美國財政部制裁新疆生產建設兵團及中國官員的背景及應對建議_風聞

走出去智庫觀察

7月31日，美國宣佈對新疆生產建設兵團及兩名官員實施制裁。今年7月初，美國財政部已將新疆自治區的四位現任或前任領導列入了SDN名單。此外，美國還在7****月初發布了《新疆供應鏈合規諮詢意見》，聲稱要加強涉疆的出口管制和制裁力度。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、北京大成總部高級合夥人蔡開明認為，特朗普目前對華步步緊逼作為其連任的工具，中國企業**/**機構（特別是在新疆人權領域、香港自治領域、中國的通訊等高科技領域、以及金融等領域的主體）即便擁有完善的合規體系，實施了完備的合規制度，也可能因政治因素而被美國製裁或管制。

如何應對美國的制裁？今天，走出去智庫（CGGT）刊發蔡開明等律師對該制裁事件的深度解讀及應對措施的文章，供關注中美關係和美國製裁的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美國財政部認為新疆生產建設兵團旗下的新疆生產建設總公司控制着新疆境內大部分的棉花生產並管理着新疆的多個監獄，懷疑該公司在棉花生產中“強迫”服刑人員提供勞動。

2、新疆生產建設兵團以及兩位高級官員被列入SDN清單適用了“控制”、“代表**/代理”條款，且由於中美當前的緊張關係，不排除OFAC後續會擴大對SDN****清單潛在實體的認定範圍。**

3、若不阻斷美國的相關法律，不難想象美國可能將陸續針對西藏、台灣等問題出台類似的“人權法”，徑自對中國主體施加制裁，給中國經濟在微觀層面的運行帶來極大的不確定性。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文**/蔡開明劉紅梅阮東輝陳怡菁**

美東時間2020年7月31日，美國財政部以涉及新疆地區人權狀況為由，將新疆生產建設兵團及彭家瑞、孫金龍兩位高級官員列入特別指定清單（SDN清單）。

一、背景情況

7月31日，美國財政部外國資產管制辦公室（OFAC）依據美國第13818號行政命令，將新疆生產建設兵團及以下2位中國共產黨官員新增至SDN清單：彭家瑞，新疆維吾爾自治區人民政府副主席，新疆生產建設兵團黨委副書記、司令員；孫金龍，新疆生產建設兵團原黨委書記、原政委。

OFAC稱新疆生產建設兵團直接或間接由此前於今年7月9日因為涉及新疆人權問題而被列入SDN清單的新疆維吾爾自治區黨委書記陳全國擁有或控制，代表或代理其行事；彭家瑞及孫金龍兩位高級官員代表或代理新疆生產建設兵團行事。

7月30日，在參議院外交關係委員會的聽證會上，美國國務卿蓬佩奧（Michael Pompeo）稱中國是美國當下“最核心的威脅”（central threat）。蓬佩奧強調美國將對在新疆實施“侵犯人權”行為的中國高級官員實施制裁，還稱美國國務院已製作了對華行動清單，含有一長串擬採取的措施。

據報道，美國財政部認為新疆生產建設兵團旗下的新疆生產建設總公司控制着新疆境內大部分的棉花生產並管理着新疆的多個監獄，懷疑該公司在棉花生產中“強迫”服刑人員提供勞動。 

近期美國重要的智庫機構——戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）也發佈了新疆地區潛在的“強迫勞動”的風險報告。該報告稱新疆地區電子、塑料、化工、鞋類、加工食品和飲料等多個行業存在強迫勞動的情況，且棉花和紡織品行業尤為突出。該報告稱，上述強迫勞動的產品很有可能流向了美國、歐洲和其他國家，相關產品與全球供應鏈緊密聯繫。

二、此次制裁的主要依據——第13818號行政命令

2017年12月20日，美國總統特朗普簽發第13818號行政命令，其認為普遍和嚴重的侵犯人權和腐敗行為已威脅國際政治和經濟體系的穩定。上述行為全部或大部分源自美國境外，破壞了普世價值觀、削弱了民主制度、降低了法治程度、持續了暴力衝突、促進了危險人物的活動並破壞了經濟市場，對美國的國家安全、外交政策和經濟構成了非同尋常的威脅。因此，美國進入全國緊急狀態以應對該威脅，並對全球範圍內嚴重侵犯人權或實施腐敗的主體施加制裁。

1**、制裁對象**

該行政命令的第1節規定，以下主體當前或此後位於美國境內或者由美國主體持有或控制的財產及財產性權益（“涉美資產”）將被凍結，不得被轉移、支付、出口、支取或以其他方式被處理：

（1）來自12個國家的13名自然人, 其中包括北京市公安局朝陽分局原黨委書記高巖。

（2）美國財政部長在與國務卿和司法部長協商後確定的以下任何外國主體：

（A）負責共謀或者直接/間接參與嚴重侵犯人權的行為；

（B）負責共謀或者直接/間接參與以下行為的現任或往任政府官員或者代表該等官員行事的主體：1）挪用國有資產、為個人利益非法徵用私人資產、與政府合同或開採自然資源有關的腐敗行為、賄賂行為；或2）轉移或者促成轉移腐敗所得；

（C）目前或曾經擔任以下實體的領導或官員：1）自身或其成員在領導或官員的任期內從事上述侵犯人權或腐敗行為相關活動的主體（包括任何政府實體）；或2）領導或官員任期內相關活動導致其財產和財產權益根據本命令被凍結的實體；或

（D）試圖從事上述侵犯人權或腐敗行為相關活動；以及

（3）財政部長在與國務卿和司法部長協商後確定的任何主體：

（A）為以下行為或主體提供實質性的協助、贊助或者提供財務、物質或技術支持等：1）由外國人實施的上述侵犯人權或腐敗行為相關活動；2）財產和財產權益根據本行政令被凍結的任何主體；或3）自身或其成員從事侵犯人權或腐敗行為的實體（包括任何政府實體），前提是上述活動由外國主體實施；

（B）直接或間接地由根據該命令被實施制裁的主體擁有或控制，或者代表**/**代理上述主體行事；或

（C）試圖從事上述侵犯人權或腐敗行為。

2**、制裁措施**

該行政命令對制裁對象同時施加了兩類制裁——列入SDN清單、禁止入境美國。

3**、制裁現狀**

截至2020年8月8日，OFAC據此行政令已將100位自然人及103個企業/機構列入SDN清單，目前美國暫無實體被列入，而中國有9個實體被列入，分別為新疆公安廳、新疆生產建設兵團以及7位現任、往任高級官員。

三、相關實體被列入SDN清單後的影響

（一）SDN清單主體本身受到的限制

1、美國主體不得與被列入SDN清單的主體開展任何交易，不得向/從其提供/接收任何資金、貨物或服務。

2、被列入SDN清單的主體目前或日後在美國境內或者經由美國主體持有/控制的全部財產及財產性權益（“涉美財產”）將被凍結，不得被轉讓、支取、出口或以其他任何形式進行交易。

（二）隱形的SDN實體

SDN清單“50%原則”具體是指：被列入SDN清單的主體直接或間接、單獨或合計擁有50%或以上股權/所有權（ownership）的主體也被視同列入SDN清單，涉美資產將被凍結且美國主體不得與之開展交易。也就是説，“50%原則”實體無需OFAC另行指定，直接適用SDN清單的規定。

（三）“提供實質性支持”、“控制”、“代表**/代理”——潛在的SDN****實體**

（1）總統行政令——制裁實施細則

在美國的制裁法律體系中，針對國家/地區（例如針對伊朗、朝鮮或香港地區）或具體行為（例如擴散大規模殺傷性武器、違反人權及腐敗行為、外國勢力影響美國選舉活動等）的制裁項目通常都由各自的總統行政令來具體實施相關單行制裁法律（以及相應的制裁法規）。該等行政命令通常會列明制裁對象、制裁措施等，其功能類似於我國針對特定法律的實施細則。

（2）“提供實質性支持”、“控制”、“代表**/**代理”的條款

① 條款內容

在美國製裁領域的絕大部分總統行政令中，都有如下規定：財政部長在與國務卿和司法部長協商後確定的任何主體的涉美資產也將被凍結：1）為…行為或根據本行政命令涉美資產被凍結的主體提供實質性的協助、贊助或者提供財務、物質或技術支持等［1］ ；2）直接或間接地由根據該命令被實施制裁的主體所有或控制，或者代表**/代理上述主體行事［2］。這兩條規定**主要針對非美國主體，因為違反制裁規定的主體一旦被列入SDN**清單，則美國主體不得與其開展任何交易**。

②內容解讀

關於何為“提供實質性協助、贊助…”，美國的制裁法律並無明確規定。部分業內人士認為“重大交易”構成實質性支持，但一則“重大交易”本身亦無統一標準，需根據多項因素綜合判斷；二則無從知曉“重大交易”是否囊括了“提供實質性協助、贊助…”的全部內涵。根據文意理解及過往實踐，任何主體不得（為制裁對象）提供與被制裁的行為相關的實質性支持，例如上**/下游的銷售/採購交易、物流服務、金融結算服務等，否則可能將導致自身被列入SDN****清單；而與制裁對象開展與被制裁的行為無關或關聯度較小的交易（例如日常的吃穿用度等基本消費），被認定為“提供實質性支持”的可能性較低**。

關於何為“控制”，雖然美國的制裁法律並無明確規定，但業內通常認為若母公司（或上級單位）對子/分公司（或下級單位）的重要決策以及管理層的任命有最終的決定權，則極有可能前者對後者存在控制關係。

關於何為“代表/代理”，美國的制裁法律亦無明確規定，但我們認為可參照適用民商事等私法領域及行政法等公法領域對於“代表/代理”的通用規定，即若一方為另一方的利益行事，無論明示或隱名，均構成“代表/代理”。

③類似於次級制裁的效力

2013年7月2日，德國公司AHWAZ STEEL COMMERCIAL & TECHNICAL SERVICE GMBH ASCOTEC因違反美國對伊朗的制裁規定被列入SDN清單，該條目項下首次出現了“具有次級制裁效力”（Subject to Secondary Sanctions）的備註語言［3］，禁止非美國主體與該等SDN清單實體開展任何交易。此後，該等具有次級效力的備註信息在SDN清單中陸續出現，並常見於伊朗、朝鮮等制裁項目。我們認為，標有“具有次級制裁效力”的SDN清單條目是明示的禁止條款，將禁止交易的範圍擴大至非美國主體；而雖未標有該等備註信息，但制裁項目的行政命令中有“提供實質性支持”、“控制”、“代表**/代理”規定的SDN****清單條目則存在類似於次級制裁的效力**。

④需OFAC另行指定，方可被列入SDN****清單

區別於因**“50%原則”而自動適用的SDN清單實體，“提供實質性支持”、“控制”、“代表****/代理”的相關實體需要經美國財政部的認定方被列入SDN****清單**。由於認定標準的不透明及不確定性，常見於具體行政命令中的該等“兜底”條款成為美國政府十分有力的威懾和阻卻工具。因為即便不存在任何美國連接點（在美國境內、涉及美國實體、適用美國金融系統等），部分主體由於忌憚交易單獨或累計是否構成“提供實質性支持”而拒絕與無次級制裁效力的SDN清單實體發生交易；或出於對交易對方是否受 SDN清單實體“控制”或者“代表/代理”SDN清單實體行事而拒絕與SDN清單實體的關聯單位發生交易。

綜合以上分析，不難發現**SDN****清單效力強大、後果嚴重。制裁對象、適用“****50%原則”的實體、符合“提供實質性支持”或者“控制”、“代表/**代理”條件的實體很可能會面臨各項業務全面受阻的窘境。

（3）人權制裁項目SDN清單的重點解讀

由於人權制裁項目主要針對侵犯人權、腐敗等公權力的“不法行為”，因此被制裁的對象不乏一國的國家部門或行政機關以及上述公權力機構的高級領導。實踐中，具備領導關係的上下級行政單位間，由於上級單位對下級單位享有命令、指揮和監督等權力，而下級行政機關聽從、執行上級行政機關決定、命令的義務，因此在與外部主體開展交易時，下級單位有可能會被認定為代表**/代理上級單位行事；而行政單位的領導人或高級官員也有可能被認定為代表/**代理該單位行事，反之亦然。在實際業務中，上、下級單位可能需要證明各自存在明確的權限、職責，無代表或代理關係。

在全球人權制裁項目中，目前203個條目均無關於“具有次級制裁效力”的備註信息。但如上文分析，由於第13818號行政命令中亦有關於**“提供實質性支持”、“控制”、“代表****/代理”的規定，因此即便相關交易無任何美國因素，但相關主體若被美國財政部長認定對人權侵犯行為（尤其是所謂的“強迫勞動”、“非法拘留”、“大規模監控”等）和/或對因該項目被列入SDN清單的實體“提供實質性支持”或者由前述SDN清單實體控制或代表/代理其行事，則相關主體亦有可能被新增至SDN****清單中。**

在過往的人權項目中，絕大部分被指定的實體與違反人權或腐敗行為相關聯；但此次新疆生產建設兵團以及兩位高級官員被列入SDN清單適用了“控制”、“代表****/代理”條款，且由於中美當前的緊張關係，不排除OFAC後續會擴大對SDN****清單潛在實體的認定範圍。因此在當前階段，與新疆生產建設兵團開展或維持交易（特別是可能存在“侵犯人權”風險的交易）應慎之又慎，必要時需要聘請專業機構提供全程的業務合規指導。

（四）法律責任

違反、企圖違反、共謀違反或導致違反美國製裁規定的主體，可能面臨最高307,922美元或交易金額兩倍（取其較高者）的行政罰款。一經定罪，可能面臨最高100萬美元的罰金和/或最長20年的有期徒刑。

四、與新疆生產建設兵團旗下實體開展“限制性交易”的清算期

美東時間2020年7月31日當天，OFAC還針對新疆生產建設兵團頒發了全球馬格尼茨基項目第二號通用許可證（GL2）。

1**、**通用許可證的意義

在通用許可證授權的範圍及期限內，從事本被禁/限的活動無需另行向OFAC申請特定許可證（specific license）。在遵守通用許可證的前提下從事相關交易不會觸發美國的制裁。

2**、**授權針對的主體：美國主體及非美國主體

根據上文所述，第13818號行政命令具有類似次級效力的規定條款，因此相關禁令以及GL2並不僅僅針對美國主體。

3**、授權針對的對象：**新疆生產建設兵團直接或間接擁有**50%**或以上權益的任何實體，也即新疆生產建設兵團背後的隱形實體。

2016年，美國頒佈了《全球馬格尼茨基人權問責法》（Global Magnitsky Human Rights Accountability Act，下文稱《全球人權問責法》）允許美國政府對全球涉嫌侵犯人權的外國政府官員實施制裁，創設了全球馬格尼茨基制裁項目（GLOMAG）。2017年12月20日，特朗普簽發第13818號行政命令，落實《全球人權問責法》的制裁要求。2018年,《全球馬格尼茨基制裁條例》（GSMR）生效，落實了《全球人權問責法》和第13818號行政命令，對嚴重侵犯人權及腐敗人士實施禁止入境及凍結制裁。

應當注意的是，除了適用50%原則的新疆生產建設兵團背後的隱形實體，涉及因GSMR而被實施凍結制裁的主體（包括新疆生產建設兵團）的任何交易仍被禁止。

4**、**授權的交易：常見且必要的交易與活動（簡稱限制性交易）以結束與新疆生產建設兵團背後的隱形實體的現有交易。

上述交易主要包括：1）將新疆生產建設兵團背後的隱形實體的債務、股權或其他權利剝離或轉讓給非美國人，或2）促成被凍結的新疆生產建設兵團背後的隱形實體的債務、股權或其他權利在非美國人之間轉讓。

5**、**授權的期限：截至今年9月30日下午12:01

在GL2期限屆滿後（今年9月30日下午12:02之後），除非OFAC豁免或授權，否則美國主體不得與新疆生產建設兵團背後的隱形實體開展或促成任何交易；而非美國主體與新疆生產建設兵團背後的隱形實體開展或促成任何交易則有可能被列入SDN清單。

在今年9月30日下午12:01之前無法結束與被凍結的新疆生產建設兵團旗下實體的交易或者無法從上述主體撤資的主體（包括美國主體及非美國主體）可尋求OFAC的指導。

五、美國近期針對新疆地區的其他動作

此次制裁並非美國第一次以“新疆人權問題”為由干涉中國內政，美國此前已通過立法、制裁、公開信等多種方式向中國施壓。

2019年10月7日，美國商務部將新疆公安廳、海康威視在內的19家政府機構、1家公安院校以及8家公司列入“實體清單”（Entity List），聲稱這28家實體涉及“中國對維吾爾族、哈薩克族和其他穆斯林少數羣體的鎮壓、大規模任意拘留和高科技監視活動”。同年10月8日，蓬佩奧宣佈對壓迫（repress）維吾爾等穆斯林少數民族人士的中國政府官員施行簽證限制，但未公佈具體名單。

同年10月8日，美國國務院宣佈將根據《美國移民和國籍法》（Immigration and Nationality Act）第212條(a)(3)(C)的規定，對負責或共謀“不公正的拘留或虐待”少數民族人士的共產黨官員及其家屬施加簽證限制。

2020年5月22日，美國商務部將9家與新疆地區“侵犯人權”行為有關的實體納入實體清單；

同年6月10日，美國國務院發佈《2019年國際宗教自由報告》，指責中國政府“侵犯”新疆地區宗教自由；

6月17日，美國通過旨在制裁中國新疆地區“人權侵犯”行為責任人員的《維吾爾人權政策法》（Uyghur Human Rights Policy Act）；

7月1日，美國國務院聯合財政部、商務部、國土安全部發布《新疆供應鏈企業的諮詢報告》，旨在提醒企業注意與新疆地區和中國其他地區參與侵犯人權活動的實體發生交易時可面臨的風險；

7月2日，美國國會行政當局中國委員會主席麥克高文（James McGovern）、共和黨參議員盧比奧（Marco Rubio）領導多名議員聯名致函蓬佩奧與姆努欽，要求對迫害維吾爾人的中國官員進行制裁，並正式要求美國政府判定中國政府是否已構成“種族滅絕”（genocide）。

2020年7月9日，美國財政部將新疆公安廳及陳全國、王明山、朱海侖、霍留軍四位高級官員列入SDN清單；同日，美國國務卿對陳全國、王明山、朱海侖三名官員施加制裁，該三名官員及其直系親屬被禁止入境美國。

六、中國的應對建議

（一）對中國政府的建議

1**、出台阻斷法，全面阻斷美國對華的制裁規定**

美國利用制裁工具在全球領域內徑行對其認定為“侵犯人權”或“涉及腐敗”的主體施加制裁，在世界推行其人權外交戰略。2019年11月27日，美國出台了《香港人權與民主法》，要求對經總統認定的**“損害香港基本自由和自治”的外國人實施制裁**；2020年6月17日，美國出台了《維吾爾人權政策法》，要求對經總統認定的在新疆地區發生的“侵犯人權行為”的責任人員實施制裁。2020年7月14日，美國出台《香港自治法》，要求對經總統認定的促使中國“違反《中英聯合聲明》及《香港特別行政區基本法》義務”的外國主體及外國金融機構實施制裁，且於8月7日將香港地區的11位高級官員列入SDN清單。

若不阻斷美國的上述法律，不難想象美國可能將陸續針對西藏、台灣等問題出台類似的“人權法”，徑自對中國主體施加制裁，給中國經濟在微觀層面的運行帶來極大的不確定性。加拿大、歐盟、俄羅斯曾先後針對美國的制裁規定出台了阻斷法律，儘可能的降低美國國內法對自身的影響。而俄羅斯對美國馬格尼茨基制裁的反制措施尤其值得中國借鑑。

2012年12月14日，美國《馬格尼茨基法》生效，對違反俄羅斯民主進程的相關對象實施拒絕入境以及凍結財產等制裁。兩週後，普京簽署了《季馬•雅科夫列夫法》（亦被稱為“反馬格尼茨基法”）並於2013年1月1日正式實施該法。根據檢索，該法1）禁止侵犯俄羅斯公民權利或涉嫌對俄羅斯公民實施犯罪的美國公民入境俄羅斯，中止該等主體控制下的法人實體在俄羅斯境內的經營活動；2）禁止美國公民與組織領養俄羅斯孤兒，3）暫停境內帶有政治性的非政府組織接受美國公民的資金支持；且4）禁止美國公民與擁有美國國籍的俄羅斯公民擔任非政府組織的領導職務等，有效回應了美國的制裁規定。

2**、警惕美國對華施壓的其他舉措**

現階段，美國國會中聲勢浩大的中國強硬派包括參議員馬可魯比奧（Marco Rubio）呼籲政府繼續採取行動，在香港自治領域追責中國官員；美國兩院議員仍不斷推動修改美國《外國主權豁免法》（the Foreign Sovereign Immunities Act of 1976），旨在將美國境內因為疫情的對華訴訟正當化；特朗普要求TikTok於今年9月15日前出售給美企，不排除美國將適用“外國勢力影響美國選舉活動的制裁項目”（Sanctions in the Event of Foreign Interference in a US Election）對所謂影響美國大選的主體實施制裁；8月5日，蓬佩奧宣佈，在“5G清潔路徑構想”基礎上，擴大“淨網行動”（Clean Network program），啓動五項新舉措：清潔運營商（Carrier）、應用商店（Store）、應用程序（Apps）、雲端（Cloud）和電纜（Cable），並列舉了華為、阿里巴巴、百度、騰訊；8月6日，特朗普簽發兩項行政命令，將於45日後，禁止開展與TikTok、微信以及各自母公司字節跳動、騰訊控股有限公司以及後續經美國商務部長指定的關聯公司有關的受美國管轄的任何交易。

可以觀察到，美國政策、法律等各項工具十分齊備，對華施壓的力度及頻次呈現加強趨勢。此外，美國還不斷髮揮其外交影響力，拉攏其盟國（歐盟、英國、澳大利亞等）一同對我國施加壓力。

（二）給中國企業的建議——克服陣痛，切實合規

如上文所述，美國及其盟國聯合打壓中國的態勢在短期內不會改變。曾有專家指出“法律全球化就是跨國法治的美國化”，在美國大力推行其國內法在域外適用以及聯合其他國家創設類似法律或標準的今天，上述論斷被愈發證明其準確性。

中國的涉外企業在遵守中國國內法的同時，應嚴格遵循涉及的境外司法區域的監管要求，一是以法規為導向（regulation-based）或以風險為導向（risk-based），全面評估、篩查自身的合規風險；二是使用功能強大、可實現模糊查詢的黑名單篩查工具，加強對SDN清單及隱形實體、潛在實體的篩查；另外，還可藉助專業機構出具合規評估報告，提高全員的合規認識，並不斷改善自身的合規狀況。儘管建立健全合規體系需要投入一定的時間、財力、物力，尤其是在初始階段可能需要較大的投入，但有效的合規體系不但可減低違規風險，而且還可保護高層管理人員免受違規可能導致的刑事責任。

但我們同時也觀察到，特朗普目前對華步步緊逼作為其連任的工具，中國企業**/**機構（特別是在新疆人權領域、香港自治領域、中國的通訊等高科技領域、以及金融等領域的主體）即便擁有完善的合規體系，實施了完備的合規制度，也可能因政治因素而被美國製裁或管制。

（三）特別建議——與制裁對象及其關聯單位存在業務往來的機構應尋求專業人士的支持

**如上文所述，SDN清單制裁對象、適用“****50%原則”的實體、符合“提供實質性支持”或者“控制”、“代表/**代理”條件的實體很可能會面臨各項業務全面受阻的窘境。新疆生產建設兵團實行黨政軍企合一體制，涉及的關聯單位體量大、業務廣，且通用許可證GL2規定的時限短、技術性強，因此制裁對象和/或其控股、控制的實體以及與上述實體有任何交易的主體應當綜合評估交易標的、金額、頻率等因素，全面、審慎考慮交易風險，在專業機構的協助下調整或中止與制裁項目相關的交易。

附件：美國人權制裁項目簡介

（一）背景介紹

2009年，俄羅斯税務律師謝爾蓋•馬格尼茨基（Sergei Magnitsky）在調查涉及俄羅斯税務官員的2.3億美元欺詐案後，因被指控涉嫌欺詐而被拘留。馬格尼茨基在看守所中患上嚴重疾病，但未得到治療。據稱，在被監禁近一年後，馬格尼茨基在莫斯科監獄中被毆打致死。2012年，美國通過了《俄羅斯與摩爾多瓦廢止“傑克遜•瓦尼克修正案”及馬格尼茨基法治與問責法》（Russia and Moldova Jackson-Vanik Repeal and Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act，下文簡稱為《馬格尼茨基法》），旨在通過禁止被制裁主體入境美國以及凍結其財產以懲罰對馬格尼茨基的死亡負有責任的俄羅斯官員。

2016年生效的美國《全球馬格尼茨基人權問責法》（Global Magnitsky Human Rights Accountability Act，下文稱《全球人權問責法》）允許美國政府對全球涉嫌侵犯人權的外國政府官員實施制裁，擴大了馬格尼茨基制裁（人權方面的制裁）的適用範圍。

自2017年起，美國國會積極呼籲美國政府積極推行《全球人權問責法》，對包括中國在內的多個國家的特定主體實施制裁。2020年6月17日，美國頒佈《維吾爾人權政策法》，制裁新疆地區實施“侵犯人權”行為的責任人員。

（二）法律淵源

1、2012年生效的《馬格尼茨基法》（Russia and Moldova Jackson-Vanik Repeal and Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act），對具備以下情形的主體實施拒絕入境以及凍結財產等制裁：

（1）對謝爾蓋•馬格尼茨基的拘留、虐待或死亡負有責任或者從中獲取了經濟利益；參與隱瞞馬格尼茨基的拘留、虐待或死亡等情事；或者參與了馬格尼茨基揭露的犯罪陰謀；

（2）負責對試圖開展以下行為的個人實施法外處決、酷刑或其他嚴重侵犯人權的行為：1）揭露俄羅斯聯邦政府官員開展的非法活動；或2）在俄羅斯獲得、行使、捍衞或促進國際公認的人權與自由（如宗教、言論、結社與集會自由以及獲得公平審判與參與民主選舉的權利）；或者

（3）作為代表/代理人蔘與上述活動。

2、2016年生效的《全球人權問責法》（Global Magnitsky Human Rights Accountability Act），對具備以下情形的主體實施拒絕入境以及凍結財產等制裁：

（1）負責對試圖開展以下行為的個人實施法外處決、酷刑或其他嚴重侵犯人權的行為：1）揭露俄羅斯聯邦政府官員開展的非法活動；2）在俄羅斯獲得、行使、捍衞或促進國際公認的人權與自由（如宗教、言論、結社與集會自由以及獲得公平審判與參與民主選舉的權利）；或3）作為代表/代理人蔘與上述活動；

（2）負責、共謀或以其他方式指示重大腐敗行為的政府官員或其高級副職人員；或者為此類重大腐敗行為提供實質性協助或者提供資金、物質、技術支持或商品、服務。

《全球人權問責法》的適用範圍遠廣於《馬格尼茨基法》，其已經成為美國全球人權外交政策的一部分。

3、2017年生效的《馬格尼茨基法制裁條例》（Magnitsky Act Sanctions Regulations），落實了《馬格尼茨基法》的規定，禁止美國人或在美國境內的主體規避、試圖規避或試圖違反該條例所列禁令。

4、2017年12月，美國總統特朗普簽發第13818號行政命令，落實了《全球人權問責法》並對12個國家的13名自然人實施凍結制裁併禁止入境美國，其中包括北京市公安局朝陽分局原黨委書記高巖。

5、2018年生效的《全球馬格尼茨基制裁條例》（Global Magnitsky Sanctions Regulations），落實了《全球人權問責法》和第13818號行政命令，對嚴重侵犯人權及腐敗人士實施禁止入境及凍結制裁。

6、2020年6月17日生效的《維吾爾人權政策法》，對在新疆地區實施以下行為的主體（包括中國政府官員）實施凍結財產以及禁止入境等制裁措施：

1）酷刑，

2）殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰，

3）未經指控與審判的長期拘留，

4）通過綁架與秘密拘留造成人員失蹤，或

5）其他公然剝奪生命權、自由權或人身安全的行為。

備註：

［1］to have materially assisted in, sponsored, or provided financial, material, or technological support for, or goods or services in support of, such acts/activities of … or any person listed in or designated pursuant to this order.

［2］to be owned or controlled by, or acting or purporting to act directly or indirectly for or on behalf of, any person listed in or designated pursuant to this order.

［3］Additional Sanctions Information - Subject to Secondary Sanctions