案例分析：崑崙銀行違反美國《伊朗全面制裁、問責和撤資法》一案_風聞

走出去智庫觀察

近來中美博弈不斷升温，美國多次威脅考慮對涉港企業和金融機構進行金融制裁。在港中資金融機構應提防美國突然升級制裁措施，提前防範相關制裁風險。

針對美國有可能對中國相關金融機構或個人實施制裁，為此走出去智庫（CGGT）推出專欄：美國金融制裁洞察，邀約國內外一流法律和金融專家，為您分析解讀和探討應對策略，本期由蔡開明等律師對崑崙銀行被美國製裁的案例進行解析，供關注美國金融制裁的讀者參閲。

同時，大成Dentons蔡開明律師團隊和走出去智庫團隊為中國企業和金融機構提供“美國出口管制、經濟制裁、反商業賄賂等”內容快報和深度分析，如有需要可在智庫公眾號後台留言。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美國製裁崑崙銀行的原因主要在於其向包括被列入SDN的德佳拉特銀行（Bank Tejarat）在內的至少六家伊朗銀行提供了重大金融服務，包括開設/維護賬户、資金轉賬和信用證服務，涉及金額****約合數億美元。

2、被列入CAPTA清單的外國金融機構將被禁止在美國開設或維持代理行賬户（Correspondent Account）或通匯賬户（Payable-Through Account），或相關交易將被施加嚴格限制。

3、由於採取了補救措施，Elaf銀行在制裁實施了9個半月後被解除制裁，其做法也極具參考意義。被制裁主體可以向OFAC申請解除制裁，通常來説，如果導致被制裁的基礎情況或行為發生改變，OFAC****會予以解除。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文**/蔡開明********劉紅梅 阮東輝******陳怡菁傅瀟蕾

一、事件概述

2012年7月31日，時任美國總統奧巴馬簽署第13622號行政命令——《授權對伊朗實施額外製裁》（Authorizing Additional Sanctions With Respect to Iran）。同日，根據該行政命令的授權，美國財政部基於2010年《伊朗全面制裁、問責和撤資法》（CISADA）將中國崑崙銀行和伊拉克Elaf Islamic Bank（Elaf銀行）列入“561清單”，禁止美國金融機構為該兩家銀行開設代理行或通匯賬户，並且當前持有此類帳户的任何金融機構須在10日內予以關閉。根據美國財政部的公告，美國財政部實施上述制裁的原因在於該兩家銀行在明知的情況下，仍向伊朗多家被制裁的銀行提供重大金融服務或促成其開展重大交易。

2013年5月17日，Elaf銀行被移除出561清單。2019年3月14日，561清單被CAPTA清單（List of Foreign Financial Institutions Subject to Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions）取代。目前，崑崙銀行是CAPTA清單上的唯一實體。

二、違規情況

（一）美國財政部公告信息

Tejarat銀行當時系伊朗第三大商業銀行。美國財政部並未披露導致崑崙銀行被制裁的違規細節，但根據現有的公開信息，制裁原因主要在於其向包括被列入SDN的德佳拉特銀行（Bank Tejarat）在內的至少六家伊朗銀行提供了重大金融服務，包括開設/維護賬户、資金轉賬和信用證服務，涉及金額約合數億美元。

2012年1月3日，美國財政部依據第13382號行政命令認定Tejarat銀行向因參與伊朗大規模殺傷性武器（WMD）擴散活動而受到國際制裁的實體（包括伊朗原子能組織）提供金融服務，並根據《伊朗全面制裁、問責與撤資法》（CISADA）將其列入SDN。

2012年初，在Tejarat被制裁後，崑崙銀行仍為Tejarat銀行在該行開立的賬户進行了數百筆轉賬交易，涉及金額約合1億美元；同時期崑崙銀行還根據Tejarat銀行開立的信用證，向伊朗伊斯蘭革命衞隊（IRGC）的一個關聯單位支付了一筆款項。

（二）與被列入SDN清單的Tejarat銀行發生業務關係會否觸發美國的次級制裁

美國的一級制裁通常禁止美國人或在美國境內的主體從事相關行為，而次級制裁（Secondary Sanctions）則針對非美國人士，間接限制其與部分被制裁對象的交易。通常而言，違反次級制裁的後果通常包括將違規個體列入SDN清單和切斷美國金融服務兩種措施。

儘管自2013年開始， SDN清單的部分條目中才陸續標明“具有次級制裁效力”（subject to secondary sanction）的附加信息，但實踐中應根據認定SDN的具體行政行為所援引的制裁法律法規或行政命令來研判相關制裁是否具有次級效力。

將Tejarat銀行列入SDN清單所依據的第13382號行政命令第1(a)(iii)條規定，已經或試圖向擴散大規模殺傷武器的相關活動或交易或者向根據該13382號行政命令被實施凍結的主體提供財務、物質、技術、商品、服務或其他支持的主體亦將被實施凍結制裁。因此，該等制裁具有次級效力。

（三）崑崙銀行被制裁的原因分析

伊朗是中國第三大原油供應國，而中國於2018年之前是伊朗最大的石油客户。崑崙銀行的前身是克拉瑪依市商業銀行，2009年由中國石油天然氣集團公司控股，開設之初最重要的目的就是為中國進口石油提供金融服務。

如上文所述，將Tejarat銀行列入SDN清單的第13382號行政命令具有次級制裁效力。崑崙銀行在Tejarat銀行被實施制裁後仍與其開展交易，該等交易無論是否涉及美元都違反了美國的制裁規定。並且，在美國政府官方網站該13382號行政命令及SDN清單公開可查，崑崙銀行與Tejarat銀行交易前，通過基本的盡職調查即可發現Tejarat被列入SDN的情況，而崑崙銀行卻仍與Tejarat展開多次交易，其主觀狀態可被推定為“明知”，構成故意違反美國製裁規定的從重處罰情節。

根據美國財政部的公開信息，我們暫無法判斷崑崙銀行與Tejarat銀行的交易是否使用了美國的金融體系或使用了美元。但若崑崙銀行與 Tejarat 銀行的交易中涉及了美國的連接點（例如使用了美國金融系統），則會違反美國的一級制裁，進而可能會引發高管的刑事責任；若上述交易中無美國連接點，則僅違反了次級制裁，不會觸發刑事責任，而是面臨被列入SDN清單和/或被切斷美國金融服務。

但據業內人士分析，美國在決策針對崑崙銀行的制裁措施時，充分考慮了該行對於中伊（中國—伊朗）關係的戰略作用，即如果美國全力制裁崑崙銀行可能會嚴重影響中國的經濟利益，進而損害中美關係。經平衡各方利益，美國最終未對崑崙銀行施加更強的制裁措施（如列入SDN清單、處以罰款和/或追究高管的刑事責任）。

美國對伊朗實施制裁後，中資銀行紛紛主動切斷涉及伊朗的金融業務。但據報道，被美國於2012年實施CAPTA制裁後，崑崙銀行仍可通過人民幣、歐元結算為涉及伊朗的業務提供金融服務。

三、美國製裁崑崙銀行的法律基礎

2012年7月31日，美國根據2010年頒佈的《伊朗全面制裁、問責與撤資法》（CISADA）對崑崙銀行實施代理行賬户或通匯賬户制裁。

CISADA規定，具備以下情形的主體應被施加《伊朗制裁法》（Iran Sanctions Act, ISA）第6條第(a)款中三項（或以上）制裁措施：

◆知情地作出有助於伊朗石油資源開發的投資，單筆不低於2,000萬美元或者單筆投資不低於500萬美元且12個月內投資總額不低於2,000萬美元；

◆知情地向伊朗出售、出租或提供有助於伊朗國內精製石油產品生產的商品、服務、科技、信息或支持，且每筆交易的公允市場價值不低於100萬美元或者12個月內所有交易的公允市場總價值不低於500萬美元；或

◆知情地向伊朗銷售或提供精製石油產品或者向伊朗出售、出租或提供有助於伊朗進口精製石油產品的商品、服務、科技、信息或支持，且每筆交易的公允市場價值不低於100萬美元或者12個月內所有交易的公允市場總價值不低於500萬美元（五百萬美元）。

CISADA還規定，知情地開展以下活動的外國金融機構將被施加CAPTA制裁：

◆故意協助包括伊朗伊斯蘭革命衞隊（IRGC）在內的伊朗政府獲取或發展大規模殺傷性武器或其運載系統；

◆故意協助包括IRGC在內的伊朗政府為外國恐怖組織或國際恐怖主義活動提供支持；

◆故意幫助受到聯合國安理會制裁的主體或其代表人/代理人或者其擁有/控制的主體開展相關活動；

◆從事洗錢活動以開展前三項所述活動或者幫助伊朗中央銀行或伊朗其他金融機構實施前三項所述活動；

◆故意促成涉及被列入SDN的IRGC或其代理人、分支機構的重大交易或者向前述主體提供重要金融服務；

◆促成涉及因擴散伊朗的大規模殺傷性武器或其運載系統或者支持伊朗的國際恐怖主義行為而被實施凍結制裁的主體的重大交易或者向前述主體提供重要金融服務；或

◆促成、參與或支持上述任何活動，包括擔任代表、接受指示、擔任中間人或以其他方式協助他人行事。

2010年8月16日，為落實CISADA的規定，美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）頒佈《伊朗金融制裁條例》（IFSR）。

同年9月28日，為落實CISADA的規定，美國時任總統奧巴馬簽署第13553號行政命令，對參與或協助在伊朗境內或對伊朗人實施侵犯人權行為的主體實施制裁。

四、CAPTA清單簡介

CAPTA制裁的法律依據為《支持烏克蘭自由法》、《朝鮮制裁條例》、《伊朗自由與反擴散法》、《伊朗金融制裁條例》、《真主黨金融制裁條例》以及第13846號行政命令。2019年3月14日，OFAC引入了CAPTA清單，取代原“561清單”，涵蓋所有被OFAC實施代理行賬户與通匯賬户制裁（CAPTA制裁）的主體。

被列入CAPTA清單的外國金融機構將被禁止在美國開設或維持代理行賬户（Correspondent Account）或通匯賬户（Payable-Through Account），或相關交易將被施加嚴格限制，包括：1）禁止或限制外國金融機構通過其在美國的代理行賬户或通匯賬户提供貿易融資；2）將外國金融機構可通過其在美國的代理行賬户或通匯賬户開展的業務限制為特定業務類型，例如個人匯款；3）對外國金融機構可通過其在美國的代理行賬户或通匯賬户開展的交易設置貨幣限額或限制交易總金額；4）要求外國金融機構使用其在美國的代理行賬户辦理業務須事先獲得美國金融機構的同意；或5）禁止或限制外國金融機構通過其在美國的代理行賬户開展外匯兑換業務。

CAPTA清單與其他清單相互獨立，不包括受其他制裁措施（例如凍結制裁）約束的外國金融機構。目前在該清單項下僅有中國的崑崙銀行1個條目。

五、Elaf銀行被實施以及取消制裁的原因

2012年7月31日，與崑崙銀行一併被實施CAPTA制裁的還有伊拉克的一傢俬營金融機構——Elaf銀行。

2011年，Elaf銀行知情地與伊朗出口開發銀行（EDBI）開展了價值數千萬美元的活動併為其開展重大金融交易提供便利，而後者因支持伊朗的擴散活動於2008年10月被美國列入SDN清單，並於2010年7月被歐盟實施制裁。

Elaf銀行在被制裁後，立即與美國財政部取得聯繫，並採取補救措施，包括凍結EDBI在其處開設的賬户以及減少與伊朗金融業的接觸。2013年5月17日，鑑於Elaf銀行的行為發生了重大變化，美國財政部取消（lift）了對Elaf銀行的制裁，重新允許美國金融機構為Elaf銀行開設或維持代理行賬户或通匯賬户。

六、對中國金融機構的合規啓示

1、加強自身的合規體系建設，警惕具有次級制裁效力的高風險業務

崑崙銀行的情況具有不可複製性，違反美國製裁規定的其他中資銀行可能會面臨嚴厲的制裁措施。當前，美國政府頻繁利用各項法律工具制裁中國實體，相繼出台了《香港人權與民主法》、《台北法》、《新疆人權與政策法》、《香港自治法》。與敏感地區（如伊朗、朝鮮等）主體開展金融業務已成為中國金融機構不可觸碰的紅線。

對此，中國金融機構應當加強自身合規體系建設，完善高風險交易的識別系統，定期/不定期的篩查既有客户，調查新進客户，對可能涉及高風險地區、行業、主體的新進客户應開展加強版的盡職調查，識別空殼公司和複雜的多層交易結構，避免制裁風險。

2、如果被制裁：積極應對，謀求移除

雖然崑崙銀行僅被施加CAPTA制裁具有多方面的政策考量，但根據《OFAC常見問題解答：伊朗制裁》第211條，美國政府未對崑崙銀行施加CISADA項下更為嚴厲的制裁措施的原因還在於：崑崙銀行表明願意轉移在Tejarat銀行開設的代理行賬户的約合數億美元的資金，且崑崙銀行也將完善自身的合規工作以應對交易相對方強化的盡職調查。

由於採取了補救措施，Elaf銀行在制裁實施了9個半月後被解除制裁，其做法也極具參考意義。被制裁主體可以向OFAC申請解除制裁，通常來説，如果導致被制裁的基礎情況或行為發生改變，OFAC會予以解除。因此，如果中國金融機構被美國施加制裁，第一，應在專業人士的指導下，立即與美國財政部取得聯繫，就被制裁原因及補救措施詢問OFAC的意見；第二，表達整改的意願，以消除執法機構的疑慮；第三，停止導致制裁的行為，積極採取補救措施，消除或減輕違規行為造成的不利影響。