保障房“租轉售”：天上掉“餡餅”反遭冷遇的社會治理思考_風聞

    2012年籌劃、2014年定案、2016年開工、2018年竣工、2019年開始分房，浙江省金華市石門農場職工保障房小區知青家園由於各種複雜原因至今仍未完成安置工作。2020年8月，地方政府一改知青家園以公租房為主現狀，決定為安置在這個保障房小區500多户職工開展房產確權，且落實權證的相關收費從優。保障房“租轉售”，看起來像是天上掉餡餅的大好事卻意外地遭到農場安置户的集體冷遇，這究竟是為何？

    本文嘗試從社會治理的視角，剖析金華市石門農場安置工作教訓，以期拋磚引玉，建言獻策，為農場這個特殊而普遍的微型社會破解遺留難題，重上和諧安居正軌，構建治理共同體，提供有益借鑑。

“租轉售”：天上終於掉下了“餡餅”？

    創建於1955年、佔地規模達十幾平方公里的石門農場曾是浙江省最大的綜合性國營農場。經歷一大批創業老職工和老知青的艱苦墾荒後，在上個世紀七八十年代，石門農場步入了一個輝煌發展階段，上千户農場職工家庭逐步告別了茅草房，住上了集體興建的磚瓦平房（即現在的農場自管房）。上個世紀90年代初，200多套自管房以農場自行的房改房政策從集體產權户頭分割到職工個人家庭户，同時農場又興建了一批兩層的排屋作為集資房福利率先滿足了130多户職工進一步改善居住條件的需要。此後，隨着農場在市場經濟中的經營不善，下屬企業轉制變賣，農場喪失了為職工繼續新建住宅的經濟能力。

（金華市石門農場舊住宅一瞥，2020年8月29日拍攝）

    新世紀以來，石門農場職工舊住宅年久失修，破損嚴重，很多已不適宜居住，成為危舊房。農場職工落後的居住條件在全國農墾系統是一個普遍現象，職工改善居住條件的呼聲強烈。2010年，浙江省率先出台了農墾危舊房改造政策“浙政辦發【2010】145號”即《浙江省政府關於做好國有農場危舊房改造工作的通知》。2011年，國家原農業部、原國土資源部、財政部、發改委、住建部等五部委聯合下發了《關於做好農墾危房改造工作的意見》（農墾發【2011】2號）。浙江省響應國家政策又配套了“浙農專發【2012】18號”等指導落實文件。

    據石門農場有關負責人介紹，按照國家和省政府農墾危舊房改造專項政策，石門農場當時符合危舊房改造政策的職工家庭有480多户，這些住户主要是農場自管房和部分房改房住户。依據政策，這些職工家庭可以享受面積100平方米左右的解困經濟適用房。結合地方實際，解困房以4——5層高的小高層住宅樓為主，考慮到部分職工家庭困難配套建設少量公租房。2012年9月，石門農場依法上報了危舊房改造計劃並很快獲批列入當年度的中央財政增投項目。

    就在農場危舊房改造項目上報後，原先是石門農場下屬企業奧托康製藥有限公司職工（約300户），因奧托康製藥改制已為市屬企業，不屬農場職工，而這300户仍舊與原農場職工都住在一起。他們強烈要求與480多户農場享受同等的危舊房改造政策。結果，農場職工危舊房改造項目因此遭擱置。

    2014年7月，金華市政府以棚户區改造政策重啓石門農場域內職工安置房建設項目，將農場原先符合危舊房改造政策的480多户職工，奧托康製藥有限公司約300户職工，農場集資房住户，還加上一部分農場域外的老職工，共計1000餘户全部納入到棚改安置小區知青家園項目；同時，將農場舊有住房分為公房（自管房）和私房（房改房、集資房）兩類，為公房職工提供面積不大於70平方米的公租房，共計716套；而私房職工通過新舊住宅產權置換方式分別安置90和110平方米的經適房，合計368套。

    羣眾指出，地方政府為農場作出的棚改決策，表面上讓農場區域內外更多住户享受新房福利，但實質上剝奪了國家給予農場危舊房老職工、老知青的特定住房福利。而棚改政策本身是否適用農場存在爭議，其中農場四大隊一處集資房小區就不符合政策界定的棚户區。可是，農場老職工老知青持續而強烈的反對，絲毫不能阻止知青家園20棟高層安置樓在2016年上半年動工和兩年後的竣工。2019年，數百户農場職工在政府下派安置工作組的多方工作下被迫搬遷入住知青家園。

（知青家園安置房小區，2020年8月29日拍攝）

    2020年8月，金華市政府出於維護農場社會穩定等因素考慮，根據最新的保障房“租售並舉”政策要求，批准了知青家園“租轉售”，農場老職工、老知青多年求之不得的新房產權似乎終於從天上掉了下來，但是農場老職工、老知青卻怎麼都高興不起來。

確權招來新風波：羣眾不買“霸王餐”

    8月8月，兩張公示引起石門農場職工關注，一張公示稱“根據指揮部要求，現將符合產權置換的安置户名單公示”，名單最後顯示有226户；另一張公示稱“根據指揮部要求，現將符合確權條件的安置户名單公示”，共計518户。公示中所稱“符合產權置換的安置户”指的是農場房改房住户，“符合確權條件的安置户”則專指農場自管房住户，也就是曾被認定為農場公房户而被安置在面積不大於70平方米公租房的老職工、老知青家庭。“指揮部”指的是金華市政府派出機構——石門農場開發建設指揮部。

    8月12日，石門農場根據上級指示發出公告進一步明確落實新住房產權的相關事宜，公告要求集中確權辦理截止於8月31日。

（農場職工手機拍攝的“確權公告”）

    截至8月28日，距離最後的集中確權辦理時限僅剩8月31日這1個工作日。“過去半個多月，安置工作組幾乎將符合市政府最新決策規定的740多户農場職工家庭全都通知遍了，有不少還先後上門動員了兩次以上，而最終前來簽字確認的不到100户，向開發商繳納購房款的更少。”金華市農業農村局一位幹部解釋道，“前來簽字確認的大多數是居住在農場域外、從金華城裏或杭州等地趕來的老職工。入住知青家園的則絕大多數沒有前來簽字和繳款。”

    在安置工作組幹部看來，知青家園“租轉售”對農場老職工而言簡直就是“天下掉餡餅”的幸運好事，卻遭到老職工們的冷眼觀望，難以理解。農場老職工觀望拒絕的理由卻是很直白：不買單方面定製的“霸王餐”。

    一位已入住知青家園一年半的農場老知青説：“8月12日的確權公告多項條款是有關部門自行制定的‘霸王條款’，不符合安置的政策法規，職工不能接受。”

    第一，購房款未經與職工協商並事先徵得職工同意。

    據公告上的辦理流程，要求安置户向開發商繳納購房款，其中自管房安置户購房款有4個部分：每平方米單價950元起，外加土地出讓金、房屋維修基金和每平方米400元的裝修費；房改房安置户購房款有3個部分：按原產權面積1：1.15比例置換，超出產權置換面積部分，未交易原住户按照3355元/平方米乘上建築面積和樓層係數補足房款，已交易非原住户的按照5200元/平方米乘上建築面積和樓層係數補足房款，另外再繳交土地出讓金和房屋維修基金。上述所有收費均由有關部門單方面確定。

   第二，裝修使用建材、裝修風格樣式和費用均由開發商單方面決定，未與職工協商並徵得職工大多數的同意。很多職工對開發商的裝修質量存有異議。

   第三，有關部門利用公權及國家惠民政策的便利，單方面指定開發商建造安置房並向職工強行攤牌賣房，涉嫌違法違規。

   第四，公告未同步出台集資房户的新住宅分配處置方案或意見，違反全體職工一齊安置的公平原則。

   第五，不論是公告，還是購房合同條款中，對權證的辦理髮放期限以及逾期未完成權證辦理如何向職工支付違約金等均沒有作出明確規定，違反公平交易的合同法規。

    被安置在知青家園公租房的農場老知青周玉瑛還説，2019年，她們之所以搬遷入住知青家園，那是迫於無奈的選擇。一方面，原來的舊住房破陋不堪，根本不能再住人了；另一方面，許多職工的子女在單位受到“家裏老人不搬，你們明天不要來上班”的口頭威脅。

    “住進去以後，我們才真切地感到窩在一個五六十個平方的高層單元房比起原來‘有天有地’的舊平房，實在是讓人有點透不過氣來，很不舒服，但是我們將就着都忍了。”周玉瑛説，“有關部門為糾正公租房的錯誤決策而落實新房產權，還是如此霸道做法，我們不能再忍，我們要求依法依規進行價格協商，取消不合理的裝修收費，提高安置補償，彌補安置面積不足部分。”

    農場境內131户集資房住户的具體安置方案雖然未出台，但按最初的計劃將會被安置在110平方米較大户型高層住宅。面對“被上樓”，多數集資房住户也是心不甘、情不願。

（位於石門農場四大隊的集資房小區局部內景）

    一位集資房住户明確表示安置房户型有“貓膩”。該住户説：“政府部門在知青家園設計建造了132套面積110平方米左右的較大户型，其中40套獨立建了兩棟7號樓和8號樓，其餘90多套全都安插在1號樓至6號樓的邊套；7號樓和8號樓的單户面積全部大於110平方米，其他設計成邊套的90多套面積全部不足110平方米，因此不斷有傳言，7號樓和8號樓專為少數幹部設計建造。”

“拉人頭”分房新舉措再度引發爭議

    確權風波未平，眼看着8月31日的大限將臨，知青家園數百住户們和符合危舊房改造政策而未被安置的12户農場老職工、老知青家庭依舊按兵不動。“這時，安置工作組和開發商已經急得像熱鍋上的螞蟻。”一位農場幹部透露説道。

    根據這位幹部的説法，安置工作組着急是因為上級政府給的任務是務必在8月底完成絕大多數知青家園住户的確權簽字工作。開發商急的是，5年前為開發建設知青家園安置房向兩家國有銀行共計貸款4億多元，每年需向銀行支付利息高達1000多萬元，2020年底連本帶利歸還銀行款項超過5億元，房子賣不出去，哪來的錢還給銀行。

    “過去半個多月，有的老職工接到安置工作組人員電話催促説，再不來辦理簽字或繳款，就會被取消購房資格；有的職工還接到電話稱，不按時來繳款要支付違約滯納金。連購房合同都沒簽，哪來的違約滯納金？有些工作人員就是欺負老人家文化水平不高，也從來沒有買房經歷，在電話裏胡説八道，唬人騙人。”一位農場老職工如是説。

    面對羣眾的異常淡定，有關部門冒險出了一招新措施：“拉人頭”分房。

    8月21日，石門農場再次發佈公示稱，經上級批准，15名農場幹部職工退還他們20年前享受過的貨幣化住房補貼，獲得購買知青家園安置新房的資格。該公示名單甫一貼出，立即引起農場職工的不滿和羣體上訪。據農場職工介紹和拍攝的現場照片，8月24日上午，近百名羣眾先後來到農場場部大樓前聚集，抗議幹部以權謀私，分配不公。

（農場職工8月24日手機拍攝、提供的現場照片）

    周玉瑛氣憤地説道：“20多年前，少部分農場幹部職工享受過1萬到幾萬元不等的住房補貼。現在，這些少部分人原本是不符合安置資格的，通過退還一兩萬當年的補貼，就能分配新房，太不公平了！”

    現年75歲的農場老知青吳應龍是符合危舊房改造政策而未被安置的12户之一，他介紹説，12户職工基本上沒去場部大樓前聚集，前去抗議的主要是原先被認定為不符合政策安置的部分農場職工，以及同樣想參照“最新做法”退還過去的住房補貼要求分新房的農場老職工。

    農場職工紛紛指出，有關部門一邊對符合政策而未安置的12户老職工、老知青置之不理，一邊又千方百計、疑似違規操作“拉人頭”分房，還有一個難言之隱。截至目前，知青家園小區總房源數量扣除已安置和符合政策未安置的，總共多出了156套。為了掩蓋多出來的房源問題和加快推進確權工作，也為了把房子儘快分掉好向上面交差，有關部門就把已享受過貨幣補貼的幹部職工也找出來分房。

把脈“病根”，重拾羣眾路線提高治理能力

    石門農場廣大職工對保障房知青家園的建設及分配顯然存在諸多不滿，直接導致了農場安置問題和矛盾歷久難化。首先梳理一下，農場職工羣眾主要有哪些不滿的點，以期精準把脈“病根”。

    第一，安置房的建設和分配決策參與度太低。

    儘管國家和地方省級政府均出台了專項的農墾系統危舊房改造政策，但該項政策在金華市石門農場最終沒有落實，地方政府在拍板該農場安置房的建設方案時又沒有讓職工有效參與。2014年初，地方政府從擴大農場改造和安置面出發，決策棚改建房方案，農場職工除了多次上訪表達反對意見外，農場方面也曾組織過一次較大規模的職工調查問卷，結果受調查的300多職工中，149人表示贊成，222人表示反對。農場將職工所提意見和建議彙總成表呈報給上級部門，“希望政府部門能深入農場，深入羣眾，深入實際，實地調查，多聽聽羣眾意見，使農場的住房改造工作做到合理、公平、公正，真正為農場做件大好事，大實事。”可惜，職工的反對絲毫不能令地方政府改變決策結果。

    同樣，地方政府在組織保障房分配的過程，分配方案的制定也是由安置工作組單方面完成，職工只能被動接受，以至於出現“霸王條款”和職工“被上樓”扭曲現象。

    第二，安置房建設和分配過程缺乏有效監督。

    職工參與度太低，必然導致安置房建設和分配過程中羣眾監督的缺位。不僅如此，有關履行監督職能的部門對此也缺乏有效監督。於是產生多個不良問題：1、知青家園建設中出現兩棟面積超標的7號樓和8號樓，被職工質疑是分配給少數幹部；2、知青家園多出156套安置房源；3、確權公告存在多處違規；4、15名農場幹部職工退還20年前的貨幣化住房補貼重新獲得安置權。

    第三，職工安置效果在現實對比中產生了巨大落差。

    雖然已入住知青家園的多數職工不否認，新居住環境比起農場的舊住宅還是有較大的改善，但是職工普遍反映新房居住空間狹小壓抑，生活不便，難以適應等現實問題。特別是，被安置在面積不大於70平方米公租房的職工尤為強烈地反映，實際可使用面積只有四五十平方米，卧室只能鋪一張牀。甚至，還有相當多的職工請裝修師傅測量套內可使用面積，竟發現測得面積比政府部門公佈的套內面積要少好幾個平方，職工質疑公租房面積“縮水”。

    石門農場沒有落實危舊房改造政策，並非金華市所有農場都未落實。職工指出，上個世紀60年代與石門農場同為一家的近鄰金華市孝順農場落實危舊房改造政策為職工建造的是排屋別墅安置房，與石門農場高層小户型安置樓的差距是天差地別，一目瞭然。

    與浙江全省農墾系統住房改造面上比，石門農場的落後差距也是十分明顯。據浙江省農業部門公開數據顯示，截至2015年底，該省農墾系統危舊房改造完成面近80%，農場職工人均住房面積約38平方米，與同期的城鎮居民人均住房面積基本相當。直到2020年過半，石門農場多數職工家庭的人均新住房面積僅20多平方米（每户按3個人口計）。

（政府部門在農場周邊道路邊拉起的橫幅，2020年8月29日拍攝）

    地方政府面對石門農場安置房諸多遺留問題頭疼不已，最新給出的解決辦法就是，以最優惠的價格實行保障房知青家園的“租轉售”，然而職工對此舉的異常冷淡大大出乎了政府部門意料。縱觀金華市這一保障房的“租轉售”舉措，至少存在兩點根本性的不足：一是政策“一刀切”，沒有充分照顧到不同職工的訴求差異，也就沒有找準破解難題的發力點；二是僅有政策部門的單方面作出決定，沒有奉行“羣眾的事與羣眾商量辦”的基本原則，也就沒有改變職工參與度太低的現狀。

    目前，石門農場不同職工羣體的安置訴求主要有5類：（一）已入住知青家園的職工，特別是農場創業老職工和老知青，他們一致認為，政府給予的安置補償偏低，要求提高補償，取消不合理的裝修費用；（二）絕大多數職工認為，安置新房的面積偏小。根據農墾危舊房改造政策，安置新房面積應在80平方米——120平方米，70平方米以內部分享受政策補助，超出部分按經濟適用房價格補足。因此，知青家園500多户被強行安置在面積不大於70平方米住房的職工要求有關部門對此給予損失補償；（三）房改房住户被安置90平方米户型，也是全都不超過90平方米，超出產權置換部分面積購買價格大大高於建造成本，這部分住户普遍要求降低購買價格；（四）符合危舊房改造政策而未安置的老知青、老知青家庭還有12户，他們拒絕接受不合理的知青家園小户型安置房，而是要求在公平和利益均衡的條件下，與有關部門協商、雙方一致可接受的安置條件；（五）多數集資房住户不接受搬遷和知青家園的安置房，而是要求根據最新的老舊小區改造政策實施住宅品質提升工程。

    綜上所述，石門農場職工所提的安置要求均沒有過高之處和違反政策法規，關鍵問題僅僅在於政府部門如何既有原則又不失靈活地予以應對，這是充分考驗地方政府新時期創新基層社會治理的能力。其實，所有的社會治理創新萬變不離其宗，那就是踐行羣眾路線。

    對金華市地方而言，當務之急是大幅度增加農場職工在安置工作以及農場新開發建設的參與度，建立健全管理部門與廣大職工共建共治共享的新農場治理機制。只有這樣，才能使農場這個小社會里的“細胞”重新恢復健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層。只有這樣，才能更好維護社會的公平正義，提高全面小康的成色，促進人的全面發展和社會全面進步。只有這樣，才能早日實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人維護、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。