中美觀察 | 中國如何應對美國的金融制裁？【走出去智庫】_風聞

走出去智庫觀察

日前，特朗普簽署“香港自治法”，並表示美方將終止香港的特殊待遇，引發人們對香港的國際金融中心地位不保的擔憂，甚至猜測美國有可能利用SWIFT將中國排除在國際收付清算體系之外。

走出去智庫（CGGT）觀察到，特朗普上台後，將中美關係由“合作伙伴關係”定義為“戰略競爭對手關係”，中美摩擦也從經貿領域不斷向科技和金融領域發展，未來不能排除美國利用美元在全球貨幣體系中的絕對優勢地位對中國施壓甚至實施金融制裁的可能。

針對美國對華政策及相關措施，走出去智庫（CGGT）特約法律專家、北京大成總部高級合夥人蔡開明律師團隊每天進行跟蹤分析，併發布《出口管制、經濟制裁、數據保護、貿易救濟、反商業賄賂快訊》，如有需要可在智庫公眾號後台留言。

中國如何應對美國的金融制裁？今天，走出去智庫（CGGT）刊發第一財經研究院的文章，供關注美國金融制裁的讀者參考。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

點評及研判

1、**除了貿易、科技，金融領域正在進入中美博弈的核心領域。**在過去的幾十年中，金融制裁已經成為美國實施經濟制裁的主要手段。美國金融制裁依託於美元全球主流貨幣的地位，以及圍繞美元地位建立的全球美元清算系統。全球美元清算系統主要包括Fedwire（聯邦儲備通信系統）、CHIPS（紐約清算所同業支付清算系統）和SWIFT（環球同業銀行金融電訊協會）。

2、**從法律層面來看，美國金融制裁是以《聯合國憲章》為名義上的支撐，以成文法、總統決議及財政部等部門規章為核心支撐，以州政府法規等為補充支撐的金融制裁法律體系。**從組織架構來看，美國的金融制裁的決策者為總統和國會；執行管理者為美國聯邦政府的國務院、財政部以及其他部門（包括司法部、商務部等）；金融機構為主要的實施渠道。 

3、**美國金融制裁的主要手段包括：凍結資產、凍結或取消援助款項、切斷美元獲取能力和使用美元渠道、禁止全球金融機構與受制裁對象進行交易、制裁對方金融體系（包括中央銀行）。**清單體系、長臂管轄權、二級制裁、50%原則、國內法大於國際法、難以推翻和制裁政策持續時間長是美國金融制裁的主要特點。 

4、7月14日，特朗普簽署《香港自治法》，按照該法案，美將對香港國安法相關的個人、實體以及有業務往來的金融機構進行制裁。按相關程序，美國國務卿在法案生效後90天內及未來每年提交報告列明被制裁的的機構和個人，其後30天后、60天內由財政部列出仍與這些相關機構或個人在“知情”下有“重大交易”的外國金融機構。可以預期，在民調支持日益落後，選情出現巨大不確定性的背景下，特朗普政府將把制裁的時間、力度和範圍的裁量充分服務於其大選進程；當然，他也會面臨各方強硬派的壓力。

5、**針對輿論熱議的美國將通過SWIFT將中國完全隔離於美元系統之外的金融制裁，我們認為，除非中美兩國進入“熱戰”狀態，否則其可能性微乎其微。**而戰爭狀態，是全世界各方都必須避免的極端紅線。同時，去年8月，SWIFT正式在北京成立其全資中國法人機構，繼美元、歐元之後，人民幣是SWIFT接受的第三個國際貨幣。也就是説，中國無需所謂“長臂管轄”，也可以對SWIFT的商業存在進行干預。 

6、不過，鑑於當前全球金融現狀，中國還難以抵禦美國金融制裁。**短期看，因特定藉口對有限的中國機構、個人進行單點金融制裁是美國更可能的選擇。美國針對中國實施金融制裁的工具包括限制被制裁的中國金融機構進行美元結算，或是限制金融機構與被制裁非金融實體和個人進行業務往來，等等。**美國還可能出台更多限制資金流入中國的措施，包括將中國公司從美國交易所摘牌、限制政府養老基金投資中國市場、限制中國股票/債券進入相關指數、下調中國企業信用評級和限制對中國的直接投資，等等。 

7、從長期看，美國對中國採取更為廣泛的金融制裁行動風險不容小覷。中國應將金融、貿易和技術通盤考量，短期內積極管理中美關係的風險點，避免過度反應；中期在民主黨可能獲勝的背景下，重建雙方作為不同制度和意識形態的“競爭對手”的基本互信，在博弈和競爭的主流中，避免兩敗俱傷的對抗。

8、為了應對美國對中國實施金融制裁的具體風險，中國應當從以下三個層面來應對。首先是認清雙方實力對比，保持對美多層面溝通和施加影響，其次是在全球範圍建立更廣泛的利益共同體並支持更多元化的全球秩序建立，第三是加速人民幣國際化、擴大CIPS人民幣支付結算體系的國際使用，加速推出跨境的中國央行數字貨幣。具體政策建議如下：

●**進一步加強對美溝通，加強與其他國家的多邊合作，特別是與歐盟的合作，增加美國對中國實施金融制裁的成本和難度。**歐盟與美國在金融制裁方面存在着重大的理念差異，有過反覆的博弈，更有着自身的利益訴求，中國與歐盟加強相關合作能在幫助中國創造更為有利的外部環境。

●**支持獨立於美國管轄範圍外的全球金融基礎設施建設，特別是新興的全球支付清算系統。**2019年1月31日英國、法國和德國宣佈建立“支持貿易往來工具”（INSTEX），新加坡也在積極嘗試運用區塊鏈技術建設新的國際收付清算系統。中國應當加強與這些嘗試的交流與合作，積極推動更多元化的全球金融市場體系建設。

●**在美元將長期走弱的大背景下，中國應下決心加快人民幣國際化進程，依託上海自貿區新片區和海南自貿港，推進跨境自由收付，擴大全球性人民幣支付清算系統CIPS的國際使用，並適時推出跨境使用的中國央行數字貨幣（CBDC）****，**構建數字貨幣的全球新金融生態。

●加強與國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行和世界銀行等機構的溝通與合作，強化這些機構對於中國改革和制度的信心。

美國金融制裁的主要模式和影響

雖然在過去的幾個月中，中美對立呈現愈演愈烈的態勢，從貿易摩擦擴大至針對特定區域、實體和個人的制裁。除了貿易、科技，金融正在進入中美博弈的核心領域。雖然關閉領館的行動令人吃驚，引發極大關注，但就經濟全局的實質性效果而言，金融制裁影響尤甚。

2020年5月29日，特朗普在白宮新聞發佈會上表示，美國“將採取行動，取消香港作為中國一個單獨的海關和旅遊地區所享有的優惠待遇”，並將制裁“有損香港自治”的官員、暫停被認定為有損美國國家安全的中國學生入境。6月29日，中國外交部發言人趙立堅表示：針對美方對中方有關涉港官員等實施簽證限制，中方決定對在涉港問題上表現惡劣的美方人員實施簽證限制。2020年7月9日，美國務卿蓬佩奧發表聲明稱,將部分新疆當地的官員列入制裁名單。2020年7月13日，中國外交部發言人華春瑩在例行記者會上宣佈，中方決定自即日起對美國“國會-行政部門中國委員會”以及美國國務院國際宗教自由無任所大使布朗巴克，聯邦參議員盧比奧、克魯茲，聯邦眾議員史密斯實施相應制裁。2020年7月14日，特朗普簽署法規將對“協助限制香港自治”的中國實體和個人實施制裁。他同時表示，已簽署行政命令結束給予香港的特殊待遇。

在美國現有的制裁體系中，金融制裁是最重要的工具之一。因此，充分研究美國金融制裁的現狀，研判未來美國對中國實行金融制裁的可能性及方式，並應對未來可能出現的金融制裁有着重要意義。

一、美國經濟制裁的金融化趨勢、法律框架和運作方式

經濟制裁一直是一項重要的外交政策工具，被視為是介於戰爭和和平的中間手段。在經濟上佔據優勢地位的國家或者是國際機構往往會利用經濟制裁達到某些目標，包括反對恐怖主義、禁毒、防止核擴散、促進民主和人權保護、解決爭端、保護網絡安全，以及其他特殊的目的。相對於發動戰爭，經濟制裁成本更低、風險更小、容錯性更高（容易撤回），決策往往更為迅速，當年伊拉克入侵科威特的第四天聯合國安理會就通過了經濟制裁，而直到數月後才授權武力干預。

在美國成為全球最強大的國家之後，一直通過運用經濟制裁等多種手段實現其戰略目標。經濟制裁的形式包括：旅行禁令、資產凍結、武器禁運、資本約束（capital restraints）、減少援助以及貿易限制等。

圖1  經濟制裁可以由國際機構/國家發起

來源：美國財政部、歐盟委員會

1.美國經濟制裁金融化的背景和工具

經濟制裁是指制裁發起方（一國或數國）通過依靠自身經濟實力對被制裁方在經濟上採取的懲罰措施，也包括強迫其他各方做出相應選擇（二級制裁）。經濟制裁的目的除了單純的懲罰，更多是讓被制裁方做出妥協，包括改變其行為、政策和制度，甚至是推翻政府，迫使進行政體改革。

制裁發起方往往會利用自身最具優勢的方式展開行動。在過去幾十年，美國經濟制裁越來越呈現出金融化的趨勢，這與美國相對優勢的轉變和金融信息技術的發展有着密不可分的關係。

在過去幾十年美國經濟體量相對優勢有所下降，而在金融領域的相對優勢依然牢固，甚至有所加強。同時，信息技術的發展讓所有的金融交易可以被迅速的監測，從而為美國實施金融制裁創造了基礎條件。美國金融優勢的主要體現是美元全球主流貨幣的地位，以及圍繞美元地位建立的全球美元清算系統。全球美元清算系統主要包括以下三個部分：

·Fedwire（聯邦儲備通信系統）：美國全國性的電子付款清算系統，由資金轉移系統和簿記證券系統組成，資金結算和證券交易可以同步進行，不僅提供大額資金支付功能，還具有清算功能。

·CHIPS（紐約清算所同業支付清算系統）：全球最大私營美元交換系統，具備淨額高效清算系統和日清實時全額支付系統的特點。

·SWIFT（環球同業銀行金融電訊協會）：國際銀行同業間的國際合作組織，大多數國家大多數銀行已使用SWIFT系統，該系統為銀行的結算提供了安全、可靠、快捷、標準化、自動化的通訊業務。

圖2  美元銀行間結算系統運行方式

來源：第一財經研究院整理

另外，美國希望在發起制裁的時候能夠建立更為廣泛的制裁同盟，從而發揮最大的制裁效果，所以在工具選擇時往往需要關心其他盟國，特別是歐洲國家的感受。相對於貿易限制等打擊面過大的工具，金融制裁能儘可能減少相關行動的人道主義問題，所以更容易得到多方的認可。所以在“911”事件後，美國開始在金融制裁方面投入了更多資源和技術，去追蹤其他個人、機構和國家的金融活動。

2. 美國的金融制裁法律框架

從法律層面來看，美國金融制裁是以《聯合國憲章》為名義上的支撐，以成文法、總統決議及財政部等部門規章為核心支撐，以州政府法規等為補充支撐的金融制裁法律體系。從聯邦層面，主要的相關法律如下：

·《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act）

·《國家緊急狀態法》(International Emergency Economic Powers Act )

·《愛國者法案》（USA Patriot Act）

·《國防授權法》(National Defense Authorization Act)

·針對不同制裁目標的具體法案，如：《對敵貿易法案》、《香港自治法案》、《伊拉克制裁法案》、《伊朗制裁法案》、《古巴民主法案》、《國際安全和發展合作法案》等

按照《國際緊急經濟權力法》與《國家緊急狀態法》，美國總統與美國財政部分擔金融制裁的決定權與執行權。當美國總統認為國際上出現某一局勢或者發生的某一事件對美國的國家安全、外交政策和經濟利益構成“非同尋常的威脅”時，便可根據上述法律的授權和定義，在國會的批准下宣佈進入應對威脅的緊急狀態，從而採取對相關國家、實體、組織或特定羣體和個人相應的制裁措施。

《愛國者法案》以防止恐怖主義為根本目的，擴張了美國財政部部長的權限，賦予其在控制、管理金融流通活動，尤其是針對境外人士或與政治實體有關的金融活動的權力。同時，該法案還賦予美國總統在認定國家己經或即將遭受恐怖主義襲擊時沒收與凍結有關人員的金融資產、限制其金融活動的相關權力。

《國防授權法》是美國政府每一財政年度由國會通過，並由總統批准頒佈的關於國防經費預算以及具體國防職權行使的法律。其內容隨着美國曆年國家利益的變動而發生相應的調整，有許多與金融制裁緊密相關的條文。《2012年國防授權法》首次明確了對存在違反美國貿易制裁措施的重大交易（significant transaction）的非美國實體，即使相關交易不存在任何美國連接點，仍可額外施加制裁，迫使相關非美國實體在制裁國家市場和美國市場及供應鏈服務中做出選擇，即所謂的二級制裁（Secondary sanctions）。

3.美國金融制裁運作方式及其特徵

美國金融制裁的主要手段包括：凍結資產、凍結或取消援助款項、切斷美元獲取能力和使用美元渠道、禁止全球金融機構與受制裁對象進行交易、制裁對方金融體系（包括中央銀行）。

從組織架構來看，美國的金融制裁的決策者為總統和國會；執行管理者為美國聯邦政府的國務院、財政部以及其他部門（包括司法部、商務部等），而金融機構為主要的實施渠道。

在決策層面，一般而言總統擁有實質性權利，在實施過程中具有一定自由裁量權，並可自主發佈制裁相關的行政命令（EO）（援引相關法律給予的權利）。比如2018年6月特朗普一度啓用《國際緊急經濟權利法》宣佈國家進入國際緊急狀態。不過近期（特別是特朗普執政期間）美國國會開始採取立法方式限制總統相關權利，比如在對俄羅斯的制裁中就通過立法防止總統解除制裁措施。

圖3  美國金融制裁運作機制

來源：第一財經研究院整理

美國財政部下設的外國資產控制辦公室（OFAC）是金融制裁的主要執行管理者。OFAC並不實時監控交易，而是責令參與金融交易的機構去履行相關的義務。如果一家機構發現交易違反金融制裁的規定，必須凍結交易，或者是直接拒絕交易執行，並在之後機構限時向OFAC彙報情況。除了金融機構自我彙報，還有相關的審查來確保機構執行了相關規定。如果OFAC發現機構未履行職責，就將進行調查，責令機構解釋，對於違反規定的事件，OFAC能採取包括髮送警示函、進行民事罰款，甚至追究刑事責任等措施。

金融機構一方面是OFAC的具體監管對象，另一方面負責實施凍結被制裁國在美國的資產、限制或禁止美國銀行與被制裁國銀行之間的金融業務往來等具體制裁措施。

二、美國金融制裁的特點

1、清單體系

美國金融制裁方面的一大特色是根據制裁名目、特定國家和嚴重程度構建的清單體系。主要包括“特別指定國民和人員的封鎖清單”（SDN List）、行業制裁識別清單（主要針對俄羅斯個人、企業或實體的制裁名單）、海外逃避制裁者清單（被制裁方其行為還沒有嚴重到需納入SDN清單的實體）、巴勒斯坦立法會非SDN清單、伊朗制裁法非SDN清單、外國金融機構第561條款清單等。

其中由美國財政部、國務卿、司法部協商擬定“特別指定國民和人員的封鎖清單”（SDN List）列舉着那些資產被限制的機構。這些機構往往是被制裁國家擁有或控制、或實際上被控制的機構，而另一些機構則不是與國家相關，而涉及恐怖組織、販毒組織、洗錢等。SDN List被視為是金融制裁針對性最強的清單，包括超一萬個自然人、法人、組織、國家或者任何形式的實體。

2、長臂管轄權

域外管轄權是指一國法律對境外的當事人或行為發生法律效力，我們常用“長臂管轄（權）”指代美國法律或法院的域外管轄權。2001年9月，時任美國總統布什發佈了行政命令給予財政部域外管轄權，成為了美國金融制裁的重要法律基礎，主要包括兩個含義：美國有關法律明確規定對境外當事人或行為具有法律效力；美國法院根據相關法律或判例，對外國被告（非居民）所主張的法院管轄。

美國域外管轄權主要引用的是國際法中的“國籍原則”和“效果原則”。美國認為基於“國籍原則”，任何國外公司，只要有美國資本參與並受美國公民控制，就被認為仍然保留美國國籍，美國可以對其進行管轄；基於“效果原則”，外國行為者有影響美國公民的意圖就應該受美國管轄，不管這些意圖是否已實施，也不管其行動是否產生了對美國公民的實際影響。

域外管轄權的認定標準是“最低限度聯繫”和“合理性審查”。“最低限度聯繫”要求被告與轄區存在某種最低聯繫，境外行為在轄區產生直接可預見的效果。“合理性審查”在於衡量長臂管轄的合理性，重點關注轄區訴訟對境外被告造成的負擔。這兩個標準的定義並不明確，所以美國實際上有着自由裁量權。

3、二級制裁

美國財政部基於美國實體和非美國實體將制裁區分為一級制裁（Primary Sanctions）和二級制裁（Secondary Sanctions）。一級制裁針對美國人士（US Person），包括：美國公民和有美國永久居住權的外國公民（無論其身在何方）；位於美國境內的個人或實體（含其境外分支機構、代理人和代表處等）；美國公司（含其境外分支機構）；受以上實體所有或控制的實體（如美國公司在境外設立的實體等）。其他美國的”財“（如美國金融系統）和”物“（如美國原產的貨物和技術）都可以用美國人士聯繫在一起。二級制裁針對非美國人士，主要限制非美國金融機構與被制裁者在美國境外進行金融交易或者向其提供金融服務，並對違反此項禁止性規定的非美國金融機構實行制裁。

如果説一級制裁是美國自身針對被制裁者的行動，那麼二級制裁更像是強行將世界分為兩個陣營，迫使所有的國家、國際組織、機構和個人在美國和被制裁者間做出選擇。從金融制裁角度來看，二級制裁的目標是全面破壞制裁目標的金融體系功能。

正是由於這個原因，所以在實行二級制裁的時候，美國會更多考慮自身與被制裁者的實力對比。只有足夠懸殊的實力對比才能迫使第三方做出顯而易見“正確”的選擇，避免二級制裁過度傷害自身利益。

目前，二級制裁目前主要涉及針對伊朗的金融制裁，但其適用範圍在未來可能擴大。美國政府會針對制裁對象列明是否適用二級制裁，SDN List也會特別註明。對於違反二級制裁的非美國金融機構，處罰措施主要包括：將有關外國金融機構列入黑名單，予以罰款；直接禁止有關外國金融機構通過美國銀行及其海外分支機構辦理業務、開立或維持美國賬户）、進行清算，或對上述行為、賬户餘額，以及可經賬户辦理的交易體量等添加限制性條件。

4、50%原則

“50%原則”又被稱為“株連原則”。OFAC 於2014年8月公佈的《關於資產和資產利益被凍結人員所持有實體的調整指南》中首次引入了“50%規則”，規定即使交易對象並未被列入制裁清單，只要該交易對象超過50%以上的股權或控制權為制裁清單內實體直接或間接控制，與該交易對象的交易視同於制裁清單內實體進行。

如果集團內的某一個實體A從事了違反美國二級制裁的交易，則該實體繼承人（如果A 是自然人）、母公司和子公司，以及與該實體同被相同的第三人擁有或控制，且故意參加了上述交易的企業，都可能受到制裁。

控制權的引入避免了通過多層持股逃避“50%規則”的可能，比如A公司持有B公司50%股權，同時持有C公司10%股權，但同時B公司持有C公司40%股權，如果A公司被納入制裁清單，則C公司也將被納入。如果一家公司違反了美國製裁的規定，OFAC可以穿透至所有關聯公司，並根據在實際交易中所起的作用來進行判斷如何擔責。

5、國內法大於國際法

美國金融制裁雖然以《聯合國憲章》作為名義法律支撐，但其實施卻很多時候會與國際法產生衝突。在法律優先權問題上各國規定不盡相同，有的採用國際條約優先原則（荷蘭、希臘等），有的採用後法優先於前法原則（美國、墨西哥、阿根廷等），一般既然簽訂了國際條約就理應遵守締約內容，也就是當國內法與國際法相沖突時，已簽訂的國際法應優先適用，但事實上美國執行的是國內法大於國際法。

比如從國際法上來看，美國金融制裁中的域外管轄就缺乏依據。根據《聯合國憲章》，安理會有權對破壞國際和平安全的國家或行為體實施制裁，而單邊制裁引用的是國內法，是本國國家主權的體現，不具備域外效力，違反國際法的國家主權平等原則和不干涉內政原則。另外，聯合國安理會決議的履行監督權從未下放給成員國，各種制裁都有監督委員會來監督履行，並有權對違反制裁措施採取行動。聯合國對成員國執行決議的權利進行了嚴格限制，從未允許任何一國針對非制裁名單內的企業直接採取措施。安理會決議對各國的要求僅限於“保證本國國民和在本國境內”履行決議，義務限定在“屬地原則”和“屬人原則”範疇內，但美國擴展了這兩個範疇。美國《愛國者法案》賦予了司法部門或財政部門出具行政傳票和實施制裁的權利，若銀行拒絕配合行政傳票，財政部長或總檢察長可切斷銀行與美國金融系統的所有業務往來。事實上違反了《海牙取證公約》。美國對委內瑞拉的制裁（詳見案例分析部分）也被質疑違反了《美洲國家組織憲章》。

雖然美國事實上實行國內法大於國際法，但在大部分案例中卻難以抓到美國違規的把柄。美國製裁的對象是他國企業，但實施的過程中主要通過規制本國企業的行為對其造成間接影響，這也正是美國強大金融實力的體現。

6、難以推翻

美國金融制裁的受制裁方沒有有效的申訴及進行國際法律救濟的渠道和機制。美國製定法（不包括憲法）幾乎未提供任何OFAC行政複議的程序性保證，目的是保證OFAC裁量權在最大程度上不受限制。

美國《行政程序法》規定，只有當OFAC的指定“任意、反覆無常、濫用自由裁量權或者其他不合法的情形”時，美國法院才有可能推翻OFAC的行政決定。這意味着只要OFAC的行政行為基於確實證據做出且具有合理性，那麼即使不完美，法院也必須予以維持。這事實上是“疑罪從有”的原則，而當涉及外交政策和國家安全時，法院會更加順從OFAC的決定。聯邦法規沒有規定OFAC在做出行政複議時必須説明理由，也未要求披露涉密信息。

7、制裁持續時間長

美國國會通過《國際緊急狀態經濟權力法案》的目標是限制1917年《敵國貿易法》（TWEA）中授予總統的緊急狀態權限，試圖將緊急狀態由“長期”措施變為“臨時性”措施。但從實際上來看，該法案頒佈以來幾乎一半的制裁直到目前依舊生效，包括其最早的是由卡特總統宣佈的針對伊朗的制裁。

圖4  美國製裁一覽（截至2019年）

來源：美國財政部

三、 美國金融制裁的案例分析

以下我們列舉了三個案例來説明美國經濟制裁，特別是金融制裁的特點。這些案例發生在過去十年內，制裁對象不僅包括不同體量的國家，也包括金融機構，制裁目標不同，結果也不盡相同，從中可以反映出美國製裁的一些主要特徵。

1.委內瑞拉

2017年8月15日，特朗普簽署行政命令宣佈對委內瑞拉廣泛的經濟制裁。名義上制裁針對的是委內瑞拉的人權問題，實際上美國真正的目標是致力於推動委內瑞拉的政權更迭。美國2019年1月更新了對委內瑞拉的制裁措施，之後宣佈支持“過渡總統”胡安·瓜伊多（Juan Guaido），這進一步説明了其制裁行動的真正目的。

2017年的制裁禁止美國實體或個人與委政府及國有石油公司進行債權和資產交易，禁止向委政府支付紅利。另外，委內瑞拉政府還被禁止從美國金融市場融資，其他金融機構由於擔心可能的進一步制裁也紛紛遠離委內瑞拉政府。雖然制裁針對的是政府，但實際上委內瑞拉整個國家都為此付出了巨大的代價。

制裁導致委內瑞拉公眾的健康水平大幅下降（人均卡路里攝入減少）和疾病和死亡率飆升（死亡率2018年較2017年上升了31%，2018年藥品短缺比例達到了85%）。委內瑞拉因為制裁出現的經濟衰退和惡性通脹導致大量勞動力外流，而經濟惡化及外部融資市場的徹底關閉讓政府幾乎不可能執行經濟穩定政策。

圖5  委內瑞拉原油產量因制裁大幅下降（千桶/日）

來源：Mark Weisbrot 2019

雖然美國製對委內瑞拉的制裁被指違反《美洲國家組織憲章》，一些專家也認為制裁違反了《聯合國憲章》和《國際人權法》，但這並沒有阻止美國的行動。在美國2019年對委內瑞拉展開新一輪制裁行動後，委內瑞拉退出了美洲國家組織。

2. 俄羅斯

2014 年3 月，克里米亞地區宣佈獨立，隨後併入俄羅斯。作為回應，時任美國總統奧巴馬通過行政命令開始對烏克蘭和俄羅斯實行一系列的金融制裁。制裁力度隨着時間的推進逐步加大，一開始制裁僅凍結普京政府核心成員在美資產，後來制裁範圍擴大至俄羅斯/烏克蘭金融機構、能源和軍工部門等實體部門。具體措施包括：凍結相關人員的資產；禁止對俄/烏出口軍事技術裝備；禁止向俄/烏能源工業提供特種技術設備，並對俄/烏的金屬採礦、工程等行業採取制裁措施；封閉俄羅斯/烏克蘭企業和金融機構進入美國金融市場的通道等。此後，美歐對俄/烏金融制裁的名單不斷擴充，制裁措施以切斷被制裁個人、公司、銀行與美國金融機構的資金聯繫為主。

2016年3月，白宮鑑於“俄羅斯的行為依然在對美國國家安全和外交政策構成非同尋常的、重大的威脅”，將對俄製裁措施有效期延長一年。美國製裁對俄羅斯經濟和金融市場造成嚴重的影響，主要包括以下方面：

·經濟萎縮：俄羅斯GDP增速在2014年降低至0.7%，2015年萎縮3.7%。

·資本外流：俄羅斯私人資本淨流出在2013年為610億美元，在2014年達到了1520億美元。

·通脹上行：通脹水平從2013年的6.8%上升到2015年的15.5%。

·公共財政狀況惡化：預算赤字佔GDP比重從2013年的0.9%上升到2015年的3.2%。

·外匯儲備下降：從2014年初的近5000億美元下降到了2015年底的3680億美元。

·貧困人口比例上升：2015年貧困人口上升了310萬至1920萬，佔總人口的13.4%。

3. 中國崑崙銀行

美國對中國崑崙銀行的制裁行動則涉及美國對伊朗的二級制裁。崑崙銀行曾是中國與伊朗開展能源合作和經貿往來的重要橋樑，為中伊企業提供國際結算、外匯交易、跨境擔保和融資等金融服務，擁有“伊路通”國際業務產品。

2012年7月31日，美國對中國崑崙銀行實施制裁，原因是該行向超過6家伊朗銀行提供數億美元的金融服務。由於制裁關閉了美元結算通道，導致該行只能使用人民幣和歐元進行結匯，其外匯、國際匯款和融資業務均無法正常運營。之後中國外交部聲明此次制裁嚴重違反國際法準則，但崑崙銀行並未對美國的制裁進行上訴，國內的其他銀行開始不接受崑崙銀行的轉匯，原因是擔心因業務往來而被列入制裁名單。2012年和2013年中國對伊朗進出口總額較制裁前分別下滑19%和13%。

2018年8月，崑崙銀行停止與伊朗的歐元結算。同年10月，崑崙銀行暫停接受伊朗的人民幣支付結匯，對伊資金通道徹底關閉，2018年11月正是美國對伊朗施加新一輪制裁的最後期限。

2018 年12月，崑崙銀行正式恢復對伊朗業務，恢復的業務嚴格遵守了美國製裁規定，僅恢復了人民幣結匯業務，業務範圍也僅限於人道主義和非制裁領域的商品和服務交易，不包括違反美國新一輪制裁條例的任何交易。2019年6月，崑崙銀行在伊朗設立了分支機構，進一步開展業務。

四、 美國金融制裁的影響、效果和趨勢

從金融市場來看，美國金融制裁從根本上改變了全球金融監管環境，系統性的提高了金融機構參與可疑交易的成本。鑑於美元的全球核心貨幣地位，金融機構違反相關規定意味着金額巨大的罰款，業務損失以及信譽損傷，可以説美國的金融制裁一定程度上徹底改變了全球金融機構的行為模式。

表1  2010年至2019年因違反美國製裁規定被罰款超1億美元的金融機構

來源：第一財經研究院整理

美國金融制裁也面臨國內分歧和盟國分歧加大的問題。從國內來看，分歧的焦點主要針對特朗普本人。2017年國會通過了方案以干預美國總統選舉為由制裁俄羅斯，並以絕對優勢通過法案來限制總統解除制裁的權利。另外，國會還對OFAC將一些俄羅斯寡頭相關的公司從SDN List中移除表達了強烈不滿。

美國與盟國，特別是歐盟在金融制裁上的分歧則集中在二級制裁及域外管轄權問題上。歐盟由於沒有統一的軍隊但經濟實力強大，也將經濟制裁作為達到外交目的的重要手段。但歐盟經濟制裁主要以《歐盟限制措施(制裁)實施和評估指南》和《關於限制措施(制裁)實施的基本原則》為基準，規定了歐盟限制措施僅適用與歐盟存在聯繫的情況，不能通過具有域外管轄權的違反國際法的法律文件，並譴責第三國域外適用的立法，這與美國的二級制裁立場有着理念上的分歧。

歐盟1996年11月通過《關於應對第三國法案域外適用的保護條例》(《阻斷條例》)，指出美國的《古巴自由民主團結法案》侵犯了歐盟成員國對個人與實體的經濟活動進行管理的管轄權，並做出“禁止遵守”、“不承認判決”、“追回權利”、“報告義務”等措施。雖然來自盟國的行動會對美國相關制裁執行造成很大的影響，但歐盟這種阻擊美國的行動往往缺乏持續性。

2010年到2016年間，歐盟開始配合對伊朗制裁中的二級制裁的執行，默認美國對歐盟各大銀行進行制裁、施以鉅額罰款。2018年8月6日，歐盟恢復了《阻斷條例》的效力，旨在保護歐盟個人和實體免受美國的制裁。歐盟在面對美國金融制裁的問題上除了原則立場外，也因為利益一直在不同的政策立場間搖擺。歐盟一方面不想與美國翻臉，另一方面希望擁有更多的金融自主權，增強歐元在國際貿易中的地位。因為歐盟和美國在金融制裁方面撲朔迷離的關係，很多金融機構需要去滿足歐美兩套負面交易對手清單。

美國前財政部長雅各布·盧(Jacob Lew)和美國國務院前制裁政策官員、哥倫比亞大學能源制裁專家理查德·內菲夫（Richard Nephew）撰文指出，對於美國而言，制裁是一把雙刃劍。如今，美國之所以能事事如願很大程度上是因為沒有其他貨幣可以替代美元，也沒有像美國這樣有吸引力的出口市場。但是如果華盛頓繼續強迫其他國家執行它們認為既非法又不明智的政策，那麼在未來20到30年，他們很可能會從美國的經濟和金融體系中退出。

從制裁結果看，美國雖然有能力在全球範圍內推動金融制裁，但其成效卻不總是符合預期，美國自己的評估也指出，制裁與希望達到的目標間往往只是具有相關性卻沒有因果關係。制裁雖然能給目標造成沉重打擊，但並不總是能達到根本的目的，比如對阿富汗的制裁雖重創了該國經濟但卻沒有將塔利班趕出阿富汗。由於制裁的目的是讓對手做出改變，一旦被制裁方改變的成本過高，制裁就難以達到效果。對特定對象，美國執行金融制裁更多考慮其相對效用，而非目標導向。如在烏克蘭問題上制裁俄羅斯，美歐聯盟可能都不奢望通過制裁來真正解決問題，只是相對其他行動，制裁的成本更低，在一些時候，制裁不是達成目的的手段，而只是一種譴責方式。

我們認為，美國製裁，包括金融制裁有以下幾種發展趨勢：

·將制裁作為一系列行動的組成部分：將制裁、軍事行動以及有利條件提出相結合，即胡蘿蔔加大棒的政策組合，比如美國對於利比亞的行動。

·設定更為明確和實際的目標：如政權更迭，比如美國對古巴的制裁就以讓卡斯特羅家族下台為目的。

·推出更有彈性的制裁方案：讓被制裁者相信他們的行動會對制裁措施造成影響。比如奧巴馬政府在2012年以緬甸進行重大政治改革為由放鬆了制裁，並在2016年解除了制裁，之後由於該國對羅興亞族的政策重新啓動制裁。

·針對特定目標發展盟友：比如美國、沙特和海灣合作委員會(the Gulf Cooperation Council)各成員國組成的“打擊恐怖主義融資中心”（TFTC）。

五、中國可能面對的美國金融制裁風險

1. 美國對中國實施金融制裁的工具箱

鑑於當前全球金融現狀，中國還難以完全抵禦美國金融制裁。目前中美正在逐漸走向越來越全面的對抗，美國有很大可能對中國動用金融制裁的工具。美國針對中國金融制裁的工具包括限制特定機構接入全球美元清算體系，或是限制資金流入中國。

前者包括限制被制裁的中國金融機構進行美元結算，或者是限制金融機構與被制裁非金融實體和個人進行業務往來。如上文所述，全球美元清算體系主要包括Fedwire(聯邦儲備通信系統)、CHIPS(紐約清算所同業支付清算系統)和SWIFT（環球同業銀行金融電訊協會）。雖然SWIFT是一個非官方的協會組織，設立的初衷是成為一個不受任何政治影響和政府幹預的機構，難以説是被美國完全控制（美國對SWIFT有重要的影響力），但鑑於SWIFT只是國際收付電文系統，仍需要依靠Fedwire和CHIPS，所以即便是相關被制裁金融機構能繼續接入SWIFT，也難以實現美元清算。對於金融機構而言，一旦被限制美元結算，將可能蒙受巨大的業務損失。如果中國大量甚至是全部金融機構都被列入制裁名單，會對中國經濟造成巨大傷害。

限制資金流入中國的手段則包括：將中國公司從美國交易所摘牌；限制政府養老基金投資中國市場；限制中國股票/債券進入相關指數；下調中國企業信用評級；限制對中國的直接投資。

2. 關於美國對中國的金融制裁行動的判斷

根據當前中美關係以及兩國經濟體量與國際關聯，我們對美國可能對中國展開的金融制裁行動主要判斷如下：

·短期看，對中國實行全面金融制裁的可能性較小，特別是針對中國採取二級制裁措施。

制裁能力主要考驗的是雙方的實力對比，往往需要制裁發起方佔據絕對優勢才能確保制裁行動不會陷入兩敗俱傷的局面，特別是使用二級制裁措施是強迫所有第三方在雙方間做出選擇。鑑於中國目前的經濟體量以及與各國緊密的經貿關係，發動針對中國的全面制裁，甚至是使用二級制裁措施對於美國而言過於瘋狂。完全切斷世界第二大經濟體與第一大貿易體的美元結算，意味着全球貿易與金融體系被顛覆，將引發一場金融風暴，重挫全球貿易和經濟。

·短期來看，因為特定藉口對有限的中國機構、個人進行單點金融制裁是美國更可能的選擇。

針對特定藉口對相關機構個人進行金融制裁既可以實現美國的特定目標，保證對相關機構和個人的震懾力，又能確保制裁措施的可實施性。

7月14日，特朗普簽署了《香港自治法案》，授權美國政府部門以金融制裁手段懲罰所謂“實施惡法、侵蝕香港自治的中國內地與香港官員、鎮壓香港示威者的警察，以及與制裁對象進行業務往來的相關實體”。《香港自治法案》對外國金融機構的制裁措施中的關鍵兩條是“禁止美國擁有管轄權的、涉及該外國金融機構的外匯交易”和“禁止該外國金融機構與任何其他金融機構之間的信用轉讓或支付，只要該轉讓或支付受美國管轄且涉及該外國金融機構”。由於相關定義含糊不清，而從操作層面是美國國務卿負責列明被制裁機構和個人，財政部負責出具仍與這些機構和個人進行交易的金融機構名單，這讓美國擁有了自由裁量空間來確定打擊的範圍。

對於中國而言，相關的風險並不僅僅來自於香港問題，包括新疆問題等都可能成為美國金融制裁的藉口，而對象也不僅僅限於金融機構。

美國還可能對涉及美國其他制裁行動的相關中國金融機構採取力度更大的行動。2018年4月，美國就曾計劃對中國農業銀行和中國建設銀行實施制裁，理由是與朝鮮有業務往來，但因忌憚其對全球金融市場的影響和中國可能施加的報復最終放棄。隨着中美關係的逐步惡化，未來中國可能會有規模遠大於崑崙銀行的金融機構，甚至是大型系統性重要金融機構被美國視為制裁目標，這點需要引起我們足夠的重視。

·美國可能出台更多限制資金流入中國的措施。

對於美國而言，切斷資金流入中國是打擊範圍更廣但影響又可控的政策選擇。2020年6月，特朗普下令金融市場工作小組在兩個月內就中資企業違反美國會計準則和披露規定問題，提出保護美國投資者的措施。金融市場工作小組由財務部部長擔任主席,成員包括美聯儲、美國證券交易委員會（SEC）、美國商品期貨委員會（CFTC）的相關負責人。

美國財長姆努欽在之後的記者會上表示，財政部將與金融市場工作小組研究包括資本管制在內對策，以回應中國港區國安法。在被問到是否會限制美國資金流入香港，姆努欽指出將對此提出建議，同時稱金融市場工作小組將審視有關中國企業會計問題，制定詳細報告，在保障美國資本市場和回應北京行動之間取得平衡。

·從長期來看，美國對中國採取更為廣泛的金融制裁行動風險不容小覷。

從短期來看，美國在金融制裁方面對中國“小心翼翼”主要考慮是利害關係而非主觀上的不願意。鑑於中美關係可能繼續惡化，一旦雙方固化不可調和的意識形態對立，針對中國的全面金融制裁（包括針對中央銀行採取行動）成為美國選擇的概率將上升。

六、政策建議

為了應對美國對中國實施金融制裁的長短期風險，中國應當從以下三個層面來應對。首先是認清雙方實力對比，保持對美多層面溝通和施加影響，其次是在全球範圍建立更廣泛的利益共同體，第三是強化內部應對機制，深化金融改革與構建完善的人民幣支付結算體系。

具體政策建議如下：

1.短期內進一步加強對美溝通，將金融、貿易和技術通盤考量，短期內積極管控中美關係的風險點，避免過度反應；中期在民主黨可能獲勝的背景下，重建雙方作為不同制度和意識形態的“競爭對手”的基本互信，在博弈和競爭的主流中，避免兩敗俱傷的對抗。

2.加強與其他國家的多邊合作，尤其需要加強與歐盟的合作。中國應該堅持多邊主義和全球化的立場，同時積極發展各種形式（不僅僅限於金融）的諸邊和雙邊關係，此舉既可以推動國際秩序朝向對中國有利的方向發展，同時增加美國對中國實施金融制裁的成本和難度。歐盟與美國在金融制裁方面存在着重大的理念差異，有過反覆的博弈，更有着自身的利益訴求，中國與歐盟加強相關合作能在幫助中國創造更為有利的外部環境。

3.支持獨立於美國管轄範圍外的全球金融基礎設施建設，特別是支付清算系統。出於多方面的原因，各國都在嘗試建立新的全球支付清算體系。2019年1月31日英國、法國和德國宣佈建立“支持貿易往來工具”（INSTEX），新加坡也在積極嘗試運用區塊鏈技術建設新的國際收付清算系統。雖然這些嘗試目前收效甚微，但中國應當加強與這些嘗試的交流與合作，共同推動更多元化的全球金融市場體系建設。

4.加強與國際貨幣基金組織、國際清算銀行和世界銀行等機構的溝通。這些機構對於全球金融秩序中重要的力量，要強化這些機構對於中國改革和制度的信心。

5.梳理並不斷更新美國金融制裁政策，涉及並在未來可能涉及的機構和人員名單，並協助其妥善應對。一方面幫助這些機構和個人儘可能避免被制裁，另一方面針對受美國金融制裁的機構和個人給予差異化的政策，幫助這些機構和個人減少損失的同時在更廣泛的層面消除對於美國金融制裁的恐懼心理，避免整體經濟發展、金融穩定和國家安全受到影響。

6.加快應對美國金融制裁的立法工作（可以參照歐盟的“阻斷條例”），推動中國金融制裁政策體系的建立，並儘可能爭取在全球範圍內廣泛的支持。以法律形式明確不承認美國法律對於本國企業的適用性，並明確反擊措施可以給機構和個人在面對美國金融制裁方面提供一定的緩衝。借鑑其他國家的經驗，構建中國自己的金融制裁政策框架。爭取其他國家對於相關法案、政策框架的支持，進一步保護相關機構和個人的合法權益。

7.加快人民幣國際化進程，擴大全球性人民幣支付清算系統運用，推出跨境CBDC。深化金融市場改革，加快金融市場開放，引入更多國家的金融機構在中國建立全球性微觀層面的利益共同體。在美元將長期走弱的大背景下，中國應下決心加快人民幣國際化進程，依託上海自貿區新片區和海南自貿港，推進跨境自由收付，擴大全球性人民幣支付清算系統CIPS的國際使用，並適時推出跨境使用的中國央行數字貨幣（CBDC）,構建數字貨幣的全球新金融生態。

來源：第一財經研究院