廖星臣：還政於鄉鎮政府，還權於村兩委_風聞

中國近十多年的鄉村建設歷程，不難得出一個很重要的經驗：只要是得到鄉鎮基層地方政府的鼎力支持，得到了“村支兩委”的真心擁護，這樣的鄉村建設基本上成功，並可持續地發展下去。否則，要麼建設工程半途而廢，要麼即使實現了最初的建設規劃，也因不接地氣而也無法持續發展下去。所以，在新鄉村建設運動中倡導“還政於鄉鎮政府，還權於村兩委”的鄉村建設的理念非常重要。

還政於鄉鎮政府

所謂“還政於鄉鎮政府”，就是要尊重鄉鎮政府在鄉村建設中的話語權。具體來説，就是把在農村改革發展過程中被削弱、甚至被剝奪的屬於鄉鎮一級地方政府的管制權，重新歸還給鄉鎮一級的地方政府，讓鄉鎮政府成為一個名副其實的地方政權組織，而不是一個徒有虛名的政權組織形式。在新鄉村建設中倡導“還政於鄉鎮”，通過縣（市）一級政府的“賦能”和“賦權”，完善鄉鎮基層政府的組織架構和職能定位，讓鄉鎮一級基層地方政府在新鄉村建設運動中具有它應有的話語權——參與權、決策權和監督權。

鄉鎮地方政府是中國政權組織體系中最為基層的一級政權組織，是國家與鄉村最前沿的連接點。一方面，他們代表國家的意志，行使國家權力，使國家的大政方針在鄉村得到完整的貫徹和實施；另一方面，他們又是鄉村的代言人，反映農村的民意，使農民的利益得到合理的有效保護。這就是鄉鎮一級組織——鄉鎮政府的應有的權力與職能。

但是，現實中的鄉鎮基層政府卻是以另外一種形象出現在世人的眼中。很多地方的鄉鎮政府成為了只能為上（上級組織）、無法為下（農民），只有執行權、沒有實質性話語權的“空架子”似的地方政府機構。從某種程度上講，這種現象是伴隨着中國近三十年的鄉村改革與發展過程中出現的副產物。在農村改革之前，鄉鎮政府是一個涵蓋鄉村的經濟、社會和文化等諸多領域有效管制的完整意義上的政權組織。鄉鎮地方政府不僅有屬於自己的諸如：水管站、農技（機）站、計生站、文化站、廣播站、經管站、林業站以及教育組、衞生院等“七站”，還有與縣（市）一級政府共管的財政所、派出所、土管所、税務所、司法所、郵電所、供電所、工商所和信用社等“八所”——即所謂的“七站八所”的管理組織體系。但實事求是地講，始於本世紀初的農村税費改革以及隨後的鄉鎮體制改革，在確實減輕了農民負擔的同時，與鄉鎮基層政府息息相關的“七站八所”的管理組織體系也開始一一解體，即使是有些站（所）得到了保留，也只是名義上存在，沒有多大的實際上的意義。

這裏説鄉鎮地方政府是一個沒有實質話語權的“空架子”，主要是基於三個權力缺失的判斷。

第一、是財政支配權的缺失。經濟基礎決定上層建築，這是馬克思主義理論的基本核心思想之一。從社會學的意義上講，一個健全的鄉鎮地方政權組織的一個重要的職能，就是賦予了鄉鎮政府一定程度的財政支配權，這也判斷是一個地方政權組織是否具有實質意義的標準之一。然而，現在中國大多數的鄉鎮政府都沒有真正意義上的財政支配權。雖然，現在很多地方都保留了某某鄉（鎮）財政所，但這個某某鄉（鎮）財政所，只是名義上屬於這個鄉鎮，實質上它無法管控。

一方面，鄉鎮地方政府，既沒有制定鄉鎮税費收入的權力，也沒有鄉鎮收入的處置權，鄉鎮財政所對鄉鎮要説有什麼意義的話，它就是鄉鎮政府的一個出納或者會計，一個幫鄉鎮政府編寫每一屆鄉鎮人民代表大會鄉鎮財政預決算報告的撰稿人。因為，國家財政撥付給鄉鎮的財政經費，包括鄉鎮直屬事業單位的經費，甚至是村一級的國家惠農政策經費，都是在縣市一級財政局事先編列好的，鄉鎮政府只是執行而已，鄉鎮政府根本無權調整。這種方式美其名曰是為了防止鄉鎮政府對經費的挪用，實質上是對鄉鎮政府的不信任，是對鄉鎮一級地方政府應該有的權力的剝奪。

之所以如此説，一是縣市一級財政部門的預算基數，都是按照固定的模式，採取平均加權的方式測定的，很難真實反映出一個鄉鎮的實際需求。二是下一年度的預算結果，往往是根據上一年度的計劃落實情況而定，計劃趕不上變化，這是一個世人皆知的道理，然而，到了縣市一級主管部門手中卻漠然視之。三是這種由上至下的財政“切塊”方式，讓鄉鎮政府失去了它應該有的財政調控權，不僅讓它有明知不可為而為之的無奈，讓國家的資金無法用到該用的地方，讓鄉鎮政府背上了不懂鄉村實情，厚此薄彼、辦事不公道的罵名。更重要的一點，鄉鎮政府因為沒有了財政的處置權，讓村民感覺到鄉鎮政府是一個對自己沒有什麼作用的可有可無的地方政府。這就像一個家庭一樣，家長沒有處置家庭財產的權力，讓想讓家庭中的成員服從家長的管理是不可能的一樣。一個沒有財政處置權的鄉鎮政府，註定是一個沒有影響力和管制與執行力的政權組織。另一方面説，某某鄉（鎮）財政所只是名義上屬於這個鄉鎮，實質上它無法管控的另一個原因，是因為鄉鎮財政所的人事任免權屬於上一級縣（市）財政局，人頭經費也是上一級主管部門撥付。一個管不了人、管不了錢的鄉鎮政府又怎麼能管的了鄉鎮財政所。

所以，鄉鎮基層政府財政支配權的缺失，導致了鄉鎮政府的公信力、管制力和執行力的衰退、甚至是喪失。這是最可悲的事實，也是當下村民上訪不斷的根本原因。當然，我們這裏説的賦予鄉鎮地方政府財政處置權，並非是要求鄉鎮恢復到過去那種沒有節制沒有約束力的濫收費的狀態，而是在規範相應的配套機制體制中的具有一定限制和約束力的財政處置權。

第二、是沒有動議的否定權。在當下很多的很多地方的鄉村建設中有一個很奇怪的現象，就是在鄉鎮政府所在的區域該做什麼項目？該有誰來完成這個項目？既不是鄉鎮政府説了算，更不是農民説了算，往往都是縣（市）一級政府領導及其主管的縣市局委辦一竿子插到底。更滑稽的是有些項目都已在村都已開始運作了，鄉鎮政府的領導才知情，更不説動議的否決。有時，即使事先告訴了鄉鎮政府官員，也是走走形式，因為鄉鎮政府沒有建設項目的人財物的處置權，即使鄉鎮政府提出了更合理、更符合當地實情的建設方案，因沒有經濟實力做後盾，自然就人微言輕，被利益集團束之高閣。所以，動議否決也就無從談起，鄉鎮政府也就成為本應屬於它主理的鄉村建設項目工程的看客——鄉村建設的傀儡。

當然，如果説鄉鎮政府還有什麼作用的話，充其量就是在鄉村建設中充當村民利益糾紛的調解員以及村與項目建設單位發生矛盾衝突失的“消防員”，但卻往往會背上了“懶政”和“不作為”的罪名。

第三、是沒有人事的任免權。在鄉鎮機構改革之前，縣市主管部門會根據鄉鎮的實際需求，賦予鄉鎮基層政府一定的人事聘用的權限。這樣做的最大好處是能做到人盡其用，同時也提升了鄉鎮基層政府的權威與公信力。但按照現行的人事管理制度，鄉鎮的幹部絕大部分是由縣（市）一級人事組織部門統一調配，鄉鎮基本無權過問鄉鎮人事的任免問題。這樣最大的害處，一是在其位難謀其職。因為很多新來鄉鎮工作的幹部，要麼缺乏對農村的瞭解，要麼缺乏農村工作經驗。而要解決這兩個問題快則一年半載，慢則兩至三年，這就常常出現有人在（崗）卻無人用的尷尬。再加上幹部的頻繁流動，導致了工作方式熟悉了，人卻調走了奇怪現象。二是在其位不謀其職。如果説前者是客觀因素導致鄉鎮無人可堪重用，那麼後者則是主觀因素，甚至是惡意的不謀其職。對這樣的人，鄉鎮領導往往也束手無策，因為鄉鎮政府盡管不了他“帽子”（職務），也管不了他的“票子”（工資），這就是鄉鎮出現人浮於事的根本原因所在。

正如，前面所提及過，一個沒有權威和公信力的政府，一定是一個難以堪當重任的政府。人為削弱，甚至是剝奪鄉鎮基層政府的權威性和公信力，是導致如今很多地方的鄉鎮政府缺乏應有的管制與執行力，甚至是被人説成“維持會”的一個很重要原因。

總之，鄉村政府只有擁有了一定的財政支配權，必要的動議否決權和適當的人事任免權，鄉鎮政府才是健全的基層政權組織。同樣也只有完善的鄉鎮政府功能，才能恢復鄉鎮的公信力和執行力，凝聚村民對鄉鎮政府的向心力。也只有具有公信力、執行力和向心力的鄉鎮基層政府，才能真正推動新鄉村建設的全面發展。這就是為什麼在新鄉村建設運動中提出“還政於鄉鎮政府”的根本原因

還權於村支兩委

所謂“還權於村支兩委”，就尊重“村支兩委”在新鄉村建設運動中的決策權。這裏的“村支兩委”，是“農村黨支部”和“農村村委委員會”這兩個農村基層組織的簡稱。“還權於村支兩委”，就是要賦予農村基層村組幹部應有的職權，通過賦權，重塑農村基層村組幹部在農民中的公信力和執行力，使“村支兩委”真正成為新鄉村建設運動中一支重要的力量。

一方面，“村支兩委”作為農村具有法定意義的農村基層組織，參與鄉村建設的決策過程是它應有的權力。而且，鄉村建設主要是農民自己的建設，“村支兩委”作為農民的代表，在新鄉村建設運動中擁有“決策權”，這是由“村支兩委”職能所決定的。

首先，中國當下的新鄉村建設運動，是涉及農村的土地、勞動力、村集體包括農民個人的資產等諸多要素共同參與的一項社會性改造活動。而這些要素的組織和運作都離不開“村支兩委”，這是法律賦予“村支兩委”的權利。最新的《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱《村委會組織法》，2010年版）第一章（總則）第二條規定，村民委員會負責“辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。在《村委會組織法》第二章第八條中規定，村民委員會“依照法律規定，管理本村屬於村農民集體所有的土地和其他財產”。同樣，對農村黨支部的職權也有相應條文中作了規定，《村委會組織法》第一章（總則）第四條規定，中國共產黨在農村的基層組織中“領導和支持村民委員會行使職權”。法之所在，必依法辦事，這是現代社會的一個基本的準則，也是在新鄉村建設中倡導“還權於村兩委”的法律依據。

其次，俗話説，蛇無頭不行，兵無主自亂。“村支兩委”的幹部作為全體村民推選產生的領頭人，他們承擔着維護農民的利益、反映農民的心聲的職責。新鄉村建設從某種程度上講，是村民利益的一次重新洗牌，它勢必涉及到每個村民的個人利益的重新調整和分配，這也需要“村支兩委”作為中間協調人蔘與到鄉村建設的決策層中，通過行使決策權來體現村民的利益。

另一方面，村幹部作為“村支兩委”的成員其在農村中的地位，也決定了在新鄉村建設中倡導“還權於村支兩委”的必要性。

首先，在現實的農村，雖然農民平時與村幹部不大對勁，總是牢騷滿腹，意見成堆。但因為他們是土生土長的當地人，彼此秉性、習慣、道德品質和個人信用都相互熟悉，而且人與人之間多沾親帶故。所以，在大多數的農民眼中，關鍵時候村幹部才是他們最相信的人或者是他們第一個想到要求助的人。

其次，大多數村幹部應該説還是村民中的優秀分子。在農村，要麼是個人的勇力、要麼是個人的智慧、或許是家族的勢力，只有一方優異於別人才能充當村支兩委的幹部。在農村，只有村幹部瞭解了的事，普通的農民才會去了解；只有村幹部動了的事，普通的農民才會跟着動

最後，知己知彼，方能行動不敗。村幹部首先是農民，之後才是幹部。村幹部生於斯，長於斯，對自己轄區的每一個農民家庭，乃至每一個農民都很熟悉。在鄉村只有村幹部心裏知道誰先動，誰慢動？誰是守法的村民，誰是流氓地痞？他們的心中一清二楚。

所以，只有“還權於村兩委”了，才能真正調動和發揮“村支兩委”在新鄉村建設中的骨幹和領導作用，這樣的鄉村建設才符合鄉村的實際，符合農民的意願，才能成功並可持續地推動下去。這也是無數的成功鄉村建設的案例所證明的一個符合新鄉村建設運動實際的理念。

然而，在現實生活中，不僅普通的農民被邊緣化，就是具有農民身份代表農民利益的“村支兩委”（這裏主要指的是村組幹部）也被邊緣化。當然，這種邊緣化有主觀和客觀兩種原因。主觀原因主要是村組幹部的個人素質問題。如個人能力不夠，沒有責任心，辦事不公平等。

但這裏要提及的更多的是客觀上的因素所致。這些因素就是上述所説的“村支兩委”職權的人為弱化，甚至是剝奪。村幹部作不了自己村裏的事的主，這就好比一個家庭，如果家長在家裏不能當家作主，不僅自己的家人不把他當一回事，就是在社會上也抬不起頭，這個家庭的生活勢必會一團糟。同樣，一個村也是如此，如果村幹部的權力被人為的削弱、甚至剝奪了它的權力，那就變相地讓他喪失了在村民中的公信力，自然農民就會會聽從他的領導和指揮，村幹部沒有執行力也就是自然而然的事了。

村幹部權力的缺失，是導致“村支兩委”組織能力差，執行能力弱，農村經濟社會發展環境惡劣的一個很重要的原因。所以，在新鄉村建設運動中，倡導“還權於村支兩委”的理念，重在恢復鄉村內生的社會組織結構和管制秩序，重塑農村基層村組幹部的公信力和執行力，讓農村基層組織——“村支兩委”真正發揮它在鄉村建設過程中組織、協調、動員和率領農民積極參與新鄉村建設的能力，最終推動農村經濟社會的發展。

（廖星臣 乾元鄉村研究中心創始人，香港中文大學訪問學者。長期從事鄉村建設的實踐與理論研究，重點是鄉村經濟、鄉村社會組織及鄉村民俗文化的研究。主要作品有：《中國三農問題報告》、《溪口古村落經濟社會變遷研究》、《湖南省縣域發展研究報告》以及《農理》、《把農村建設得更像農村（理論篇）》、《重塑鄉村》、《設計改變鄉村》和《農道方案》等。）