中美觀察 | 美國對華實施金融制裁的預判與應對策略_風聞

走出去智庫觀察

近日，社科院學部委員餘永定表示，不排除美國有可能會扣押中國海外資產的可能性，還可能的情況是美國對中國實施金融制裁，雖然當前美國還未把中國“踢出”SWIFT和CHIPS，但中國必須採取行動，預做準備，以防不測。

走出去智庫（CGGT）觀察到，美國是當今全球金融制裁發起最頻繁、執法最嚴格的國家，近年來先後發起了對基地組織、朝鮮、伊拉克、利比亞、伊朗、敍利亞、俄羅斯等多個國家或組織的金融制裁。特別是特朗普上台以來，制裁手段不斷翻新、處罰力度不斷加強，極大增加了中資企業和金融機構涉外業務的合規風險。對此，應從戰略高度加強研判，提前構建應對美國金融制裁的策略機制。

美國對中國的金融制裁會採取哪些措施？中國又如何應對？今天，走出去智庫（CGGT）刊發一篇前瞻性分析美國金融制裁的文章，供關注中美關係和美國金融制裁的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**1、**從實踐方面看，既有分析大多集中於國別案例的研究，而對中國是否會遭受美國等發達國家的金融制裁，可能的制裁路徑與方式、影響和應對，缺乏前瞻性和系統性研究。

2、中國人民銀行擁有黃金、外匯儲備所有權和經營管理權的雙重權力，不利於兩權分離，也不利於風險的防範和化解。為此，須儘快改革現行外匯儲備管理體制。

**3、**為減少所持外匯儲備資產對美元的過度依賴，中國要減持美元資產比重，並擇機增持黃金等其他資產，而在調整多元化幣種結構的過程中須審慎選擇，同時將一部分留存在美國等海外的黃金儲備運回國內保管，以確保國家海外資產安全。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

一、引言

2017年12月美國政府公佈的首份《國家安全戰略報告》，明確把中國列為“戰略競爭者”。2019年3月美國成立了專門的組織機構——“應對中國當前危險委員會(Committee on the Present Danger：China)”，標誌着美國遏制中國崛起進入全面實施階段。近年來，美國對中國製造業尤其是高科技企業的制裁已上升到前所未有的高度。2020年5月美國商務部要求全世界所有應用美國設備或技術的公司(不論佔比多少)，若對中國華為公司供貨，均須獲得美國批准。被美國列入制裁實體名單的哈爾濱工業大學、哈爾濱工程大學甚至被禁用MATLAB軟件，這對高校正常的教學和科研活動造成影響。而與其他經濟爭端手段相比，金融制裁更具精準性和高效性，且對美國而言具有低成本、高收益的優勢，未來美國遏制中國崛起的方向有可能選擇金融領域。2019年8月6日在中國並不符合美國“匯率操縱國”認定標準的前提下，美國首次將中國列為“匯率操縱國”；2020年5月20日美國參議院一致通過了《外國公司問責法案》，矛頭指向在美國上市的中概股公司。未來美國很可能向中國金融的其他方面實施制裁，對此分析和預判有着較強的理論和現實意義。

**一些學者基於國外案例，對經濟金融制裁進行內涵界定、渠道分析與效用評估。**霍夫鮑爾等指出，金融制裁是使受制裁國承受經濟壓力的三種方式之一，其核心在於阻礙資金流動。劉建偉從聰明制裁、市場機制和金融霸權三方面分析了金融制裁的邏輯基礎，並進一步剖析了美國金融制裁的制度體系。徐以升等總結了金融制裁實施方式，包括凍結目標國政府在美資產、中止商業貸款等傳統方式，也有凍結個人或實體在美資產、限制目標國在美國資本市場上的投融資、禁止其進入國際金融市場通道等新的手段。陶士貴等對美國發起的針對俄羅斯、伊朗和朝鮮等國的金融制裁進行了國別案例研究，試圖找出制裁的一般規律及啓示。國內外學者對美國對外金融制裁實施的研究表明，較大力度的金融制裁都會對被制裁國經濟產生嚴重打擊，包括海外融資阻斷、國家主權信用評級下降、經常項目惡化、資本與金融項目惡化等。

**基於正面應對，相關學者總結出一些國家的反制措施。**如，俄羅斯對來自美歐的金融制裁制定了相應的反制裁法案，凍結制裁方在俄資產，以此資產建立反制裁基金，作為對受制裁個人和企業的補償，同時推動跨境交易非美元結算，提出創建本國獨立支付系統的構想，着力發展離岸金融業務，將大部分外匯儲備轉換成黃金儲備。為規避制裁，敍利亞將大額境外資金及時轉移至周邊國家和國內；伊朗迅速將大筆石油資金轉移至中東國家；伊拉克積極開展周邊貿易和加強與中東國家的商業聯繫，並相應地調整國內經濟政策；朝鮮則尋求中俄援助，採用持有現金等對策。學者們還從外交部門的積極應對、加快貨幣國際化戰略、貨幣互換構築同盟、做好反制準備等方面提出建議。

綜上，從理論方面看，針對美國實施金融制裁的本質研究較少，對其實施機理、傳導和影響的研究尚不深入，對發達國家實施金融制裁的研究還有待完善。**從實踐方面看，既有分析大多集中於國別案例的研究，而對中國是否會遭受美國等發達國家的金融制裁，可能的制裁路徑與方式、影響和應對，缺乏前瞻性和系統性研究。**而這些正是本文要探討的重點。

二、美國可能對華實施金融制裁的原因

金融制裁一般指制裁實施主體或組織通過國際清算通道進行國際支付或直接進行資產凍結、沒收等方式，監督和限制制裁目標，且往往對與制裁目標進行金融交易的第三方金融機構連帶制裁，最終目的是通過金融限制措施，迫使被制裁方接受制裁條件。與經濟制裁、軍事手段相比，金融制裁具有精確打擊、成本低、無人員傷亡等優勢，力度與範圍更可控制，且依賴於實施制裁國的金融強權優勢，更不容易受到被制裁國的報復性反制裁。即便未能達到預期目標，金融制裁本身的“信號表達”功能無論對目標國、第三方，還是發起國內部，都具有強烈的宣示意義，具體釋放決心性、象徵性及討價還價三種信號。同時，鑑於金融制裁依賴制裁發起國對國際清算通道的絕對控制力，當今只有擁有金融霸權的美國才有能力對別國實施金融制裁。美國可能對華實施金融制裁的原因，既有美國自身擁有的獨特權力做支撐，還有中美兩國在經濟金融和政治方面產生摩擦的因素。

(一)美國自身擁有獨特的權力

美國實施金融制裁得益於他國所不具有的獨特優勢，主要表現在三大權力的支撐，即經濟與軍事霸權、非對稱貨幣權力、國際金融規則制定權。

**經濟與軍事霸權是美國實施金融制裁的基石。**美國長期保持世界第一大經濟體的地位，科技實力全球領先，2019年GDP總量達21.43萬億美元，人均GDP為6.5萬美元；美國擁有全世界整體實力最強大的軍隊，儘管美國政府債務已達23萬億美元，但其軍費約佔全世界總軍費開支的43%，位列世界第一。因此，強大的經濟與軍事力量支撐其實施制裁。

**非對稱性貨幣權力是美國實施金融制裁的關鍵。**貨幣權力是一國操縱國際貨幣關係影響其他國家的行為或偏好的強制力，而且基於非對稱的貨幣權力，擁有貨幣霸權的國家可進行貨幣操控、貨幣依賴和體系破壞以實現自身利益，即通過干擾他國貨幣穩定、影響其他國家政治與安全政策、威脅與主導國際貨幣體系以達到政治經濟目的。貨幣權力的經濟影響表現為貨幣主權的轉移、金融調控權的轉移、財富的轉移、國際收支調節成本的轉移四個方面。美國就是擁有非對稱性貨幣權力的國家，美元在國際支付結算中佔比超過四成，在國際儲備貨幣中佔比超過六成，處於絕對霸主地位。而為200多個國家和地區的11 000多家銀行、證券機構、企業與客户提供交易服務的環球同業銀行金融電訊協會(SWIFT)及完成全球大部分美元跨境支付的美元大額清算系統(CHIPS)實質上均由美國掌控，其可根據制裁目標國代碼的所有信息，追溯每一筆款項的來往，實施制裁。進一步地，2020年2月末中國外匯儲備餘額為31 067億美元，僅持有的美國國債就有1.1萬億美元，若從貨幣權力視角衡量，鉅額的海外資產是美國而不是中國的相對權力，因為中國持有的鉅額美元債券使美國對中國的支配能力上升而不是下降了。

**國際金融規則制定權是美國實施金融制裁的重要抓手。**由美國掌控的佈雷頓森林體系奠定了美元的國際貨幣地位，1971年美元與黃金脱鈎反而使美元脱離了黃金的羈絆。正如薩繆爾·亨廷頓在其著作《文明的衝突與世界秩序的重建》中，明確列舉了西方文明控制世界的14個戰略要點，其中“控制國際銀行體系”“控制全球硬通貨”“掌握國際資本市場”分別被列為第一點、第二點和第五點。美國20世紀80年代在主要國際金融機構中的投票權，如國際貨幣基金組織、世界銀行、國際復興開發銀行、國際開發協會、國際金融公司、美洲國家間開發銀行、亞洲開發銀行中所佔投票比例分別為16.8%、25.0%、19.4%、18.4%、27.6%、34.5%、13.9%，而依據國際貨幣基金組織的規定，重大事項須獲85%以上的投票權通過，這意味着美國有一票否決重大事項的權力。正如2008年美國次貸危機後一些國家提議將國際貨幣基金組織發行的特別提款權(SDR)發展成為超國家主權貨幣，遭到美國的強烈反對後，只能不了了之。在聯合國安理會對主權國家實施經濟金融制裁並無明確約束的情況下，美國有關經濟金融制裁的法律甚至凌駕於國際法之上，對全球具有一定約束力。如，美國頒佈的《反海外腐敗法》一出台便自帶域外管轄權，即無論在哪裏發生的案件，只要涉事企業或其旗下任一分支機構與美國產生某種聯繫，如用美元交易、使用在美國有服務器的電子郵箱等，美國司法部門即可對其展開調查或實施制裁。

(二)中美之間的摩擦

近年來，中美之間在經濟金融和政治方面摩擦不斷，為美國對華實施金融制裁提供了藉口。

**在經濟金融方面，自我國提出“一帶一路”倡議和發起建立亞洲基礎設施投資銀行以來，美國認為此舉打破了原有的美元循環體系，對華制裁的意願加強。**同時，央行的外匯儲備大多用於購買美國國債及其他債券，而美國得到這些低成本資金，又可再投資到中國及其他國家，形成美元國際流動循環，有力支撐了美國“雙赤字”(經常項目赤字和財政赤字)及其霸權紅利。中國科學院國家健康研究組2013年發佈的《國家健康報告》揭示，美國通過鑄幣税收益、國際通貨膨脹税收益、債務收益、不公平貿易收益等10個渠道獲取霸權紅利，52.38%的GDP通過霸權獲得，而中國損失的霸權紅利佔GDP的比重達51.45%；美國人均佔有霸權紅利達23 836.7美元，而中國人均損失霸權紅利達2739.7美元，相當於中國年人均可支配收入的1.2倍。

在政治方面，台灣是中國固有的、不可分割的一部分，但美國長期以來一直將台灣作為其“永不沉沒的航空母艦”，近年來更是變本加厲，大打台灣牌，如美國《國防授權法》規定包括助理國防部長在內的高級將領可以往來台灣；《台灣旅行法》規定包括美台雙方最高領導人在內的高官可以互訪；《台灣保證法》規定美國售台武器將常態化，美台可舉行聯合軍演；《2019台北法案》已獲美國兩院通過。可以預見，台海問題將成為未來中美衝突的集中爆發點。參照美國的一貫做法，其很可能採取先發制人的策略，對中國從國家層面和在美企業、個人兩個層面實施金融制裁，從而削弱中國的經濟金融實力，達到扼制中國崛起和復興的目的。

三、美國作為制裁發起國針對目標國金融制裁的特點

通過美國近年來對伊拉克、伊朗、利比亞、俄羅斯、朝鮮等國實施金融制裁的手法和效果等進行案例分析，可歸納總結出其金融制裁的一般做法。

(一)以相關法律做保障

美國實施金融制裁的法律依據，可分為三個層次：一是授權性法律，包括《國際緊急經濟權力法》和《國際緊急狀態法》；二是引致性法律，包括《愛國者法案》《國防授權法》及國會針對具體國家和行為的制裁法案；三是專門性條例，美國總統有自由裁量權，可依據相關法律，對有關個人、組織、實體或某一國家實行包括資產凍結的經濟金融制裁。由美國財政部金融情報辦公室(TFI)、美國財政部外國資產管理辦公室(OFAC)、美國國務院經濟制裁政策與實施辦公室(SPI)等機構組織金融制裁的實施。另外，美國地方政府自20世紀80年代開始進行對外金融制裁，加上特殊利益羣體的介入，使金融制裁立法趨於多元化和立體化，不確定性因素增加。

(二)金融制裁的形式多樣且嚴厲

金融制裁是美國對外經濟制裁的組成部分，但又是最嚴厲的制裁形式，主要表現為：凍結資產、禁止金融交易、凍結或取消國家間或國際機構融資、實施第三方制裁、沒收資產等。

(三)更多地實施聰明制裁

美國在推翻利比亞卡扎菲政府時，以北約之名，在空中軍事打擊的同時，凍結了利比亞政府和卡扎菲個人的海外資產，並資助反政府武裝；還讓反政府武裝在其勢力範圍內開設商業銀行，將其佔領的石油天然氣賣給歐美國家，歐美國家再將美元打到反政府武裝的賬户上。實際上，是揮霍利比亞的資金進行“內戰”，資金越多，打擊越大，而美歐則漁翁得利。美歐等國對俄羅斯進行經濟金融制裁時，除採取凍結資產等措施外，還極力打壓國際市場上的石油價格，讓主要以石油、天然氣等資源出口為主要經濟來源的俄羅斯雪上加霜，影響極大。而對朝鮮則通過聯合國安理會決議的形式，進行全面的經濟金融制裁。美國發起的金融制裁變得越來越“聰明”，實施所謂“精準打擊”，在最大化經濟金融制裁力度和影響力的同時，避免軍事人員的傷亡，從而既大大節約了制裁成本，又避免了國際輿論的指責。

(四)實施聯合制裁

近年來，美國在發起經濟金融制裁時，多聯合歐盟、日本等經濟體，實行聯合制裁，這從近年來美國發起的對伊朗、伊拉克、利比亞、敍利亞、俄羅斯、朝鮮等國的制裁中可見一斑。

四、美國對華可能實施的金融制裁方式

正如前文總結的美國對外實施金融制裁的一般手法，美國對華金融制裁不能排除會從以下幾方面下手，而且很可能聯合其盟友共同實施。

(一)延遲或減免支付對華鉅額政府債務

這實際上是國家風險中一種較為嚴重的賴賬行為，然而美國認為理論上其不存在賴賬，因為美元是國際貨幣，只要印鈔就可滿足其對外支付，但過度濫發貨幣也會損害美國本身和民眾的經濟利益。從歷史維度觀察，佈雷頓森林體系崩潰及黃金非貨幣化，就是美國最大的一次違約和賴賬，因不能按原有的協議履行其向國際貨幣基金組織成員國央行做出的以1盎司黃金兑換35美元的價格雙向無條件自由兑換的承諾，也難以保證各國的國際清償力。即使到了21世紀20年代，竟然仍然欲對作為全球第二大經濟體的中國公然賴賬。美國目前的政府債務已達24萬億美元，未來還可能繼續增加，同時全球新冠肺炎疫情蔓延，資本市場大幅動盪，經濟不穩定性因素急劇增加，危機的風險加大，不能排除美國尋找藉口對其所欠鉅額債務予以抵賴。

(二)凍結或沒收中國在美資產

在敵對或局部戰爭狀態，凍結或沒收對手在美資產，對美國而言是一本萬利之事，但對對手而言可能就是致命的。歷史上，美國早就對華採取過這一制裁措施。在中國進行抗美援朝後，美國時任總統杜魯門宣佈進入國民警戒狀態，凍結美國轄內中國的所有資產，大約8.05億美元，一直到中美兩國建交後，才於1979年5月11日解凍。美國的這一金融制裁持續了將近30年，可以説是美國歷史上持續時間最長且最為嚴厲的對其他國家的全面金融制裁。時至今日，中國的外匯儲備全球第一，至2020年2月末中國外匯儲備規模已達3.1萬億美元，至2018年末中國對外投資存量達1.98萬億美元，而不管是外匯儲備還是對外投資，絕大多數是以美元保有的，風險暴露敞口巨大。若美國在某一時點，藉口維護國家利益，凍結或沒收中國在美資產，打擊的力度與過去相比不可同日而語。更需要警惕的是，美國很可能實施突然襲擊，在中國毫無準備的情況下提前對中國的海外資產予以凍結或沒收。

(三)降低中國的主權信用評級，提高中國企業的國際融資成本，限制或取消在美融資

彼得森國際經濟研究所經濟制裁研究小組的研究表明，在美國作為制裁國的140個案例中，有80%的案例單獨使用了融資方面制裁，而非與貿易制裁相結合。如，2012年1月美國宣佈對與伊朗進行能源業務的外國公司之一的中國大型國企珠海振戎公司予以制裁，受此影響珠海振戎公司將不能獲得美國出口許可及美國進出口銀行的信貸支持，也不能向美國的金融機構借貸超過1000萬美元。正像對待伊朗的做法，一旦中美出現較大沖突，美國很可能聯合其盟友、脅迫第三方或國際金融機構對中國的指定企業、個人、銀行或某些行業限制國際融資，甚至大幅切斷與中國的資本流動，達到惡化投資環境，提高融資成本，進而切斷中國被制裁對象的國際資金供應，擾亂金融秩序，削弱對抗力量的目的。

(四)切斷中國被制裁對象獲取美元能力和使用美元渠道

**SWIFT或CHIPS可以説是金融“核彈”，一旦美國關閉這一貨幣清算通道，中國將難以通過美元進行國際結算、國際投資和國際金融交易，這將給中國帶來較大沖擊。**2012年7月31日，美國財政部宣佈因向伊朗銀行提供關鍵金融服務而對中國崑崙銀行實施制裁，美國政府要求金融機構不得在美國為崑崙銀行開設代理行或可被第三方直接用以自行交易的代理銀行賬户，開設崑崙銀行賬户的金融機構須於10日內將其關閉。美國關閉崑崙銀行的美元結算通道，意味着國內企業進出伊朗的唯一資金結算通道喪失美元結算資格，只能用歐元和人民幣結算。而對伊朗而言，在2012年3月由美國主導的SWIFT宣佈終止對其銀行提供結算服務的當月，石油出口下降大約14%，殺傷力巨大。根據美國一貫的霸權做法，其很可能尋找藉口，採取對中國在美的高科技企業、金融機構關閉美元結算渠道的制裁措施，打壓中國的高科技行業，由此帶來的衝擊可能比資產凍結或罰款還要深遠。

(五)極端情況下美國通過自貿區建設創立新的貨幣體系，進而大幅稀釋國外債務負擔

貨幣權力是一國極其重要的一種主權，貨幣的發行、替換、制度變更均屬一國的幣權。美國“雙赤字”(貿易赤字和財政赤字)的經濟結構和日益增多的政府債務負擔，越來越成為套在美元身上的“絞索”，美國會千方百計尋求解套。1999年1月1日作為全球超國家主權單一區域貨幣的歐元誕生，也為以美國主導的美洲以自由貿易區形式設立單一貨幣區提供了樣板。2010年美國曾計劃實行北美貨幣———亞梅洛(Amero)，地區包括加拿大、墨西哥和美國。假若美國發行新貨幣按一定比例兑換舊貨幣，則對持有美元資產最多的中國打擊最大，美元資產將可能成倍縮水。

五、中國的應對之策

隨着美國將金融制裁作為最重要的經濟外交手段，在將中國列入其重要的戰略競爭對手的情況下，未來很可能對中國施以金融制裁。中國必須未雨綢繆，特別是要改革完善金融體制機制，制定有效的應對策略。

(一)實施金融對等開放戰略，將對外開放與風險防控有機統一

當前，中國金融業在控股比例、業務範圍等方面對外全面開放，是對世界貿易組織(WTO)1997年12月達成的“金融服務貿易協議”中關於“允許外國資本在投資項目中持有的比例超過50%”等規定的履行，表明了中國的大國擔當和國際作為。但也要看到，國際上很少有經濟體包括西方發達國家履行這一協議。**在美國未來可能對華實施金融制裁的情況下，中國應適時調整相關政策，在金融實力相對弱於美歐發達國家的情況下，對外資金融機構實施對等開放戰略，要求其他國家對中國同等開放金融市場，以實現各方互利共贏的發展目標，也是各成員國落實WTO金融服務貿易協議的應有之義。**一方面，應根據中國金融發展的階段和實際需求，有序核准外資金融機構來華設立分支機構；另一方面，加強對在華外資金融機構和外資企業的監管，對違反相關法律法規或內外勾結、危害金融穩定的行為，給予嚴厲的制裁和處罰，充分利用好手中的籌碼———“幣質”，積極應對金融制裁。

 (二)改革外匯儲備管理體制，堅持外匯儲備管理安全性、流動性和收益性的統一

當前，**中國人民銀行擁有黃金、外匯儲備所有權和經營管理權的雙重權力，不利於兩權分離，也不利於風險的防範和化解。為此，須儘快改革現行外匯儲備管理體制。**可借鑑美國、歐元區、英國等主要經濟體雙層儲備管理的做法，一方面，將一部分長期放置於央行賬户的中央財政資金用於購買外匯儲備，將人民幣資產轉化為外匯資產，當然這部分資產所有權歸財政部所有；另一方面，可借鑑成立國家主權財富基金———中國投資公司的做法，由財政部發行相應的人民幣特別國債，用以置換剩餘的外匯儲備資產，這部分人民幣特別國債由中央銀行認購。後一種做法實際上優化了央行資產負債表，改變過去將外匯儲備資產作為人民幣發行的基礎，而轉向大量持有政府債券，既增強了央行貨幣政策的獨立性和自主性，也有利於央行公開市場業務操作的開展。財政部所擁有的外匯儲備投向建議分成三大塊：80%委託中國人民銀行進行日常的經營管理；10%用於建立更多的國家主權財富基金，分散投資；10%委託給關係密切的國家或地區，建立外匯資產信託管理機制，即委託國際其他機構經營，而不放在官方儲備賬户中，防止在極端情況下被其他國家凍結或沒收。這樣，外匯儲備的經營權與管理權適當分離，激勵約束機制得以建立。

改革外匯儲備的生成機制，大力推進“藏匯於民”“藏匯於企”。完善銀行的意願結售匯制度，將一部分官方資產轉化為民間資產，減輕官方儲備過多持有的壓力，防止受到國外的制裁或攻擊。這一政策的調整，並不影響一國的國際清償力，反而拓寬了外匯儲備的功能和作用，將現有鉅額外匯資產由貨幣儲備部分轉化為戰略物資儲備、人才儲備或能力儲備。同時，通過國有大型金融機構將部分外匯儲備按市場化原則及條件科學安排和合理運用，提高外匯儲備的使用效益。

(三)從戰略高度構建切實可行的外匯儲備安全管理框架

**結合我國鉅額外匯儲備實際，借鑑國外經驗做法，適時出台外匯資產管理法，對外匯儲備資產使用的原則框架、使用決策程序、投資方向和數額、收益分配等從法律層面進行相應的約束和規範，把境外資產保全作為處置危機的重要考慮因素。**同時，建立健全中國外匯儲備安全評估與預警指標體系。鑑於美元在中國外匯儲備中所佔比重最高，有必要有針對性地選取美國的經濟指標，綜合利用國內外統計數據和公開信息，對美國債務負擔變化、經濟政治政策調整等對中國外匯儲備產生重要影響的因素進行綜合分析和客觀評價，並在此基礎上建立適用於中國外匯儲備安全管理的評估與預警指標體系，及時進行動態風險監測和防控。

(四)構建外匯儲備危機防範與反制機制，有效應對國外金融制裁

**強化外匯儲備應急預案和管理，嚴密提防美國等國際主要儲備貨幣發行國凍結或沒收中國鉅額外匯儲備。**為此，要站在國家安全的戰略高度，及早摸清、掌握和把控對方的圖謀，在各類糾紛和衝突中爭取積極主動，防患於未然。**為減少所持外匯儲備資產對美元的過度依賴，要減持美元資產比重，並擇機增持黃金等其他資產，而在調整多元化幣種結構的過程中須審慎選擇，同時將一部分留存在美國等海外的黃金儲備運回國內保管，以確保國家海外資產安全。**借鑑美國的經驗，建立健全我國金融制裁的法律體系和機構體系，考慮通過立法授權國務院主管機關，適時凍結或沒收在華存量外資資產，將其作為應對敵對國凍結或沒收我國外匯資產的一種“反制措施”，並建立制裁實體名單制，以起到威懾和對等制裁的效果。

(五)我國海外機構要加強合規經營管理，防止遭受金融制裁

儘管美國發布的相關經濟金融制裁的法律法規大多帶有長臂管轄權，甚至凌駕於國際法之上，但在無力改變這一現狀的情況下，中國的海外機構不管是企業還是金融機構，都要熟悉和遵守東道國的法律法規，進行合規經營，防止被直接制裁和“第三方制裁”。如，美國通過其財政部下屬的外國資產管理辦公室(OFAC)，公佈並動態調整被制裁名單，稱為“特別指令國民名單”(SDNs)，且不受聯合國安理會反恐委員會擬定名單的限制，多達上萬條。除名單上的個人和組織受到嚴厲的金融制裁外，美國對與被制裁對象進行金融活動的第三方金融機構也進行金融制裁。這要求在美中國企業和金融機構除自身合規經營和加強日常業務的風險管理外，還要特別重視金融制裁風險，密切關注SDNs的變化，不與名單上的個人、企業或組織開展直接或間接的業務活動，不給制裁方找到制裁的藉口。

(六)推動國際貨幣體系改革，削弱美元霸權

國際金融制裁大多由美國發起並實施，這與聯合國安理會及國際貨幣基金組織等國際金融機構的職能和作用未得到充分發揮有很大關係，而國際組織的協調約束機制缺失反而強化了美國製裁手段的濫用；美國通過制裁坐享紅利，更不願受國際組織的約束，進而更加弱化了國際組織的作用，這也是美國頻頻退出國際組織的重要原因。為此，要推動國際貨幣體系改革：一是在原有的框架內進行改革，這需要更多的經濟體共同推動規則的變革，形成多元的貨幣體系，讓更多的經濟體受益，增強體系的向心力和應有的職能作用；二是構建新的貨幣體系，打破二十世紀四五十年代建立的不公平國際規則，如中國主導的亞投行的建立，就是新時期代表大多數經濟體的利益而創建的新的國際金融機構的嘗試，受到世界上大多數國家的支持。同時，中國應與更多國家建立貨幣互換協議，進一步促進與相關國家間的相互結算與金融互動，加強相互間的協同與合作，共同建設金融命運共同體。

(七)大力推進人民幣國際化，掌握國際金融市場主動權

**逐步推動人民幣成為國際計價結算貨幣、國際投資交易貨幣和國際儲備貨幣，這是提升我國在國際金融市場話語權、防範國外金融制裁的關鍵。**當前，人民幣國際化既面臨良好的機遇，也面臨諸多挑戰，需客觀看待、冷靜分析、穩妥推進。從國際層面看，國際貨幣體系已暴露出的危機頻發、國際收支嚴重失衡、匯率失調等一系列問題，使改革現有以美元為主導的國際貨幣體系、消除美元“貨幣陷阱”的呼聲日漸高漲。目前，歐洲多國已經或正在尋求使用除美元以外的其他貨幣進行交易和結算，美元的獨大地位受到一定程度的挑戰，而這種挑戰將進一步增多。從國內層面看，作為全球第二大經濟體，國際儲備全球第一，人民幣匯率相對穩定，我國多年的持續穩健經濟增長積累了支撐人民幣國際化的相應實力。人民幣逐步成為區域普遍可接受的貨幣。為此，在推進人民幣國際化進程中，必須遵循“既不失時機，又積極穩妥”的原則，擴大人民幣跨境交易、結算和貨幣互換範圍，進一步完善人民幣跨境交易系統(CIPS)，通過“一帶一路”、亞投行、絲路基金等建設，加大人民幣在國際大宗商品如石油、天然氣、鐵礦石交易中的使用和流通，爭取更多的主動權，主動應對國外的金融制裁和金融攻擊。

來源：一帶一路百人論壇（原載於《經濟縱橫》2020年第8期，文/陶士貴）