特朗普與美國總統權力的邊界_風聞

德不孤-新闻搬运工2020-08-19 10:10

2020-08-19

來源：“北京大學研究生會”

在國際疫情牽動着人們心絃的同時，近日美國國內局勢更是受到了很大的關注：特朗普宣佈“緊急狀態”、疫情下聯邦與州之間的關係、弗洛伊德事件、孟晚舟事件、特朗普宣佈退出WHO、總統大選等等。2020年，在經歷了蝗災、冠狀病毒、經濟蕭條後，人們將目光與希望投向了總統競選，總統競選似乎變得更重要。

北京大學國際法學院副院長、實務教授，美國憲法學博士、法律博士，美國執業律師滿運龍老師從總統職位主要的特點、總統特別權力、對總統權力的制約以及總統權力的邊界等多個方面展開講座。在總統特別權力部分，滿老師為大家解釋了“總統豁免權”、“行政特免權”、“總統大赦權”；在制約權力部分，滿老師回顧了美國自建國以來200多年，對總統監督與總統行為調查的主要歷史內容；最後滿老師簡要地對於權力邊界的做了界定。

講座 · 實錄

特朗普-爭議漩渦中的總統

大家都知道特朗普以及他與眾不同的風格。不管是從個人來講，還是從他擔任的總統職位來講，特朗普的作為、行事風格都引起了世界的關注。2017年，他出人意料地贏得了大選，出任總統，但是從那以來關於他的各種爭議，幾乎是每天都連綿不斷。這些爭議有政黨之間的爭奪，有政治方面、政策方面的爭議、討論，有他和媒體的吵架，有他在國際上的四面出擊，有其政府內部鬥爭（特朗普和前任白宮辦公室主任、白宮新聞發言人之間的鬥嘴），有因其地產大亨身份不可避免與商界有千絲萬縷的聯繫而造成的私人爭議（比如我現在居住的芝加哥市中心有一座以特朗普名字命名的大樓，巨大的“TRUMP”牌子；幾乎沒有人會這樣做，但對特朗普來講是習以為常的事情），當然也有其家族內部的諸多紛爭（最近特朗普哥哥的女兒剛剛寫了一本書，披露了很多家族秘聞）。

同時，另外一方面來看，身陷爭議漩渦的特朗普自然面臨很多訴訟。**首先作為一個總統，由於職位引起的各種訴訟，幾十個、上百個肯定是有的。**不過這些比較正常，因為在美國只要你在任何的政府部門擔任行政職位，由於你行政職位任何的作為或者不作為，招惹了其他公民或者其他組織的不滿，他們都可以到法院提出訴訟，作為行政部門的主管，你的名字就會寫在訴訟的最前面，所以這倒不是什麼特別的地方。**特別的地方是作為個人，和總統職位無關的私人，特朗普涉及的訴訟數目巨大。**有統計顯示，截止2016年底，在特朗普上任總統之前，他身上的訴訟就有3500件，這些訴訟大多和公司活動有關，畢竟他手下掌管一個商業帝國，存在很多商業糾紛、税務糾紛、名譽權糾紛。除了這些之外，還存在很多純粹涉及個人的，比如説性騷擾這種名譽訴訟。在美國，作為一個名人，身上有很多訴訟可以説是比較常見的，但是特朗普也確實超出了常人的標準，不可謂不是一位極其特別的總統。

總統職位：個人與官職

總統的雙層含義

下邊我們就從總統職位的角度理解美國總統。從這個視角出發，美國總統職位是個人和官職結合在一起的設置。首先我們知道總統職位權力的最終來源是憲法。美國憲法於1787年制定，並在第二條規定設立國家法律的執行機關，執行法律就是行政機關的權力。其他兩套機關：國會的上下兩院都有很多的議員，不是一個人來做的；法院大家都知道，不止一個人來組成的，比如最高法院有九名大法官。但聯邦行政機關卻設立了單人制，單人制的意思是由一個人來擔任，憲法將權力交給一個人。

在憲法的這種安排之下，總統這個職位就有了兩層含義。第一個作為職位，總統職位presidency，和國會congress、和法院直judiciary相對應，但同時存在和其他兩個機構不一樣的地方，即這麼重要的職位由一個人擔任。也就是第二個含義，作為個人，叫president，一個人就等於聯邦行政機構。對於誰有資格擔任，憲法規定得非常簡單：只要滿35歲、在美國出生、在美國已經居住14年之上就可以。憲法賦予一個個人如此多的權力，所以有指稱美國的總統是所謂的“準國王”。

總統的七頂帽子

總統的權力非常大，並且涉及各個領域。形象地説，總統有**七頂帽子：行政機關的首腦、對外作為美國首席外交官、國家元首、軍事力量總指揮、立法機關的領導（**國會通過很多立法，總統可以利用其位置來宣揚立法理念，同時大家知道國會的立法，國會、兩院通過之後，還需要總統來簽字，也就是説總統對立法有所謂的否決權，這也是制衡的表現）、司法機關的首領（這裏意思不是講他本身是法官，而是説聯邦機關所有的法官都是由總統來任命的，當然這個任命是要得到參議院的批准）、美國政黨的領袖（大家現在知道兩大政黨，特朗普是作為共和黨的代表被推舉為總統，他實際上也是共和黨的第一號人物）。

總統作為“準國王”

整體來看，作為一個總統，一個人身上兼了這麼多的重擔，所以從這個角度大家會去把美國的總統説成是一個準國王。這體現的是職位和個人合為一體（presidency=president），並且在有血有肉的人物身上表現出來。從歷史上來源看，我們可以追溯到西歐中世紀的雙重君主論，即君主有兩個身子：作為血肉之軀的個人身體（body personal），和一旦坐上王位後的政治體（body politic）。這兩個身體在法律上是可以分開來去看待的。所以就總統的權力以及對權力的限制，從這個角度去探討，大家可能看得更清楚一點。

首先作為一個個人，他是一個公民，法律面前原則上人人平等，所以總統這時應該沒有法律上的任何特權。

但是同時由於他的政治身體，作為總統位置上坐着的人，職位給這個個人帶來了很多的特權。同時，這些特權，由於美國憲法把總統職位交給了一個人，而不是説所有其他在行政機關的人，所以特權只有總統一個人才享有，在政府官員中是獨一無二的，副總統也完全沒有可比性。比如説特勤保護，在任職期間包括終身都享有此待遇（1997年國會通過了一項法律，限定特請保護為離任之後的十年），相比之下，副總統只有在任職期間享有特勤保護，任職結束第二天就不再擁有。同時，作為最高文官，總統享有40萬美金的工資，再加上總統退休金，並擁有總統專機——“空軍一號”（包括兩架飛機，一架波音747和一架直升機），有專車，有專門的住宅（即白宮）。在美國的行政機構中，沒有其他任何一個行政官員能夠享受這種特別待遇，只有總統一個人可以有這些特權，這些特權是因為總統職位而帶來的。

從歷史上看，總統的機構和權力都不斷地在發展，可以説是膨脹。第一任總統，華盛頓總統期間，內閣只有6位成員，包括華盛頓總統自己、副總統、國務卿、一個作戰部長、一個財政部長，一位書記官，全體僱員加起來不過幾十個人，非常非常小。現在大家知道了，聯邦政府行政機關的部員已經超過了200多萬名，總統自己的行政辦公室人員與白宮辦公室人員超過了上千人。所以説變化是非常非常大的，特別是進入20世紀、21世紀以來，總統所處理的問題、所面臨的社會、國際各方面的事情越來越多，機構就龐大得多。但不管怎樣變化，憲法上的地位沒有改變，總統就是美國聯邦行政機關的唯一首領，他一個人，就是美國聯邦行政機關。

總統特別權利

刑事追訴豁免權

現在我們就來重點看一下作為總統的特別之處。法律面前人人平等，毫無疑問，但是總統這個職位又很特別，他一個人就是代表行政機關，所以説法律上也不得不給總統由於職位給他帶來的特別地位。

第一個我們先來看所謂的刑事追訴豁免權。這個問題本來沒有多少爭議，但是特朗普上台之前在競選的一次集會上面説：“我在紐約第五大道上朝任何一個人開槍，這些選民照樣會投我的票”。後來媒體將其渲染成為，特朗普宣稱在紐約第五大道開槍打死任何一個人，法律也不能拿他怎樣。原話雖然不是像媒體渲染這麼説的，但是特朗普確實有這個意思。為什麼確實是這樣？因為在後來有關法律訴訟中，他的律師被法官追問説，你認為總統是不是在大路上拿着槍打死一個人，法律也不能把他怎麼樣？那個律師説是的，這是我們的立場。這就引出一個法律問題：總統在任期間是否可以被檢察官、檢方就犯罪行為提出刑事追訴？這個問題實際上是一個憲法問題，即總統刑事追訴豁免權的範圍和邊界到底在什麼地方？

我們回過頭去看憲法，憲法沒有任何專門的規定，因為憲法只是説總統如果犯有“叛國”、“腐敗”或者其他“嚴重罪行”，可以被彈劾，之後罷免。而彈劾不是由法院來做的，它是由立法議會來做的，是一個政治上的處理，而不是一個司法的處理。所以説從司法角度沒有規定，總統在任期間犯了一個刑事罪行，執法機關檢察官能拿他怎麼樣。

如果我們要具體分析的話，就要把歷史的發展縷清楚，從幾個方面看規定是否不同：首先我們要把民事責任和刑事追訴分開，再一個是訴訟提出的時間是任期之內，還是任期之後；還要看訴訟行為發生的時間，你在第五大道開槍，是你在當總統上任之後做的，還是當總統之前做的，或者你卸任總統之後又幹了這個事情？**總之要區分開職務行為和個人行為之間的區別，**有了這個分析框架，我們對問題就可以從不同方面去看，對結論就會比較清楚。

首先從民事責任、民事訴訟角度來講，總統在任期間的職務行為，比如説作為總統發佈了一個什麼樣的行政命令，下邊行政機關的人員執行了這個行政命令，比如説對公司採取了徵税措施等等，公司這個時候覺得你的命令違反法律，然後來起訴總統，那這個行為是一個職務行為，法律是給予你絕對的豁免。你任內、你卸任之後都不承擔任何的民事責任。比如説特朗普開除過很多他手下的官員，官員如果到時候説總統你開除我這個事情是一個打擊報復，他當然有理由這樣去説，但是也沒法讓特朗普承擔責任，因為這是一個民事責任，而且是職務行為，特朗普下台之後，也沒有機會去對他提出民事訴訟。不僅是總統，在美國來講對於行政部門官員做的這些事情，都可以有不承擔民事責任的豁免權。

但是如果是總統的個人行為，就不一樣了，不存在豁免。關於總統個人行為的民事起訴，歷史上沒有先例，一直到1994年，克林頓當總統期間，一位婦女瓊斯對他提出了民事訴訟——性騷擾。當時的美國法院很頭疼，因為克林頓是一個總統，歷史上沒有先例説總統在任期間公民可以對總統提出民事訴訟，怎麼辦？克林頓的個人律師就説，總統位置太重要了，總統不可能整天為了這些小事和去打官司，所以當總統期間法院都不要受理。下級法院舉棋不定，一直打到了最高法院。最高法院裁決説民事訴訟和刑事訴訟不一樣，沒有豁免權。瓊斯案開啓了這樣一個先例，並且成為了美國憲法的一部分（判決本身是可以成為美國憲法的組成部分），即現任總統就之前和任內的個人民事行為，不享有司法豁免權。現在大家可以理解特朗普為何當總統後仍然面臨很多民事訴訟，基於個人行為（非職位）的民事訴訟；他沒有理由抗辯説根據憲法不能去起訴他，因為這是涉及費職位行為的民事訴訟。

刑事訴訟就不一樣了。首先，任期以後所有的刑事犯罪，包括任期內的職位犯罪（職位“犯罪”的含義就是個人超出職位權限的不法行為），即是超出了總統職位權限的不法行為，視為由個人實施，構成個人犯罪，是沒有豁免的。也就是説，特朗普如果不當總統了，那麼他任內的刑事犯罪理論上可以被追訴。只是説到現在為止，這個問題還沒有先例。

另外面臨最大的一個問題是在他的任期之內，如果有過去或者説任期內職位刑事犯罪，檢察機關有沒有權利去追訴他？這是至今為止一個有爭議的問題。回到特朗普那句話，他在第五大道上開槍打死一個人，他的律師説拿他沒辦法。這個問題有一個先例，1974年尼克松總統著名的水門事件。作為可能和白宮有關聯的刑事案件，聯邦地方法院要求要白宮提供一些和刑事訴訟有關係的證據，其中一個是白宮辦公室的錄像帶，據檢察官瞭解，這些錄像帶裏面有的內容可能會涉及白宮人員，包括有可能尼克松總統，所以要求讓白宮提供證據。白宮一開始不肯提供，尼克松的律師在法院上就説：**“總統在任期四年之內，權力和路易十六等君主一樣，除非彈劾，不受國土之內任何法院程序管轄”，**即法院沒法管我們。但最高法院做了一個判決，最高法院説不錯，總統有豁免權，但這個豁免權不是絕對豁免權，不是説任何情況之下，法院都管不到你。總統享有的豁免權是有限的，在目前這個情況之下，檢察官並沒有直接起訴總統，檢察官起訴的是別人，只是要求總統提供一些證據，那麼從這個角度，白宮應該提供。所以説有豁免權嗎？有。但是是有限的豁免權。

從這個先例到現在，關於總統任期之內的刑事豁免權，法律的認定是怎麼樣呢？法學家、司法人員有不同的解釋。凡是總統的顧問，在台上的時候就會説，總統在任期間就犯罪不受追訴（注意，尼克松案檢察官並沒有直接起訴尼克松，只要求總統提交刑事追訴需要的證據），應該豁免。主要理由是憲法沒有規定，憲法既然沒規定，一開始就不存在；再一個非常重要的理由，總統是國家的行政機關，聯邦行政機關就是總統一個人，去追訴總統的話，整個國家就癱瘓了，把總統送進監獄是不可思議的。反方理由呢，就説憲法雖然沒有明文規定，但是制定憲法的人在制憲會議上以及後來有一些發言和評論，講到他們的原則都是強調總統和普通公民是沒有區別的，既然沒有區別，總統就不應該享有豁免，理論上沒有人應該有法外的地位。總統即使進監獄，在裏邊還可以行使他的職能。同時，彈劾之後總統也不一定會被罷免，也會出現被彈劾的總統仍然在位的情況，所以彈劾不等於説他就不能行使職務了。總統在監獄裏面辦公，並不是匪夷所思的事情。

所以，由於到現在為止依然沒有這樣的先例，法院沒有被迫就此做出決斷。特朗普説的話是對，還是錯？尚無法作結論。我們需要的是瞭解應該從何處入手分析，這樣大家都可以自己評判這個問題。

行政特免權

現在來看一下今天要講的第二個重點問題，行政特免權executive privilege。這個問題與剛才的豁免權問題相關聯，表面上就是説**總統是否有權拒絕向法院提供訴訟所需要的證據？實質問題是總統行政特免權的界限在哪裏？**什麼意思呢？

首先了解特免權，特免權是美國司法證據法上的概念privilege，是一個證據規則，指在司法訴訟中間，假定你是一個證人，司法機關如果傳訊你的話，你應該向司法機關提供所有的你所知道的有關案件信息，這是最基本的義務，但是法律同時規定了，具有特定社會關係的人有權拒絕向法院提供證據。最主要的、最早發展出來的是律師和客户之間的“律師-委託人特免權”。律師有權利拒絕回答關於其客户的問題，而且法院誰都不能把律師怎麼樣，不然不這樣做，客户去找律師的時候，沒有客户敢把真實的事情講給律師，使得律師就沒有辦法從法律的角度為客户做準確的判斷。還有一系列其他的特免權，比如配偶之間，以後還發展出牧師-信徒之間、心理醫生和患者之間的特免權等等。這是所謂特免權的基本概念。

發展到總統這裏，特免權成了一個特別的概念，叫行政特免權executive privilege，指的是什麼？指總統根據行政職務，可以以國家安全或者政務繁忙等理由，拒絕向國會、法院提供他們所要求的信息。在很早的時候，華盛頓總統就開始使用了，艾森豪威爾總統在任的時候，正式提出了這一個概念，叫行政特免權。爭議焦點和剛才我們説的刑事追訴豁免權一樣，當總統的人在位的時候，都試圖來主張行政特免權是絕對的，不受任何條件限制。但是法院的判例來講，都還是説不絕對，要看情況。

簡單的歷史回顧：1807年，United States v Burr，傑斐遜總統被法院要求提供公文為刑事審判證據，總統提供，但保留刪除與公務相關的信息的權力；1974年，United States v Nixon，最高法院強令尼克松總統提交與刑事犯罪審判有關的白宮談話錄音帶，尼克松起初拒絕，後來遵守；1998年，克林頓總統起初拒絕就瓊斯提出的性騷擾民事訴訟作證，後來最高法院判定應該作證，克林頓被迫向法院提交書面證詞（證詞中否認婚外關係，後被發現屬偽證，導致國會彈劾）；2018年，國會調查委員會和紐約州地方檢察官，分別要求特朗普個人會計師提供與調查的犯罪有關的特朗普財務記錄，特朗普以行政特免權為由拒絕允許其會計師提供。

最新的判例，大家如果關注都已經知道，7月8號最高法院對特朗普涉及的有關行政特免權的訴訟做出了判決，判決都是7：2。7：2意思是多數大法官認為特朗普，從原則上來講應該是提供，即沒有所謂絕對的特免權。當然判決同時提出，國會或者是法院向總統提出證據請求的時候，要滿足很多的要求。就國會一案來講，在目前情況之下，可能國會沒有辦法滿足這些要求，所以判決給了特朗普一個喘息之際，起碼在大選之前，他可能不需要提供。

法院通過這兩個判決再次重申這個原則：**在刑事訴訟中，任何公民，包括總統，均無權要求享有提供證據的共同義務的絕對例外，法院再次否定絕對行政特免權。**有關訴訟要求總統作為證據提供的信息（出庭作證或文件），如果涉及行政職務通訊，總統得到的待遇不同於“普通個人”；這裏職務與個人的區別又凸顯出來，對於職務信息，總統享有有限特免權，提供需要滿足很多條件。但是，如果信息僅涉及私人文件（要求總統本人出庭，要看具體情況），總統作為個人，其地位“與任何其他個人幾無二致”。私人信息文件，比如特朗普從前的税務記錄，他控制的公司的財務記錄，這些和總統公務沒有關係，和老百姓是沒有區別的。所以從原則上講，總統沒有絕對特免權，但是最高法院也考慮到總統的特殊性，判決應該提供，並不等於説現在馬上就提供，要滿足很多具體條件，不然別人可以利用訴訟“騷擾”總統。

大赦權

最後一個問題，所謂的大赦權。表面上的問題也是由於特朗普大嘴巴一句話，他2018年説過，我有絕對的權力大赦我自己，引發了一個持續不斷的爭議。總統能不能大赦自己？我們來分析這個問題：實質在於，總統大赦權，有沒有任何的限制？

大赦權首先我們來看它是有兩層意思的，第一個叫pardon，大赦，就是這個人被判處犯罪或者被關了監獄，總統只要大赦他，那麼所有的犯罪記錄都不存在，等於這個人沒做過任何的壞事一樣；另外一個reprieve，是僅僅緩免刑罰，不消除犯罪記錄。這是大赦權的兩層意思。

總統的大赦權追溯歷史實際上來自君主的權力。為什麼總統在很多方面是一個準國王，因為很多東西是從中世紀君主的權力繼承來的。憲法給了總統大赦權，但是憲法同時限制大赦權赦免的是聯邦法律之下的刑事犯罪，如果這個人是根據州法被判犯罪，總統是管不到的，這是美國聯邦制的特點，不要忘記。當然一些州的州長也是有大赦權的。回到總統問題，總統大赦權的範圍存在很多爭議。有人説沒有限制，理由是，憲法給了總統大赦權，並且沒有明文規定什麼限制，如果人們對總統行使大赦不滿，唯一的就是通過國會彈劾程序，彈劾罷免掉總統。認為有限制的一方説，總統有這麼大的，無限制的權力，有可能被總統用來實施犯罪。比如説總統鼓動一個人，對他説你去幹這個事，你去把這個人給我殺掉，然後你別怕，你殺了之後，把你判刑了，我是總統，我把你赦免就完了，對不對？雖然説到現在為止，沒有查出來總統真的幹過這種事情，沒有先例把大赦權的範圍直接提到司法層面做一個解釋。但有限制這種觀點從邏輯上面來講是對的，沒有限制的話，總統可以用無法無邊的權力去實施犯罪，就背離了大赦原來的用意。因為大赦本來的用意，是讓總統糾司法的一些不正義行為。

回到具體問題，總統到底是否能夠自己赦免自己？理論層面很容易去講，隨手引用一些基本法律原則，喊一個口號説是不應該，很容易使人理解，比如自古以來的司法原則是，任何人自己不能做自己的法官。但是具體放到總統這個地方，放在美國憲法之下審視，特朗普説可以大赦自己，並且他的律師也信誓旦旦地聲稱完全可以，只是特朗普不需要這樣做而已。反對者確實一下找不到任何法律的明文規定説特朗普沒有赦免自己的權力。像很多憲法問題一樣，法律並沒有規定，只能説在實踐層面，留待日後實際發生（比如特朗普真的在卸任前大赦自己），期許美國的制度對此做具體的反應。反應的結果，通常是以最高法院判例的形式，對憲法作出在實踐層面可以操作的解釋，判例成為法律的一個部分。我們可以想象幾個虛擬場景：第一，總統卸任前給自己大赦；第二，卸任後檢察官對前總統提出某項刑事追訴；第三，前總統以自己任職期間給自己的大赦作為抗辯；第四，法院需要認定，在分權原則下，法院是否有權審查前總統的自我大赦；第五，法院確認自己有權審查之後，對前總統的自我大赦的有效性加以審定，等等。在這種虛擬場景下，總統大赦自己，要在離職的前夜進行，不然過早大赦自己，可能會招致國會彈劾和罷免，解除大赦效力。當然，所有這些，現在指停留在虛擬層面。制度真正的反應還是要等到真實發生。

最近（上週）特朗普已經行使過一個大赦權，免去其助手史通40個月的刑期。這是總統可以做的，雖然反對派非常不高興，但是拿他是沒有辦法的。

制約權力-對總統監督和調查

後邊的問題，由於時間限制，只做簡單介紹。

歷史上來看對總統的監督和調查一直是沒有停止的，200多年以來一直都有。首先是國會對於總統有一個監督權，雖然最開始憲法沒有明文的規定，但是後來法院通過對憲法條文的解釋，默認國會可以監督總統行為。比如説國會掌握了財政權，可以撥款，撥款誰來用？行政機關總統去用。從理論上來講，我這個款撥了，撥了之後你只能做這個項目，總統拿去做別的東西，國會撥款權等於是不完整的。國會既然有撥款權，也應該對總統怎麼使用這筆財政撥款，可以行使監督。另外，比如國會有宣戰的權利，對另外一個國家宣戰，總統是不能宣戰的。但是一旦宣戰，總統就以總司令身份指揮國家的戰爭。國會如果這個時候不能對總統作為總司令的職位行為去監督的話，那麼這個宣戰權也是沒有用。所以司法確認説應該是有監督權，後來國會又用立法形式把這個監督權確認下來。這就是為什麼現在美國聯邦國會開啓了好幾項對於特朗普監督的審查，舉行聽證會，根據便是國會的監督權。

調查總統200多年以來一直連續不斷，歷史非常豐富、很有意思。今天只能給大家列舉這幾個：1868年，國會彈劾約翰遜總統，他是第一位受到彈劾的總統（參議院 35:19，未通過）；1875年，格蘭特總統創造了三個第一次：（1）任命特別檢察官調查行政腐敗；（2）解僱檢察官，重新任命；（3）向法庭提供書面證言；1974年，水門事件，國會、特別檢察官調查尼克松，彈劾威脅下辭職；1998年，白水事件+拉鍊門，克林頓成為第二位受到彈劾總統（參議院 45:55，未通過）；2017-19，俄羅斯干涉美國大選事件，特別檢察官穆勒調查；2020年，以干涉司法和濫用職權為理由，國會彈劾特朗普，第三位受到彈劾總統（參議院 48:52 未通過）。到現在為止還沒有一個成功被國會彈劾掉的總統。

權力的邊界

權力的邊界，我這裏只能做非常簡單的概括。主要是在美國憲法分權體制之下，對總統的權力的制約機制。大致是兩個方面，**第一個是國會，**剛才説的行使監督權。這種監督是一種主動制約機制，即國會可以主動去調查總統，比如招開聽證會，然後通過政治壓力，比如説促使行政部門任命特別調查官、特別檢察官，展開對包括總統在內的行政部門具體行為的調查。特別檢察官作為檢察官，屬於行政系列的官員，總統有任命權，實踐中總統讓他的司法部長來任命，是他手下的人。試想，總統讓他手下的人來調查自己，他自己肯定不會主動這樣做，只有在國會的壓力之下才會這樣去做。所以國會就此對總統進行監督，直至祭出最終武器——“彈劾”。

**另外一種是通過司法審查，**即通過訴訟的方式來達到對總統權力的限制。和國會監督相比，司法審查是被動性質，也就是説，法院不能主動去説特朗普明天你到法院來，問你兩個問題。法院只有等訴訟呈上來，被動接受這個案子，通過審理、判定這個案子的過程，對於法律做出解釋。通過這樣的形式來審查行政機關的立法行為和總統的行政行為，最後法院直接解釋憲法，解決立法-行政之間的爭議。雖然是被動的角度，但是限制總統權力非常非常關鍵的方式。

到現在為止我們主要從法律的角度來看待這個問題，但是大家知道總統權力制約肯定不是純粹的法律問題，一定是法律和政治交匯在一起的問題，所以説從法律來講，邊界有並且基本清楚，當然雖然還存在模糊的地帶，需要實踐不斷釐清（比如總統如果大赦自己，法律如何認定？）。**雖然不是所有的規定都有答案，但是法律的規定，基本可以應對將來有可能發生的所有事情。**當屬於模糊地帶的問題發生後，法院通過具體問題的訴訟，來適用法律原則，根據當時的多數法官意見，作出的界定。這是法律的角度。

最後，總統作為一個憲法下的政治安排，有關問題總是要回歸政治。國會的彈劾就是政治與法律相結合的一種措施，但是一切最終要回歸的的是民意——即選舉。

我的分享就這麼多，如果大家有其他問題，非常樂意和大家繼續進一步交流。謝謝！

Q & A環節

美國最高法院有個裁判是説總統不經過國會直接退出條約，並不違反憲法。總統隨意“退羣”而不受制約，這與美國建國者們的初衷相符嗎？有什麼辦法可以約束總統這方面的職權呢？此外，為什麼美國憲法把破產事宜規定為聯邦事權，卻沒有把公司等組織的設立規定為聯邦事權呢？還請老師指教，謝謝老師！

滿老師：這兩個問題一看就是專業人士提出的問題。首先從原則上來講，大家理解美國憲法有幾層含義？第一個是指1787年，當時聯邦制憲會議55位代表，在費城夏天三個月的時間關在屋子裏邊，秘密制定的那個文件，當然這個文件後來通過公開討論，由各州批准，文字只有幾千字，非常簡單。就是説，從規定角度來講，沒有那麼事無鉅細，因為這個憲法是作為原則來講，是一個綱領性文件。第二個是指來大家知道經過這些年，200多年憲法有一個修正的機制，憲法經過後來200多年的發展，到現在有26，或稱27條的修正案，修正案對於憲法某些方面做了一些新的修訂。但是由於通過任何修訂案的要求很高，除非有非常強烈的社會大多數的共識，修訂的可能性很低。第三個方面的憲法，所謂理解美國憲法就不是憲法本身，是所謂憲法法。不僅是憲法文本的內容，而是包括後來所有的憲法實踐中間通過司法的判例，由聯邦法院（當然是主要是最高法院）作出的判例，都成為憲法法的一個組成部分。這是憲法框架和背景。具體到問題，國際組織在憲法的框架之下有明確的限定，是講對外外交權，這個幾乎是比較絕對賦予總統，總統有完全的權力來做這個事。但是有一些重要的東西是需要參議院的確認和批准，比如説一戰結束之後，威爾遜總統費九牛二虎之力創設國際聯盟，但是他回到美國之後參議院最後沒有通過，所以他很丟面子。**有這種限制之後，對於退出國際組織的行為，從法律上來講總統是有權力自行退出，但是他退完之後，最後確實是要國會、參議院要有一個最終確認。**問題是在於現在國會的參議院還是共和黨有多數席位的，所以説特朗普能夠做到這一點，是由於他結合了像剛才我説的，政治和法律。法律上這些基本的權利、權力由於他政治上的地位更加得到穩固和支持。

關於破產法，這個問題我不是專家。公司在美國來講，自古以來都是各個州、地方的事，聯邦是沒有權限過問的，聯邦對公司不做任何法律規定。但是由於聯邦認為一個公司的破產（雖然公司是在一個州註冊的）行為會涉及到其他各個州，因為在美國聯邦憲法制度之下，通過洲際貿易權，國會有權來管轄洲際之間的貿易。一種説法是憲法在美國設立了一個全國自由貿易區，在區內有公司破產，必然直接影響其他州的企業和經濟，所以破產在州際貿易框架下由聯邦管轄。當然這些都是大的背景，具體問題需要大家自己去研究。

美國民主制度的設計由於歷史原因有很多的獨特之處，這在特朗普上台之前也一直被看成“美國例外論”很重要的一部分，甚至是重要的原因，但特朗普上台之後很多問題被暴露了出來，所謂“制度比人強”也是岌岌可危，您覺得美國的民主制度能不能自我修復，繼續充當“民主燈塔”呢？謝謝老師！

**滿老師：**現在的概念，什麼叫民主的燈塔？我不知道對這個概念如何去理解。我只能説從一個學者的角度，學美國的法律、學美國的歷史，算是有不少的年頭吧。問題前提上，有一個説法我是很贊成的：美國是一個西方典型定義上的民主國家。關鍵剛才也説了，美國的民主制度是有很獨特的方面，這種獨特就可以説是把美國的民主制度和其他一般認為的民主制度國家（英國、法國、德國、意大利、澳大利亞等）區分開，雖然美國的制度是脱胎於英國制度而來的。

**很重要的獨特的一方面就是我們今天講座的一個主題，美國總統。**英國就沒有總統，而且英國沒有獨立的民選行政機關，完全是在立法機關內部，英國國會是至高無上的，英國的行政機關是、在國會中間取得多數黨席位的那一個党進行安排組合。這和美國不一樣，美國是行政歸行政，國會立法歸立法。民主黨可以在國會，比如下議院佔有多數席位，並不等於説總統也需要有一個民主黨來擔任。因為總統是直接由民選產生，權利的基礎來自於選民。國會與總統都是選民選舉，並沒有誰低誰一等的説法。

剛才那個同學講的是美國很獨特，我完全贊成，獨特的地方非常多。我們想了解美國一定要能夠找出和其他民主國家共性的地方，更要能夠分析出來獨特性，追溯出獨特性是怎麼來的，在機制的運行過程中間，獨特性發揮什麼樣的作用。

同時，回頭看歷史，華盛頓總統1789年當總統第一天開始，憲法正式發揮作用，第一天起就遇到了無數問題，憲法規定了好多東西都是語焉不清的，沒講清楚。只給你一個框架，所以現在美國所謂民主制度、運行機制的很多東西，不都是由法律明文規定好的。憲法講的只是那麼一點，即使通過對憲法的解釋，找出一個原則，做了一個解釋，成為憲法的一部分，依然不能夠滿足我們日常運行中間所有要求的。**日常運行中間發展出慣例，構成所謂傳統。**用一個高深一點的詞，現在我們講企業文化或政府文化，你講出來這個詞，讓人聽着很好聽。文化的意思是什麼？大家知道有一些規矩，但知道有一些東西是規矩沒規定的，但是進了這個機構你就知道該怎麼樣去行事，這是所謂的規矩。比如英國一個新首相上台之後，要去面見女王，面見女王的時候，這個門怎麼打開，打開門之後，能不能上去直接握手，需不需要鞠躬，能不能坐下，怎麼樣言談，這些東西沒有哪裏規定的，是需要當時做那個事的時候，女王的主管大臣，進門之後會跟你講怎麼樣做。包括，美國總統每年都會發表一個到國會發表年底演講，大家去查是沒有規定的，沒有説總統一定要做這個事情，只不過當年有總統開了先例，做了一次，所以以後大家都期待着這個事情會發生。但是有的總統，像特朗普，他覺得自己和別人不一樣，就不按照從前的做，這些慣例就被破壞了，破壞之後大家會覺得很不舒服，不按常理出牌。但是我們説特朗普違反了什麼東西？只能説違反了從前老祖宗流傳下的那些規矩，但是説不出來是真正犯了法或者怎麼樣。所以特朗普剛才講“我可以大赦自己”、“我在紐約大道上拿槍殺死一個人誰也不能把我怎麼樣”，**這些話法律上分析起來並不是完全沒有道理的，但聽起來非常刺耳。**過去的總統並不是不知道，過去總統人家和你不一樣，人家不説這個東西，人家也不去幹這種事情，所以大家都相安無事。所以出了這麼一個人之後，他和所有人都不一樣。我不從價值評斷他或者是好，或者是壞，我只是從機構和法律，慣例、制度角度來講。所以總統權力邊界，回到我們主題來講，這個邊界也是具有彈性的，他作為總統，上台之後就開始向外推移這個邊、推移那個邊，不斷試圖向外擴大這個邊界，這個時候就需要另外的力量去回推，最後達到一個平衡。

這就是美國這種民主制度，或者憲法體制來講，在實踐中間如何達到平衡的一種做法。**是憲法的框架決定、原則決定，再通過司法的判例，以及實踐中間各個政府部門、政府的各個組成部分之間形成的慣例和文化，再互相爭奪、衝突，互相平衡，達到的一種狀況。**那麼它有沒有修復的能力？到現在為止，起碼我可以看到修復能力。從華盛頓開始，每一個總統，每一個時代都在面臨新的問題，現在已經出現過的問題在當時也是棘手的、完全沒有答案的一些新問題，但至今都解決了。

Q3最後一個問題比較與時俱進，特朗普剛剛發了最新推特，稱全民郵寄投票或構成選舉欺詐，表達了有意推遲選舉的想法。同學們也比較好奇，他作為總統是否有權決定推遲選舉？老師對其行為又有什麼樣的看法呢？這一行為是否也暗示了特朗普對大選的不自信，老師又是如何看待他的連任前景的？還請老師解答，謝謝老師！

**滿老師：**雖然我沒看到這個推特，但是我能夠預想得到他會這樣説。從今年大選年瘟疫猖獗之後，特朗普受到了很多批判，先不管批判有沒有道理，反正他在民意調查中間，可能現在出現了一些問題，問題有多嚴重他自己可以去判斷。現在大選還不到一百天的時間，可能他對這個東西有很多的焦慮，這個是完全能夠可以想象得到。同時在疫情這種特殊情況之下，美國的選舉方式是不是應該是有所改變，兩黨在年初以來就不斷爭議。**共和黨強調一定要採取過去傳統的方式，到現在為止一直採取的方式，即個人到當地投票點去投票。**堅持是因為共和黨的利益在裏面，什麼利益？選民的特點。共和黨選民的特點相對而言是住在鄉村的比較多，比較傳統的人士。如果鄉村地點設投票點，個人去投票不會受到特別大的影響。但是在城市裏麪人口聚集的這些地方，年輕人多的地方是民主黨的天下。比如在芝加哥設一個選民點，幾千人、上萬人到選民點去投票，需要排很長的隊，那麼會造成公共衞生的隱患，就使得很多人可能第一是沒有這個時間，青年人工作很忙，或者可能那一天他就不去了，不去之後就能想象得到，選舉結果會是對誰更有利一些？**所以民主黨就比較強調説，由於現在的情況，我們應該採取變通的方式，比如説可以通過網上投票、郵寄投票的方式，不用冒着風險到選民投票點去投票了。**這樣實際上他也暗含有對自己黨有利的選民基礎去提出這個立場的。青年人會上網，投個票，寄一封信會比較容易，所以這樣能夠更大程度上保證民主黨的選民基礎，保證知識分子能夠更多參與投票，結果對民主黨會是有利的。

綜上特朗普肯定是從共和黨的利益出發，反對這種變通的方式。話説回來怎麼樣投票選舉，美國憲法並沒有規定，美國憲法讓誰規定的？讓各個州自己立法去規定選舉方式。所以要看現在各個州，看哪個黨派控制這個州的立法議會，就決定各個州怎麼去選擇今年大選選舉方式。

當然剛才同學説到了，特朗普最近的推特好像説是想要推遲，這是他利益所在，他需要更多的時間，需要讓大家都出來工作，需要工作之後經濟又熱起來，這樣他繼任當選的可能性會增加很多，但是現在給他的時間不多了。所以他會提這麼一個想法，這種想法是表明了他的一種（剛才有同學説可以説是一種）焦慮。所以他想爭取更多的時間，但是這僅僅是他的願望，這並不是説回到憲法可以找到明文規定的。大家可以自己去查一下，他的想法如果想要去被實施的話，是很難做得到的。換一個人，可能確實有這個焦慮，但可能不一定公開説出來，但是特朗普和別人不一樣的地方是他會把這個東西喊出來，那麼民主黨肯定會採取相對應的措施：民主黨會在各個州、各個層面極力去阻撓這件事情，所以這是一個政治上的問題。也是希望大家思考問題一定要到法律上、到政治上、到實踐中間去考慮所有的問題，這樣將來的思考會比較全面，謝謝大家。

注：以上文字均來自講座錄音整理，並已經滿老師審核修改。