汪德華 | 零工經濟的社保難題與應對思路_風聞

汪德華教授

雖然零工經濟的準確定義在學界還有所爭議，但從就業視角看，彈性靈活的僱傭關係仍是零工經濟的基本特徵。

零工經濟參加社會保險的可能選擇

傳統的正規就業形態是指員工加入到一個企業或其他類型的組織之中，僱員和僱主之間關係緊密；從國家治理的角度看，這種就業關係也有一系列成熟適用的法律法規予以規範。而零工經濟既有古老的打散工形態，又有當前通過個人—平台形成的就業網絡等形態。零工經濟就業，通常與非正規就業、靈活就業、新經濟就業、就業新業態等概念交織在一起，在我國更為多見的是就業新業態、新業態勞動用工等詞。

新冠肺炎疫情對就業的衝擊，使得我國政府高度重視零工經濟在穩就業方面的重要作用。但從長期看，信息技術的發展才是零工經濟規模大幅擴張更重要的原因。一些資料顯示，當前我國零工經濟從業人員有2億左右。其中如快遞小哥、滴滴司機等，均是近些年我國電商等平台爆發式增長的產物。可以預見，隨着信息技術的快速發展，未來可能會有更多的員工—組織類型的傳統的勞動關係，轉變為個人—平台類型的零工經濟。

零工經濟在勞動關係方面發生的變化，給傳統社會保險體系的正常運轉帶來了衝擊。以中國為例，當前的社會保險體系，可以分為職工社會保險和居民社會保險兩大類。職工社會保險涵蓋養老、醫療（含生育）、失業、工傷四項，主要特點有：參保人是以僱員身份加入，參保人是受益人，但社保繳費由僱主和僱員分擔。例如，企業職工養老保險，現行規定是企業按工資總額的16%繳費，員工按個人工資的8%繳費；工傷保險，則僅由企業按行業類別分不同費率繳費。居民社會保險則是採取個人定額繳費，政府給予定額補貼的參保模式。居民社會保險僅限於養老和醫療，兩者的繳費負擔以及待遇水平均遠低於職工社會保險。

需要説明的是，在養老、醫療兩種職工社會保險中，還存在靈活就業人員的參保模式。這主要是適應我國非正規就業規模龐大的現實，允許一些就業不固定者或者自我僱傭人士，以靈活就業人員的身份參加職工養老和醫療保險。這種參保模式的主要特點是隻有個人繳費，沒有企業或單位作為繳費主體。按照現行規定，靈活就業人員可按照社會平均工資選擇一個繳費基數，繳費率一般是20%，其中12%進入統籌賬户，8%進入個人賬户，養老金髮放與正常企業參保相比沒有差異。與正常的企業參保相比，從社保經辦機構角度看相當於繳費率少了4個點，從參保人角度看，由於缺少企業繳費主體，自己承擔的繳費率反而高12個點。靈活就業人員參加醫療保險一般在繳費率上略有照顧，繳費基數可以選擇最低限。總體上看，靈活就業參保是政府為照顧部分就業不穩定人員，為其提供社會保險的一種方式。從基金管理的角度看，吸納靈活就業人員加入社會保險，意味着支出端不變而收入端減少。

在整個社會保險體系中，零工經濟從業人員的參保有三種選擇：一是企業參保方式，二是以靈活就業人員身份參加職工社會保險，三是參加居民社會保險。三種選擇均有難點和挑戰。選擇企業參保方式，由於平台與零工經濟從業人員間勞動關係較為特殊，平台或許不願意承擔作為僱主的繳費責任。在我國，僱主在職工社會保險的運轉中發揮了重要作用，承擔了大約三分之二的繳費責任。選擇靈活就業人員身份參保，對於個人繳費負擔較重，對於社保經辦機構則意味着承擔了潛在的補貼責任。選擇居民社會保險，由於其社會保險待遇非常低，可能不符合發展方向。

現行政策取向面臨的突出挑戰

那麼，零工經濟或者説新業態勞動用工人員，如何融入到已有的社會保險體系呢？

筆者檢索發現，中央層面目前尚未出台明確的政策，但地方政府已開始探索。自2019年開始，浙江省、成都市、瀋陽市等地方政府，陸續推出優化新業態勞動用工服務的指導意見等文件，其中的重點就是關於新業態從業人員如何參加社會保險。從各地文件看，總體目標是引導更多新業態從業人員參加現行社會保險；基本思路是堅持分類施策原則，在區分各類就業新業態勞動關係性質的基礎上，再確定從業人員應參加哪類社會保險。

首先是確立勞動關係性質。各地文件均強調要根據《勞動法》《勞動合同法》相關規定，結合新經濟組織的特點，規範從業人員勞動關係。總體上看，各地均遵循包容審慎、鼓勵發展、分類處理的原則，按照是否應簽訂勞動合同、是否全日制、是否勞務派遣等，要求平台與從業人員間簽訂書面合同、電子合同、口頭協議乃至民事協議。其次是按照分類參保的原則，鼓勵新業態從業人員參加社會保險。一般是要求全日制務工人員按照企業參保辦法參保，由企業和個人繳費；其他類型人員以靈活就業人員身份參加養老和醫療保險。

當前，我國地方的現行政策取向主要面臨兩個突出的挑戰：

一是大量零工經濟從業人員自願以靈活就業人員身份參加養老和醫療保險，但因逆向選擇問題易危及基金的可持續性。封進等基於微觀數據的計量分析發現，城鎮職工醫保中靈活就業參保人員的醫療支出，明顯高於強制參保羣體，大約高78%。其原因在於，靈活就業人員參保是自願選擇模式，一般願意參保者的患病風險比較高。養老保險也有類似的問題。前文已説明，靈活就業人員參保的總繳費費率低於正常參保4個百分點，同時其繳費基數可以在社會平均工資的60%（部分地區為40%）到300%之間自願選擇。從現實情況看，絕大部分靈活就業人員都是按最低基數參保。可以做一個簡單的測算，假定一個人現在開始以靈活就業人員身份參保，選擇最低的60%基數繳費15年，如果未來養老金年增5%，則需要政府存下15萬元，才能讓這個人的終身養老金的繳費和養老金支出平衡下來。這意味着，一個靈活就業參保人員，將給養老保險基金帶來較大的隱性債務。當然，靈活就業參保模式對社會保險可持續性的壓力由來已久，但過去這種參保模式的人數僅是幾千萬，壓力並不大。如果未來的零工經濟從業人員都以靈活就業模式參加職工養老、醫療保險，則參保人數可能達幾億人，這種衝擊顯然是職工社會保險難以承受的。

二是零工經濟的就業關係比較鬆散，如何納入工傷保險是個難題。從現實情況看，零工經濟的職業傷害比較常見，比如説快遞小哥可能出現交通事故。零工經濟的就業人員加入的是一個平台，傳統的企業組織並不存在。個人與平台之間並非正式的勞動關係，一來平台可能不願意承擔繳費責任，二來缺少日常關係緊密的企業組織的協作的話，一旦發生工傷則調查取證也非常困難。現實中，工傷保險的調查取證業務量非常大，是很多社保經辦機構耗時最長、糾紛最多的工作內容。如果將零工經濟全部納入現行工傷保險中，給社保經辦機構的調查取證帶來的壓力是巨大的。

社保難題的應對思路與制度設計

可以看出，零工經濟的社保難題主要來自傳統的高度依賴於企業組織的社會保險運轉模式與新型的平台類勞動關係不相適應。其中一個難題是工傷保險。一些學者提出，不宜將零工經濟這類新業態從業人員納入現行的工傷保險中，而是要在現行工傷保險框架下，專門推出重大職業傷害保險。重大職業傷害保險保障的職業傷害要限制在有限範圍內，可採取多渠道繳費模式，政府適當補貼，費率要壓低。筆者認為這是一個可行的解決思路。

在社會保險體系中，資金佔比最高、壓力最大的還是養老和醫療。如在繳費負擔方面，養老繳費佔總繳費的比重為73%，醫療為25%。因此，解決零工經濟的社保難題，重點也是養老和醫療保險。如上文所分析，恰恰是由於逆向選擇問題，如果將零工經濟從業人員納入到現行職工養老和醫療社會保險體系中，將對其可持續運行帶來很大的壓力。筆者認為，這恰恰反映了現行高度依賴於企業或單位繳費的現行職工養老、醫療保險，與現實世界的變化不相適應。未來除按照現行地方做法將零工經濟從業人員分類納入社會保險之外，還可以考慮用“社保增值税”的模式重構現行養老和醫療保險，通過體系的重構解決參保難題。

這裏需要特別強調，各類社會保險的制度設計，應當建立在對其應承擔的功能深入分析的基礎上。以養老保險為例，其最重要的功能就是收入再分配和強制儲蓄。參保人年輕時工作期間被強制要求繳費，年老退休後領取養老金，這是強制儲蓄功能。按照現行養老保險的繳費和養老金髮放規定，繳費多未來可以拿到的養老金也會多，但兩者之間並非是線性比例關係。一般來説，收入低、繳費少的參保人，其獲得養老金的回報率更高，這就起到收入再分配的功能。對於醫療保險，也有強制儲蓄和收入再分配功能，同時還有健康風險平滑功能。現行養老、醫療社會保險運轉模式，其存在的一個突出問題就是收入再分配和強制儲蓄功能交織在一起，使得所有繳費和待遇都會被參保人視為再分配。這也是逆向選擇問題產生的根源。在養老保險中，突出表現為提前退休激勵嚴重、繳費激勵不足、高收入羣體參與積極性較低等一系列問題。零工經濟從業人員的參保，將使矛盾表現得更為突出。推進我國社會保險體系的改革，從激勵角度看就應當在制度設計中把強制儲蓄功能和收入再分配功能儘可能分開，將收入再分配功能侷限在一定的範圍內。 

社保增值税模式的基本思路是：降低社會保險税費率，提高增值税税率，將部分增值税收入專項用於某類社會保險。例如，一些國家沒有采用“工薪税”的籌資方式，而是用一般税收為居民提供養老保障，實質上與之類似。以養老保險為例，社保增值税的具體改革設想是：通過增值税等間接税籌資，建立覆蓋全民的國民養老計劃；降低現有職工養老保險繳費比例，繳費全部用於建立個人賬户；設計合理的制度轉移接續辦法，實現制度平穩過渡。而這種改革思路，將收入再分配功能交給增值税籌資的國民養老計劃，將強制儲蓄功能交給繳費的記賬式個人賬户。推進這一改革，個人繳費激勵將得以保證，是否存在企業組織作為繳費人則不再重要，從而根本解決了零工經濟從業人員的參保難題。