益，反而擔心項目會引發部分民眾的抗議和社會不穩定。（U Htaung Shan Khan，2019）”因此，在投資基礎設施建設項目的時候，緬甸政府更多地傾向於優先發展伊洛瓦底江下游的經濟核心區位置，在鐵路基礎設施建設上，傾向於對經濟、政治核心區域的基礎設施進行升級改造（2017年緬甸民盟政府通過的“五個優先發展的鐵路項目”基本全部圍繞着仰光經濟核心區展開升級），而非是對西部、西南部和東北部山區的非核心區和空曠區進行鐵路線路的開發建設。

2. 緬甸民盟政府將執政重點放在實現民族和解和平問題上

除在經濟上重視見效快速的短期利益外，緬甸民盟政府自2016年上台後將“解決民族矛盾問題，努力促進民族和解與和平”作為執政的重點內容，對民族問題頻發地區的經濟發展和對外合作問題的關注度不高。自緬甸民族解放以來，國內的民族問題一直是阻礙緬甸和平穩定發展的重要原因。儘管2010年鞏發黨政府曾全力推動《全國停火協議》（NCA），但並未起到顯著作用，政府軍與克欽獨立軍（KIA）、南/北撣邦軍（SSA）、若開軍（AA）、得昂民族解放軍（TNLA）、果敢同盟軍（MNDAA）等武裝還在持續發生衝突。2016年昂山素季和民盟政府上台後，新政府將民族和解視為其他一切工作的基礎，民盟政府認為民族和解和國內和平穩定是一切經濟社會改革措施的基礎，也是實現緬甸經濟社會發展繁榮的基礎。 “政府將根據所制定的原則施政，這些原則大家已經知曉，即民族和解、國內和平、法治、修改憲法、民主鞏固。最重要的就是民族和解，國家想要發展繁榮，團結是非常重要的。” 2016年7月11日，緬甸政府正式組建“民族和解與和平中心”，主要任務是在民族和解與和平事業中探尋實現緬甸民主聯邦制的方法。建設皎漂-木姐鐵路同緬甸政府將解決民族矛盾問題作為執政重點這二者之間存在的主要矛盾有兩點。

首先，緬方政府認為緬甸西南部和北部地區的持續動盪會為鐵路通道的項目推進造成嚴重阻礙。規劃中的皎漂-木姐鐵路線路自木姐出發經臘戍、皎梅、瑙丘穿越撣邦，經曼德勒省、馬圭省進入若開邦，最終到達皎漂，途徑的撣邦和若開邦皆長期存在民族矛盾並時而爆發衝突。新加坡《聯合早報》報道2012年5月緬甸政府與南撣邦軍在第二輪談判中達成停火協議，但小規模的武裝衝突並未完全停止。2020年2月27日，緬甸政府軍同南撣邦軍在撣邦南部孟滾鎮區（Mongkung）萊端山一帶發生交火；2020年6月1日，緬甸政府軍與德昂軍（TNLA）在木姐轄區爆發小規模武裝衝突；2020年7月14日，緬甸國防軍和南撣邦軍於皎梅（Kyaukme）再次交火。

若開邦的羅興伽人問題同樣也為皎漂深水港、皎漂經濟特區和皎漂-木姐鐵路通道的項目建設帶來了持續性的風險。受制於占人口85%以上的佛教徒，改善羅興伽人境遇的意願阻力甚大，羅興伽武裝也頻頻發起暴力武裝事件，導致若開邦地區的民族、宗教矛盾十分尖鋭，極端佛教主義和極端伊斯蘭主義對立嚴重。自2017年羅興伽救世軍與軍警發生衝突以來，羅興伽武裝分子（AA）先後在若開邦實施多起暴力襲擊事件，造成了嚴重的社會恐慌，極大破壞緬甸政治和社會穩定。截止至2018年2月，若開邦北部衝突地區局勢基本穩定，只有零星衝突，但是危機引發的若開邦內外困局仍未完全解除，滯留孟加拉國的羅興伽難民遣返問題、若開邦的人道主義救援和重建發展工作效果有限，若開邦當地安全形勢仍然十分嚴峻。《緬甸時報》2019年12月11日報道中將“若開邦持續的民族緊張局勢、貿易保護主義、地緣政治風險和能源價格帶來的全球經濟不確定性”四個主要問題並列作為2020年緬甸經濟面臨的主要風險，同時還提到“若開邦曠日持久的種族緊張局勢將繼續對投資者情緒產生負面影響。” 

其次，緬方政府擔憂這些由政府牽頭的基礎設施建設項目會激化政府同當地民眾之間的矛盾。據《緬甸時報》2017年2月23日報道，緬甸議會議員米孔昌（Daw Mi Khon Chan）表示，許多基礎設施開發項目並未徵求當地人的意見就獲得了批准，為了回應當地市民的負面反應，基礎設施建設項目有關部門應當成立一個修訂小組，聽取市民的聲音、意見和願望，對這些不利的項目進行調查。同時，若開邦陶古克（Taunggok Rakhine）鎮議員Naypu Ni Ni May Myint對若開邦的皎漂深水港項目和皎漂經濟特區項目提出質疑，認為這些項目損害了當地人民的利益。基於以上原因，鑑於緬甸民盟政府的主要精力在解決民族和解與和平方向，由於撣邦、若開邦等地區民族矛盾衝突問題導致緬方在皎漂-木姐鐵路建設問題上尤為糾結。

3. 對國家安全的擔憂：與華合作持既歡迎又提防的矛盾心態

一直以來，緬甸對中緬基礎設施建設合作持既歡迎又提防的矛盾心態。一方面，緬甸政府和其他項目利益相關方認識到“一帶一路”倡議為緬甸發展帶來的巨大機遇。2020年6月7日，《緬甸時報》發表名為《New Era, New Start, Map out a New Blueprint for China-Myanmar Economic and Trade Cooperation》評論，文章高度讚揚了中國和緬甸在雙邊和東盟框架下的多領域合作，並對中緬共同建設“人字形中緬經濟走廊”持肯定態度。此外，緬甸本土企業對於中國“一帶一路”倡議也普遍持歡迎態度。“在緬甸基礎設施發展初期，BRI是一個很好的發展機會，亞洲基礎設施投資銀行（AIB）和中國國家開發銀行（CDB）等機構能夠為昂貴的大型項目提供融資。（Tomoaki Yabe，緬甸Daizen物流企業總經理）”但是另一方面，鐵路作為一種地緣政治要素，其在建設過程中對中緬區域地緣政治環境的改變和緬甸評估的可能存在的地緣政治風險是導致緬甸政府在跨境鐵路通道建設合作中猶豫不決的重要因素，具體表現在軌距統一引發緬甸的地緣戰略擔憂和對項目中期財政安全可能會引發的主權安全問題的擔憂。

（1）軌距等標準問題引發地緣戰略擔憂

正如上文所提到的，緬甸既有的鐵路通道網大多采用窄軌（1067mm）和米軌（1000mm）。使用窄軌和米軌的原因既有經濟因素考量，同時也包含地緣戰略防禦思想在其中。在東南亞區域，國家普遍使用窄軌和米軌作為國內鐵路建設標準（中南半島上的米軌里程佔據總鐵路公里數的90%以上），這是因為相比於標準軌和寬軌鐵路，窄軌和米軌鐵路項目工程造價較小，經濟成本較低。並且由於東南亞國家大多國土面積較小，地形崎嶇，“山河相間，縱裂分佈”，多深切河谷和褶皺狀山脈，使用窄軌和米軌鐵路可以節約鐵路建設面積，更適合複雜的地形環境。除地理環境和經濟因素外，通過使用與鄰國軌距不同的鐵路從而實現軍事防禦的效果也是一些國家使用非標準軌鐵路的原因，不同軌距的鐵路可以在戰爭時有效阻止入侵軍隊使用本國的鐵路運輸系統長驅直入。

皎漂-木姐鐵路建設全線採用中國標準，其電氣化水平、運載能力貼近中國鐵路中標1級建設標準，使用1435mm國際標準軌距。建設同中國軌距相同的鐵路通道引發了緬甸政府內部分官員對潛在地緣政治風險的擔憂。“這（皎漂-木姐鐵路）是一條軍事和經濟目的的戰略路線，所以不應該實施這個項目。”緬甸學者U Zaw Win Phay説，“該項目從木姐到曼德勒，並將繼續到達皎漂，這將會把緬甸一分為二，從經濟角度對緬甸有利，但是從軍事角度來説，弊大於利。”在經濟全球化發展以及標準化程度日益加深的今天，全球生產網絡和全球商品鏈正在形成。軌距的不同會嚴重影響國家與國家之間在經貿上的合作往來。供應鏈在節點連接上的不順暢會極大增加貨物運輸的時間成本和經濟成本。因此，如何在不打破國家自身利益情況下安全互信地促進合作機制是需要思考的重要問題。

（2）對於債務導致的主權安全擔憂

對於皎漂-木姐項目中期財政狀況的擔憂也是緬方政府在此次中緬鐵路建設過程中對同中國合作持既歡迎又提防的矛盾心態的原因。近些年來，隨着“一帶一路”倡議的不斷推廣，互聯互通建設在沿線國家進行得如火如荼。但是由於中國和投資對象國之間缺乏足夠的戰略互信，同時以美國為首的一部分國家將項目推進過程中涉及到的運營和建設問題與“債務陷阱”捆綁在一起。尤其是自2018年下半年中美貿易戰正式爆發後，這種“中國債務陷阱論”甚囂塵上，“中國利用債務等問題逼迫對象國簽訂99年租期的項目合同，以侵佔投資對象國的經濟和領土主權。”近年來許多國家都與中國的許多國有、私營企業開展了BOT模式的項目投資建設合作，其中不乏由於“99年租約”、“債務陷阱論”而導致合約中止或對中國產生牴觸情緒的事件，典型案例包括：馬來西亞的皇京港建設項目“99年租期”對話華負面輿論、斯里蘭卡的漢班託塔港建設項目大規模遊行示威事件以及冰島東北部部分土地投資開發項目的合約拖延問題等。緬甸前議員U Ye Tun認為，木姐-曼德勒鐵路應當延伸至皎漂，否則皎漂深水港將不會發揮其應有之作用，但同時U Ye Tun也提出擔憂：“如果政府不能從這個深水港中獲得足夠的收入，那麼我擔心這個港口會像斯里蘭卡港口一樣被中國接管。” 

（四）日本的競爭性因素

日本在緬展開的投資建設活動是中緬鐵路建設合作項目推進過程中的競爭性因素。自2011年至今，日本對緬甸的合作主要是以“援助+投資”雙向發展模式展開的。

在中國開始構建泛亞鐵路藍圖之際，日本也同時在緬甸展開基礎設施外交活動。

2013年，剛剛上台的日本安倍內閣副首相麻生太郎的首次海外之行，就是對緬甸的出訪。在出訪期間，麻生太郎提出日本將放棄緬甸拖欠的5000億日元債務中的約3000億，剩餘的2000億將通過日本銀行以融資形式解決。2014年3月24日，時任日本外務大臣的岸田文雄與緬甸外交部長温納貌倫進行會談。據日本NHK網站3月25日的報道，岸田文雄表示日本將無償資助78億日元（約合人民幣4.72億元），幫助緬甸建設鐵路等公共設備。據日本共同社2016年8月26日消息，日本計劃向緬甸提供總計9.95億美元的貸款用於基礎設施建設，這筆項目將用於緬甸最大的兩個城市仰光和曼德勒之間的鐵路升級項目。2017年7月28日，日本向緬甸捐贈三艘客輪用於若開邦海岸的沿海運輸。《Myanmar Times》2019年9月21日報道，日本將同緬甸合作升級仰光城市環線鐵路，該項目最早在2014年提出，初步估計成本7億美元，升級後的成本縮減至3億美元。應緬甸政府要求，這筆款項分為兩個部分，其中的2.06億美元由日本國際合作署以官方發展援助貸款的方式提供，用於購買11列各有六節車廂的柴油-電力多股列車，以取代該線路的柴油動力列車，並用於安裝信號系統和提供技術援助；與此同時，政府撥給緬甸鐵路9400萬美元，用於升級鐵軌和車站以及在平交道口修建立交橋。

對比來看，總體上中日與緬甸在基礎設施建設上的合作大都採取BOT模式，但是中日在鐵路投資建設項目選擇上的側重點有所不同。中國主要傾向於對緬甸鐵路缺失路段的彌補以及沿線空曠區的開發項目；相較之下，日本更側重於對緬甸既有鐵路線路的升級改造以及對緬甸經濟核心區基礎設施的建設升級。雙方在緬的投資合作項目彼此並不衝突，但是在緬甸當前的經濟狀況下，同時實現國家鐵路網的全面升級和對經濟落後區域鐵路路段的建設是不客觀的，因此，日本在緬甸的基礎設施項目投資在某種程度上會對中緬鐵路建設合作項目產生競爭性影響。

三、皎漂-木姐鐵路建設合作是全球化背景下區域尋求發展的必然要求

中國和緬甸兩國友誼深厚，長期以來兩國在經濟、政治以及邊境非傳統安全等問題上有着良好的交流與合作。皎漂-木姐鐵路建設合作的提出正是雙方基於當前經濟全球化的時代背景為尋求中緬雙方共同發展，共同構建區域命運共同體的重要舉措。目前來看，中緬在皎漂-木姐鐵路通道建設合作方面存在一定的困難和阻礙，規劃鐵路沿線複雜的地理形態為鐵路的建設添加了技術層面的難度，緬甸目前的經濟、政治和社會發展水平和既有的鐵路通道網技術標準均預示着皎漂-木姐鐵路通道在未來獲取收益的週期變長。儘管如此，皎漂-木姐鐵路通道連同昆明-瑞麗鐵路和曼德勒-仰光鐵路一起共同構成的中緬國際鐵路通道和中緬“人字形”經濟走廊所藴含的整合區域經濟一體化的潛力以及推動中緬兩國更廣泛地參與到全球生產網絡和全球商品鏈、全球價值鏈的能力是毋庸置疑的。

於中國來講，作為歐亞大陸上的陸海複合型國家，其特殊的地緣環境決定中國需要陸海聯動協調才能達到穩定和繁榮。東南亞地區作為21世紀海上絲綢之路和絲綢之路經濟帶，是中國優化與周邊國家合作協調促進區域經濟一體化的有效方式。緬甸是中南半島面積最大的國家，同時也是連接中國和印度、東南亞和南亞的唯一陸地樞紐國家，是中國經陸路大同印度洋通道的最便捷國家，因此皎漂-木姐鐵路通道建設對於中國來説具有舉足輕重的地緣經濟意義。

於緬甸來説，建設皎漂-木姐鐵路通道至少可以從兩個方面推動緬甸經濟和社會穩定繁榮。

（1）緬甸的基礎設施投資需求和資金缺口問題

近年來，隨着經濟全球化進程的不斷加快，國家行為體參與全球價值鏈的需求增強，東南亞國家普遍存在交通基礎設施的建設現狀（Current Investment Trends，CIT）與需求之間的差距（Gap Between CIT And IN）問題，並且這一差距隨着這些國家參與全球價值鏈程度的深入而不斷增加。從鐵路通道的建設狀況角度來看，緬甸在CIT和IN之間的差值（Gap Between CIT And IN）皆呈現出高於世界平均值的現狀（如下表1）。不論是數量還是質量，緬甸的基礎設施建設都與世界平均水平存在較大差距。皎漂-木姐鐵路通道對於緬甸來説具有極強的戰略價值，皎漂同木姐聯通形成的鐵路大通道，相當於為緬甸打通連接緬甸北部和印度洋的陸海通道，有利於緬甸在未來同中國以及亞歐大陸上的其他國家發展跨境鐵海聯運等一系列建設項目，從而推動緬甸更好地融入國際市場。

（2）經濟發展是解決緬甸民族問題的必由之路

對於一個國家來説，安全問題往往與發展問題之間存在着內在聯繫，這二者不能割裂來看，同樣，緬甸省邦之間巨大的經濟發展水平差異也是造成緬甸民族矛盾頻發的重要原因之一。據緬甸聯邦議會2019年7月15日發佈的《2019-20財政年度國家經濟計劃發展草案》（National Planning Bill）列出了7個邦7個省的GDP增長率、具體數額和佔國家GDP比率三個數額，其中各個邦省的GDP佔比可以清晰看出緬甸各個省邦之間的經濟發展水平差異（如下圖）。圖表可知，緬族人主要聚居的7個省（仰光省、實皆省、伊洛瓦底省、曼德勒省、勃固省、馬圭省、德林達依省）的GDP佔比率遠高於少數民族聚居的7個邦（撣邦、若開邦、孟邦、克欽邦、克倫邦、克耶邦、欽邦）。即便是緬甸面積最大、人口最多的撣邦，其GDP佔比也僅僅排在第7名的中間位置，而GDP排名前五位的仰光省、實皆省、伊洛瓦底省、曼德勒省和勃固省GDP總額超過了全國GDP總量的60%。

（《緬甸各邦省2019-20預估GDP佔比》數據來源：緬甸2019-2020財年《國民經濟計劃發展草案》）

根據這一現狀，緬甸民盟政府如若想解決緬甸民族衝突和矛盾問題，就必須推動若開邦、撣邦等地區的重建與發展，緩解不同派系、民族和宗教羣體之間激烈爭奪資源的狀況，從而儘快走出“越窮越亂，越亂越窮”的怪圈。作為緬甸的友邦，一直以來中國高度關切緬甸民族矛盾問題。2017年11月20日王毅在記者會上提議三階段解決若開邦問題的方案，第一階段是實現現地停火，恢復地區穩定秩序；第二階段是各方和國際社會共同鼓勵緬甸和孟加拉國保持和加強溝通，通過平等友好協商儘快找到解決問題的可行路徑；第三階段是探討治本之策，貧困是產生動盪和衝突的根源，中方呼籲加大對若開邦擺脱貧困的支持和投入，以脱貧帶動發展，以發展實現穩定。皎漂-木姐鐵路將緬甸曼德勒省、馬圭省等經濟發達地區同撣邦、若開邦等經濟落後地區連接起來，通過皎漂港、皎漂經濟特區、皎漂-木姐鐵路通道的項目建設以及中緬經濟走廊的建設，可以讓更多鐵路及經濟走廊沿線的當地居民參與到沿線經濟建設中去，在大環境上有利於撣邦、若開等地的局勢向好。

注1：BOT是Build-Operate-Transfer（建造-經營-移交）的縮寫，政府部門通過與特許經營權使用者簽署特許權協議，授權特許經營權獲得者進行項目融資、設計、建造、經營和維護，在特許期限內向該項目的消費者收取使用費，由此回收項目的投資並獲得合理回報。特許經營協議到期後，政府會無條件收回該項目。