媒體：上海為伴侶動物修法正當其時_風聞

為防止貓科類動物將狂犬病毒傳染給人羣的風險，上海市擬將《上海市養犬管理條例》（以下簡稱《養犬條例》）更名為《上海市養犬和養貓管理條例》，對流浪貓、無主貓採取與流浪犬、無主犬同樣的捕捉、收容、認領、領養等管理措施。

這樣的計劃遭到眾多質疑和批評是意料之中的事情。正如有學者所言，初衷是好的，但並不利於上海城市文明形象的提升和保護生態平衡。

筆者建議，既然要修法，不妨藉此契機，在科學考量的基礎上再向前邁進一步，將《上海市養犬和養貓管理條例》調整為《上海市伴侶動物保護和管理條例》。

現行條例執行效果欠佳

且已不合時宜

現行《養犬條例》於2011年實施並於2016年修正，就當時而言，在制度框架上可謂完善，**但隨着社會文明意識的不斷提升，近年來的實施效果不夠理想。**近日浦東警方查處了上海首例養犬人遺棄犬隻案，引起了輿論的強烈關注。

這一方面説明上海在行動，另一方面也説明《養犬條例》中的遺棄條款此前一直處於休眠狀態。究其原因，除了執法乏力，現行條例的制定也欠缺科學性，主要表現為在立法理念上重管理而輕保護，“輕保護”則導致“管理落空”的結果。

1.鼓勵辦證是為管理，也是對犬隻的保護，但辦證費用過高可能挫傷辦證的積極性，導致對不文明養犬行為取證困難。《養犬條例》規定，養犬人除了要承擔犬隻狂犬病免疫、電子標識、相關證件的費用，還需承擔管理服務費用。比較之下，重慶、深圳、長沙、南京、唐山、信陽、無錫、成都、蘇州以及其他地方實行免費辦證。

2.禁止屠宰食用是對犬隻的底線保護，但《養犬條例》未有規定。

3.禁止虐待、遺棄是對犬隻的基本保護，《養犬條例》雖有規定禁止遺棄，但處罰過輕不足以遏制。

4.犬類收容是為管理流浪犬，也是對流浪犬的救助，但犬類留檢所、犬類臨時收容站等場所條件參差不齊。通過購買服務等形式支持民間救助機構的規定也形同虛設。

總之，“輕保護”理念之下，《養犬條例》的兩大管理目的均未有效達成：（1）犬類管理投訴率高。據相關媒體報道，2018年1—9月，市公安部門共收到10639個涉及犬類管理方面的投訴工單，佔所有工單的4.7%。其中狗吠擾民、不牽狗繩等不文明行為有1790件，比往年有所增加。（2）狂犬病尚未消滅。據報道，2010年至2014年，上海共報告18例人狂犬病死亡病例；2018年8月上海市報告2例人狂犬病死亡病例。

不同國家和地區

對流浪動物立法的經驗

流浪動物問題是一個世界性問題，不同國家和地區採取了適應自己國家和地區情況的政策和措施，但他們具有**兩大共性：**一是都規定動物主人不得隨意遺棄動物；二是都建立流浪動物收容制度，鼓勵民間救助。

**很多國家和地區都出台了動物保護相關的法律法規來引導飼養者善待動物，遺棄動物入刑是國家立法通例。**比如，1933年德意志《帝國動物保護法》即規定遺棄動物入刑，處以150馬克以下罰金。我國香港地區的狂犬病條例規定，動物畜養人如無合理解釋而棄掉其動物，即屬犯罪，可處罰款港幣10000元及監禁6個月。我國台灣地區的動物保護法中就規定對棄養動物者處新台幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，同時規定相關主管機關應依據人口、遊蕩犬貓數量，規劃設置動物收容處所，或委託民間機構、團體設置動物收容處所或指定場所收容流浪動物。相關主管機關或動物收容處所得公告民眾認養，或予以絕育或其他收容管理之必要措施。相關主管機關得訂定獎勵辦法，輔導並協助民間機構、團體設置動物收容處所。

對於收容所裏無人領養的動物，近年來各國在安樂死之外，尋找新的解決辦法，比如美國讓監獄的重刑犯來訓練這些動物，既幫助了流浪動物，又能從精神層面拯救重刑犯。

**自20世紀80年代末開始，各國動物保護協會推行TNVR方法以人道控制流浪動物。**TNVR即捕捉、絕育、防疫、放歸：捕捉、進行絕育手術、注射狂犬病疫苗後再原地放回，憑着動物天生的地域性，形成看不見的防護網。我國很多民間動物保護組織和救助基地在實施TNVR，杭州、深圳、北京等城市也早已推行流浪貓免費絕育政府項目。

制定《上海市伴侶動物保護和管理條例》

的修法建議

**《養犬條例》確實需要修改，確立保護和管理並重的立法理念。**上海作為歷史文化名城和國際化大都市蜚聲中外，在伴侶動物的保護和管理上也應當符合上海城市定位，順應國際立法趨勢，為其他地區立法作出表率。故而，應然的做法不是將《養犬條例》更名為《上海市養犬和養貓管理條例》，而是修訂為《上海市伴侶動物保護和管理條例》（或可借鑑香港的《貓狗條例》，調整修訂為《上海市貓狗條例》），並根據犬和貓的習性科學設計保護與管理制度和措施。

（一）犬貓共同的保護和管理制度

建議上海在修訂條例時，**納入禁止宰殺食用家養犬貓和流浪犬貓，並在地方立法權限內採取最嚴厲的處罰措施。**這是國際通例，我國台灣、香港、澳門地區皆如此，2020年5月1日起施行的《深圳經濟特區全面禁食野生動物條例》也開了大陸地區禁食伴侶動物的先河。

**建議禁止任何人遺棄和虐待犬貓。**這也是近年來國內各地養犬管理立法制定或修訂中凸顯出來的保護色彩，比如《蘇州市養犬管理條例》第二十三條規定“養犬人不得遺棄犬隻。任何人不得虐待犬隻”；《温州市養犬管理條例》第三十三條規定，養犬人“遺棄、虐待或者虐殺犬隻的，由城市管理行政主管部門責令改正，處五百元以上五千元以下罰款；拒不改正的，沒收犬隻”。

建議實施TNVR計劃，對被留檢、收容、救助而無人領養的棄養犬和無主犬，在當地社區或自願者有條件照顧的前提下，放歸在原生活地。流浪犬TNVR的意義可能遠超流浪貓，中國是狂犬病重災區，這是人禍。歐美、日本等國家狂犬病在人居環境已經滅絕超過60-70年。流浪犬隻TNVR項目實施可以最高效地建立起防疫屏障，減少流浪犬隻數量，而且社區內絕育犬隻對外來犬隻起到生物制約作用，維持它們管轄範圍內的生態平衡。同時，對絕育後無人領養的流浪貓一律放歸在原生活地，放歸前應當進行傳染病檢驗、免疫和必要的治療。要求村民委員會、居民委員會、業主委員會、物業服務公司為放歸的流浪貓、犬提供糧食或安身之處，使得人畜共患病預防處於可控狀態。

（二）犬的保護和管理制度

1.政府切實履行對犬的防疫義務，建立普查制度。普查全市家養犬隻和流浪犬隻，力爭所有犬隻每年完成防疫並建立數據庫，家養犬隻逾期不來的在規定時間內電話回訪（如同兒童防疫），這樣才能爭取在2030年在上海市範圍內滅絕狂犬病。

2.在地方立法權限內，嚴懲不文明養犬行為，同時提供更便利的辦證條件，降低辦證成本和管理費。

3.規範犬隻年檢，開設再教育計劃。可參照駕駛證年檢實行違規扣分制，違規嚴重的剝奪養犬資格，可以綁定個人信用黑名單。

4.對於流浪犬，在推行TNVR計劃的同時，完善收容制度。政府與民間組織合作共治，鼓勵和補助民間救助事業和行為，推行購買社會服務。

（三）不宜對流浪貓適用收容制度

需要特別指出的是，**基於流浪貓的生物特性及其滅鼠天性，不宜對流浪貓適用收容制度。**除非是如澳洲貓這類外來物種造成生態失衡，一般國家和地區的貓與其他本土生物共存幾千年，形成生態平衡，故而除了飼主不擬繼續飼養而送至收容所、沒收或危難中被救助的貓，一般流浪貓通常不被常規收容。貓與老鼠的數量是此消彼長的關係，以鼠藥代替貓帶來的後果是環境污染和公共衞生安全得不到保障。

例如，據法新社和路透社報道，貓的減少使越南河內市及其郊區生態嚴重惡化，7000多公頃水稻、玉米被老鼠毀壞，而大量的化學滅鼠又造成嚴重的化學污染，危害人的健康。再如，中央電視台原來不養貓，機房裏設備容易遭老鼠啃咬而導致播出信號中斷，現在央視院子裏到處是貓，沒有了鼠害。

（四）結合國情發揮基層自治組織作用

目前上海市政府對伴侶動物的管理仍然採取的是“單打獨鬥”模式，《養犬條例》實施效果較差。在我國文明養犬意識和動物保護意識薄弱的國情下，必須發揮村民委員會、居民委員會、業主委員會等基層組織和物業服務企業的作用，通過自上而下的管理與當事方平行自治相結合的模式，節約執法成本，追求社會效益最大化。

具體而言，應當在“管理”和“保護”雙重理念下，發揮基層羣眾自治制度的優勢，完成文明養犬和愛護動物方面的自我教育和自我監督。

例如，鼓勵社區以養犬人和不養犬人最關心的內容為着眼點，開展規範養犬和保護動物宣教，以提高養犬人的自律意識、責任意識和保護意識。例如，可以與寵物醫院達成公益合作模式，或定期開展寵物培訓、養犬責任、預防接種、人獸共患疾病防治、流浪動物的TNVR常識等系列主題活動，倡導養犬人規範養犬、科普與犬相處的知識；提高不養犬人對犬隻的瞭解，減少被犬誤傷的幾率；倡導領養代替購買，帶領居民志願者科學餵養流浪動物；在摸清居民養犬貓數量的同時，監督居民不得虐待、遺棄。

綜上，在新冠疫情爆發的危機關頭，重構人與動物的關係提上了歷史議程，制定《上海市伴侶動物保護和管理法》正當其時。

（本篇文章刊登於《上海法治報》2020年9月9日B6版，原標題為《建議將上海《養犬條例》調整為《上海市伴侶動物保護和管理條例》  上海為伴侶動物修法正當其時》）

作者 | 錢葉芳（浙江理工大學法政學院教授、中國社會法學研究會常務理事）