誰在榨乾國產芯片的希望: 地方政商關係真相 | 文化縱橫_風聞

✪ 周黎安/ 北京大學光華管理學院

［導讀］近期，武漢弘芯引發公眾廣泛關注，也引出了關於政商關係的深度思考。本文作者基於“官場+市場”分析框架，重新解析中國經濟增長機制以及政府與市場的互動模式。作者認為，地方官員之間圍繞經濟發展的官場競爭嵌入在不同企業之間的市場競爭中，而企業參與的市場競爭又嵌入在官場競爭中。一方面，“官場+市場”模式有助於實現轄區內政治企業家與民間企業家精神的結合，實現官僚政治傳統與市場經濟傳統的結合，在一定程度上有助於促進經濟增長；但另一方面，這種模式的異化會導致“政府失靈”問題，其中暗含的地方保護主義、跑官買官、裙帶主義等破壞競爭規則的衝動，也反噬着既有的增長機制。本文僅代表作者觀點。特此編髮，以饗讀者。

近期，武漢弘芯項目被武漢東西湖區政府官宣停擺，引發行業轟動。武漢弘芯作為地方的明星項目，投資高達1280億元，三年前邀請半導體風雲人物蔣尚義（台積電前CTO）擔任總經理，曾被譽為民族之光；如今耗巨資建立的廠房，卻長滿雜草。

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2018年，美國政府禁止中興向美國企業購買“敏感技術”，也就是斷供中興核心的芯片和元器件；近日，美國政府又要求企業斷供華為芯片，意在拖慢中國科技發展。製造國產芯片的緊迫度，不亞於當年的“兩彈一星”，卻接連被潑冷水：武漢弘芯繼成都格芯、南京德科碼、德淮半導體之後，成為又一個爛尾工程。

武漢弘芯的暴雷，卻早在相關從業者的意料之中：

在技術方面，武漢弘芯上手就攻14納米的工藝，號稱擁有生產7納米的光刻機設備，還要達到每月3萬片的產能，而目標目前只有台積電和三星實現了。僅有幾十名員工、從零開始的公司上來就説做全球老三，不得不懷疑是誇下海口。

在投資方面，雖然股東北京光量藍圖和武漢臨空港經開區的持股分別為90%和10%，但根據工商註冊消息，僅武漢臨空港經開區繳納過2億出資額，北京光量藍圖疑似分文未出。

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在人員方面，董事長李雪豔從事過餐飲、酒類、中醫藥、園林等行業，唯獨沒有幹過芯片，對於自主創新要求極高的芯片製造，讓外行指導內行，本身就是一場豪賭。

圖源武漢弘芯官網

為什麼這些企業能空手套白狼？這與當下芯片投資熱有關，地方政府的監管也難辭其咎。近年來，二線城市的競爭頗為激烈，利用土地和政策紅利吸引高新技術產業，成為地方政企合作的一大趨勢。

本文作者運用“官場+市場”理論，以新的分析視角重新解析中國獨具特色的經濟增長機制，重新審視和評價政府與市場各自所扮演的角色及其互動模式。

本研究認為，在任何意義上，一個轄區的經濟發展最終取決於轄區內的政企合作，政府與企業（產業）之間優勢互補，但效果又受制於政府內部的激勵與外部市場的競爭環境。

改革開放以來，各級地方官員置身於以轄區經濟發展績效作為考核指標的政治錦標賽（官場競爭），而伴隨着市場化進程，轄區經濟發展績效（如GDP增長、財税收入）日益取決於轄區企業和產業在更大範圍的市場（包括國際市場）中競爭結果。為了提高地區經濟績效，地方官員必須採取一切辦法（如制定產業政策、改善行政服務、完善基礎設施）提升轄區企業和產業的市場競爭力。由於地方官員之間的“官場競爭”嵌入在轄區政府無法控制的外部市場競爭之中，因而地方政府的政策和官員行為需最終接受市場競爭的檢驗。  

全國市場的一體化、國際化使轄區企業面臨更激烈的市場競爭，但這不一定會減少轄區政府的作為空間，反而有可能增強其干預動機，強化政企合作的傾向，並且內生出遏制地方官員權力任性和亂作為的力量。外部的“有效市場”是轄區內“有為政府”的必要條件。轄區企業在市場上的表現有助於檢驗地方政府對轄區企業干預是否“良性”。外部市場競爭的“無形之手”鼓勵和引導着轄區內政企的有效合作。

本文也討論了官場與市場的異質性所導致的區域經濟發展差異、及其所面臨的各種“政府失靈”問題。該模式恰好解釋了中國過去四十年的增長奇蹟以及與之相伴隨的各類問題。

“官場+市場”理論揭示出政企的有效合作必須滿足的三個條件，即提供內部的政治激勵、外部的市場約束和必要的信息反饋和引導機制。中國“官場+市場”的模式促成了政治精英與經濟精英的緊密合作，實現了中國歷史悠久的官僚政治傳統與西方國家市場經濟傳統的創造性融合，為揭示中國增長之謎開闢了新的視角。  

▍中國獨具特色的“官場+市場”互動

中國政府與市場的互動模式獨特又有趣：每一個轄區不論大小都有一個地方政府，轄區裏有一定數目的企業和產業，通常集中在各式各樣的產業園、科技園或功能區。

轄區內政企關係有以下幾個特徵：

第一，地方政府作為轄區內的權力中心，是資源掌控者和規則制定者，處於區域經濟的樞紐地位，這決定了地方政府對轄區企業、產業發展和經濟增長具有重要影響力。

第二，改革開放以來，各級地方政府以經濟發展為中心，政府的各項工作圍繞經濟發展展開，如同公司的一切活動圍繞着以利潤為中心的經營績效而展開一樣。進一步説，中國的地方政府具有準公司的性質：工作重心始終放在經濟增長、產業項目、財政預算、資金籌措等方面；年初確立經濟發展指標，制定產業扶持政策，落實重大項目計劃，爭取各種融資渠道，定期對相關經濟工作的進展進行評估總結，對相關人員實施考核和問責。

第三，更重要的是，各級地方官員還處於以經濟發展績效為中心的晉升競爭之中，即政治錦標賽。長期以來政治錦標賽考核的“硬指標”就是與轄區經濟增長密切相關的經濟指標（如GDP增長率、財税收入、招商引資規模），這些指標對地方官員的晉升具有重要影響。各地招商引資的競爭、開發區之爭、重點產業之爭如火如荼，背後其實主要是地方官員晉升競爭的驅動。

圖1是“官場+市場”模式最簡要的示意圖。兩個處於同一行政級別的地區A和B，A轄區的主政官與B轄區的具有官場競爭關係；A轄區企業與B轄區的具有市場競爭關係，疊加的橢圓圈表示轄區企業也與轄區外企業在區域市場、全國市場乃至國際市場裏競爭。

“官場+市場”模式

“官場+市場”模式最直接的內涵包括兩方面：首先，給定地方官員的晉升競爭高度依賴於轄區的相對經濟績效，官場競爭促使地方官員儘可能動員一切可支配資源，包括產業政策、基礎設施投入、行政服務、土地和貸款支持等，以提高轄區企業的市場競爭力，即在更大範圍的市場競爭中的績效表現，進而推動轄區的經濟發展；其次，在地方政府的支持和配合下，轄區內所有企業通過市場競爭實現的總體績效（如GDP、財税收入、招商引資規模及其增長率）又決定了各地區的經濟績效排名，進而影響地方官員在官場競爭的結果。

官場競爭因具有零和博弈的性質而趨於“惡性競爭”，最終通過官員行為和轄區政策傳導到轄區企業，進一步加劇不同轄區企業間的市場競爭。為了增強轄區企業的市場競爭力，地方官員可能會提供財政補貼、廉價土地、貸款優惠，甚至着力推動企業上市、拓展融資渠道等。有了這些政府支持，轄區企業可能會過度進入某個產業，或者在市場上採取更加激進的競爭策略（如產量擴張和傾銷）。由官場競爭導致的地方官員之間的非合作傾向也會影響地區之間的經濟合作和一體化進程。

中國的市場化改革乃至整個經濟發展，一切的焦點在政府，特別是集行政權力與經濟資源於一身的地方政府。進一步來講，地方政府控制着影響區域經濟發展和企業成長的重要資源（如行政審批、財政資金、土地批租、政策優惠等），地方政府是否願意讓渡這些資源、發揮其應有的作用支持企業和區域經濟發展，對非國有企業來説如“與虎謀皮”一樣艱難。而政府手中的“合法傷害權”則可能體現在政府的一系列職能履行過程中（如安監、質檢、公檢法、税收），對非國有企業來説如“與狼共舞”一樣危險。如何讓“老虎”獻出自己的“皮肉”給企業和市場，民營企業如何“與狼共舞”而不被“吃掉”，成為中國經濟體制變遷與經濟增長的最大挑戰。至此，問題的關鍵在於，如何讓地方政府成為中國經濟體制改革和經濟發展的受益者和推動者，由潛在的“掠奪之手”轉變為“幫助之手”。

隨着市場化改革的推進，物質資本和人力資本等生產要素的跨地區流動不斷增多，激烈的官場競爭迫使地方政府改變過去的官僚主義和衙門作風，提高行政服務效率，改善對稀缺生產要素的行為態度和政策取向，這一切對於企業在市場上獲得競爭優勢至關重要。

以經濟發展為核心的官場競爭促使地方政府必須採取有力措施，保護非國有資本的產權，否則投資者就會“用腳投票”，懲罰失信的地方政府。一旦地方政府形成“掠奪之手”的壞名聲，其消極影響會持續很長時間。

一個地區的經濟發展既需要民間企業家的創新，也需要政府依不同情況適時提供各種“公共投入品”，例如加強基礎設施建設，創新政策和服務，利用當地的資源稟賦和制度條件發展優勢產業，吸引人才和投資，促進產業集聚，建立政企合作機制。這一切並非照章辦事就可以達成，要求地方官員具有非凡的戰略眼光和創新思維。在率先打破舊體制、嘗試新做法時，地方官員可能還需要為制度變革和政策創新承擔政治風險。

在最積極的意義上，“官場+市場”模式恰好促成了這兩類企業家精神的湧現及其結合：官場競爭激發了地方官員的政治企業家精神，市場競爭激發了民間企業家精神；而在一個轄區內，面對官場和市場的雙重競爭壓力，政治企業家與民間企業家攜手並進，努力提升轄區企業和產業的市場競爭力。

如前所述，在發展中國家，無能和低效的政府是經濟發展的主要殺手。中國“官場+市場”的雙層市場模式不僅使地方政府成為企業的“幫助之手”，而且還激發了政治企業家和民間企業家的創新冒險精神，促成了地方政治精英和經濟精英的攜手並進。這是過去四十年中國經濟快速增長和蓬勃活力的重要來源和制度基礎。

我們確實可以看到許多地區政企合作的成功案例，比如廣為人知的北京中關村科技園、蘇州工業園、武漢光谷光電子信息產業園等，還有許多政企成功合作的案例來自那些經濟發展條件極其平凡甚至落後的地區，比如山東壽光大棚蔬菜基地、湖北潛江小龍蝦養殖與加工、寧夏賀蘭山東麓葡萄酒產區等，而這些都脱離不了地方政府官員對其產業的評估、當地條件等。

在世界各國，維持健康積極的政企關係都是不容易的。除了政府官員可能扮演“掠奪之手”的角色之外，它還面臨另外兩個重要威脅：一是政府政策被商業集團操縱和綁架；二是政府官員與企業進行狹隘的利益交換，對地區經濟發展造成損害。

這兩種威脅在中國也部分存在，如媒體披露的房地產商賄賂地方官員、地方政府扶持殭屍企業等事件，在一些地區不同程度地發生過。但我們需要看到，“官場+市場”模式也內生出遏制這兩種威脅的重要力量。

就第一個威脅——地方官員可能與轄區企業結成利益同盟——而言，由於政治錦標賽最終需要交出經濟發展這份政績答卷，具有晉升激勵的官員更願意與促進轄區經濟增長的企業結成聯盟，而不願與阻礙轄區經濟增長的利益集團形成聯盟，從而限制了這種利益聯盟形成的概率和破壞程度。

就第二個威脅而言，至少對地區的主政官來説，由於官場競爭和市場競爭的雙重壓力，政企之間狹隘的利益交換最終必須以不傷害自己的政績為條件，政績導向為狹隘的利益交換設置了邊界，因而難以演變為國家層面的普遍現象。

我們經常聽到的觀點如“政府幹預傷害市場化，推動市場化一定要以減少政府幹預為條件”，在抽象的學理上看似無懈可擊，但在中國特殊的情境下卻遭遇尷尬的“悖論”：全國市場的一體化和國際化並非必然減少政府作為的空間，反而可能強化政企合作的傾向。外部的“有效市場”是轄區內“有為政府”的必要條件。全國層面上不斷深入的市場化、一體化和國際化與轄區層面普遍的政府幹預“水乳交融”。在主流經濟學的傳統範式下，這看似一種悖論式的存在，卻在中國的政經結構下實現了有趣的結合。

▍中國地區差異與增長模式

對於政企合作失敗的例子，比如地方政府熱衷於做表面文章，興辦形象工程，勞民傷財；或是在招商過程中“開門納客，關門打狗”，這又如何解釋呢？

中國自1984年開始實施“下管一級”的人事任命制度，這意味着省級地方官員在同一個“官場”競爭，同時每個省也是一個獨立的“官場”（地級市官員之間相互競爭），每個地級市也是一個獨立的“官場”（區縣的地方官員相互競爭），以此類推。在縱向的各地方政府層級之間，省級官員面臨的官場競爭的規則與生態會直接傳導到地級市官員的官場競爭，層層傳導，直到鄉鎮官員的官場競爭。這説明高層級地方官員的激勵性質和強度發揮着極為重要的作用，但並不意味着從上到下都是完整的傳遞和複製。在中國的體制下，任何一個層級和區域的官場競爭都可以保持相對的獨立性，這使得“官場競爭”在縱向和橫向層面上呈現顯著的多樣性和靈活性。

官場競爭的異質性進一步體現在三個方面：

一是官場競爭的激烈程度（如競爭轄區的數量及競爭對手的實力）；

二是官場競爭與轄區經濟績效掛鈎的程度；

三是官員的異質性，由轄區主政官的個體特徵（如年齡、任期、人脈關係）所決定的晉升激勵的強弱決定了他/她對官場競爭反應的敏感度，每一屆領導的變更在理論上也會使轄區的官場競爭發生變化。

每個轄區面臨的外部市場競爭顯然也各不相同，具體取決於以下幾個因素：

第一，本轄區融入到周邊區域、全國市場乃至國際市場的程度；

第二，轄區企業和產業對外部市場競爭的敏感度，資源壟斷性行業對外部市場的反應不敏感，而民營企業和外資企業比國有企業的市場敏感度更高。

第三，轄區自身經濟總量和市場經濟的規模，這個因素決定了轄區企業在多大程度上可以屏蔽外部市場競爭而“自成體系”，在多大程度上是外部市場（如價格）的接受者，而不是操縱者。

如果我們看官場與市場在不同維度下轄區政企合作內生特徵，可將其為四種類型：

官場競爭與市場競爭四種組合下的政企關係

第1類對應的是“官場+市場”的強強組合，這一類轄區（本文稱之為第1類地區）市場經濟的基礎較好，民營企業所佔比重高，或者經濟以外向型為主，民間企業家活躍；與此同時，地方官員的晉升與轄區經濟發展績效密切掛鈎，官員有充分的激勵來推動地區經濟發展。在這種競爭格局下，地方官的競爭策略很可能是採取市場友好型的政策思路，為企業和產業發展提供更好的基礎設施、高效的服務和良性的市場監管環境，促進產業集聚和升級換代；政企關係更多地體現為一種良性互動關係。

第4類對應的是“官場+市場”的弱弱組合。這一類組合對應的地區（第4類地區）具有兩個特徵：一方面，國有企業或者資源壟斷性行業佔主導，企業對市場競爭缺乏敏感度；另一方面，官場競爭的規則扭曲，官員大多是靠人脈或金錢而非經濟發展績效獲得晉升，發展經濟的內在動力不足。兩者結合的結果很可能是民營企業和外資企業因營商環境欠佳而難以發展，地方官員扮演“掠奪之手”，地區經濟增長缺乏持續動力。

第2類市場經濟較為發達，民間企業家活躍，地方官員的晉升激勵弱（或者對經濟發展的興趣不大），地方政府發揮的作用有限。這種組合下地區經濟發展在市場經濟的驅動下也會表現不錯，但政企合作中尋租和官員被商人利益捕獲的概率較高。

最複雜也最有趣的是官場競爭強、市場競爭弱的組合，即第3類地區。地方官員有非常強的發展經濟的驅動力，但地區經濟基礎相對薄弱，有可能是國有企業或資源壟斷性行業佔主導。為了在短時間內做大地方經濟，地方官的發展策略可能就是依靠銀行融資進一步發展國有企業，通過國有企業的投資和數量擴張實現經濟增長。

第3類也可能是國有經濟和民營經濟都比較薄弱，地方官員為了在經濟競爭中有所表現，則有可能熱衷於搞政績工程、做表面文章，甚至通過數據造假謀求政績。

綜合上述理論，本文認為，中國經濟增長最成功的地區不一定是自然資源最豐富的地區或者發展基礎、區位條件最有利的地區，而是“官場競爭”與“市場競爭”結合最完美、政治企業家與民間企業家匹配最成功的地區。

除此之外，官場競爭之下地方官員的激勵和行為因任期的約束而呈現“短期化”的趨向。相比之下，在市場中競爭的企業家沒有任期約束，其戰略規劃更可能反映企業長期發展的預期和利益。地方官員的一個任期通常是5年，但因為任內流動較為頻繁，市縣級主政官員的任期一般是3年左右，省級主政官員的任期是4年左右。通常來説，官員主要關心任期內的政績，超出任期的政績一般不會予以太多關注，這意味着官場競爭有可能促生地方官員的短期化行為。過去二十年地方政府債務的大規模累積明顯反映出地方官員的短期化行為。

任何一種現實可行的增長機制，其有效性必然依作用領域的性質、範圍、經濟發展階段而轉移，關鍵要看這種增長機制善於解決哪些關鍵問題，以多大代價解決，適用於哪個領域和哪些經濟發展階段。

▍簡短的結論

本文力圖基於中國增長真實發生的故事，聚焦政府與市場、政府與企業在地區層面和國家層面的互動，拋開預設立場、理論成見和固有範式，認真檢視其過程、特徵及影響，在此基礎上構造一個有解釋力的新理論。長期以來主流經濟學（包括無數相關的政策爭論）大多數時候只是抽象地討論政府與市場應該如何發揮作用，而不區分國家層面和地區層面，這種討論已經很難取得實質性的學術洞見和政策啓發。

本文聚焦於中國地區層面政府與市場（企業）的合作關係及其決定條件。“官場+市場”作為一種分析框架，由政治錦標賽和行政發包制理論延伸而來，超越了傳統地方分權理論聚焦於地方政府的視角，深入考察了政府內部官場競爭的結構性特徵以及官員的個體特徵，建立了從政府層級、官場競爭、官員激勵到市場競爭和中國經濟的雙向映射關係。這為我們理解中國特色的市場經濟、區域經濟和宏觀經濟運行的特徵，特別是內生性地解釋地區層面政企關係和經濟發展的差異提供了一個獨特的觀察和分析視角。

“官場+市場”理論的貢獻在於揭示了政府與市場的良性互動、政企的有效合作必備的三個條件，即內部的政治激勵和利益兼容（“把事做對”）、外部的市場約束（“防止做壞事”）和必要的信息反饋（“做對的事”）。因此，任何一個國家（或地區）的政府與市場的關係能否滿足這三個條件成為我們理解其政經互動的性質以及經濟發展差異的理論線索。

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本文原載於《社會》2018年第2期，原題為“‘官場+市場’與中國增長模式”，感謝《社會》雜誌授權。篇幅所限，內容有刪節，註釋從略。圖片來源於網絡，歡迎個人分享，學術引用請參考原刊，媒體轉載請聯繫版權方。