自治國、自治州、邊疆區，俄羅斯有點複雜！_風聞

NO.257**，**時間魔法師/文

有相當多的在俄國內戰之時就已經加入俄羅斯聯邦的自治共和國在蘇聯解體後提出主權宣言，甚至要求脱離俄羅斯聯邦 。

校/捕風者 畫/一條人文主義狗 圖/地緣谷

如果就行政區劃的複雜程度而言，俄羅斯説第二，恐怕沒人敢説第一。在俄羅斯聯邦境內，除了最為普遍的州，還存在邊疆區、自治共和國、直轄市、民族自治區。為何俄羅斯的行政區劃如此複雜？面對這樣複雜的行政區劃，以普京為首的俄羅斯中央政府又是如何治理的？

沙俄時代：簡簡單單的省制

在俄羅斯還是莫斯科公國的時候，因為統治範圍小，並沒有行政區劃設置的煩惱。隨着統治範圍的逐步擴大，莫斯科公國變成了沙皇俄國，劃分行政區劃，制定一套行政有效的地方行政制度成為沙皇俄國必須要做的事情。

伊凡雷帝將莫斯科大公國成功加冕稱為俄羅斯沙皇

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俄國一開始採取的是沙皇與各個封建貴族共治天下的制度，沙皇直轄一部分土地，併入莫斯科公國的各個俄羅斯大公直接管轄一部分土地。在管理同樣文化的俄羅斯族人這套制度尚且有效，但隨着俄國征服的步伐跨到了亞洲，越來越多民族被裹挾進沙皇俄國的身軀中，這種沙皇和封建貴族共治天下的制度便不再適用了。

於是富有改革精神的沙皇彼得一世決定採取新的地方行政制度。彼得一世將全國劃分為八個大區，後來增加為十一個。每個大區的最高行政長官由中央政府任命，掌握所轄區域的軍事和行政大權。之後彼得一世將“大區”改成為”“省”，沙皇俄國的省制由此開始。

沙皇彼得大帝和伊凡五世深入農村，探訪地區劃分

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由於省所轄的範圍太大，彼得一世又在省之下設立若干個州。這下俄國就形成了十一省五十州的行政區劃。省制建立後，原先的封建大貴族的實力被削弱，俄國基本建立起了中央集權制度。

葉卡捷琳娜統治時，撤銷了“州”這一級行政單位，將原先範圍廣大的省拆分成小的省。在葉卡捷琳娜去世前夕，沙皇俄國境內共設置了50個省，這下俄國正式形成了**“省-縣”二級行政區劃**。

葉卡捷琳娜本身只是個普魯士姑娘，

但彼得三世的無能和她的精明強幹讓俄國在此偉大

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除了亞歷山大二世在縣之下設“鄉”這一行政區劃單位外，之後的沙皇基本上沒有對俄國的這套“省”制進行大的改動。

起來，被沙皇壓迫的民族

隨着俄國不停地進行擴張， 20世紀初，俄國境內的民族超過了200個，而且這些民族之間的信仰和文化差異巨大。

為了加強對這些少數民族的管理，俄國從19世紀開始就對少數民族採取 “俄羅斯化”政策，強迫這些少數民族接受俄羅斯的東正教信仰，學習俄羅斯文化和語言。同時限制這些少數民族文化和信仰的發展。

甚至給遠在幾千公里之外的楚科奇人傳輸東正教信仰

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這種帶有濃烈民族沙文主義味道的“俄羅斯化”政策引起了這些少數民族的不滿。為了鎮壓不滿的少數民族，沙皇俄國採取殘酷的鎮壓措施，並嚴格限制境內少數民族的權力。

俄國壓迫少數民族的做法不僅激起了少數民族的反抗，還引起國內開明俄羅斯人的反對。革命派領袖列寧針對俄國民族矛盾激化的情況，提出了民族自決的思想，號召被俄國壓迫的各個少數民族脱離俄國統治。

1917年，俄國爆發了二月革命，專制的沙皇政府被推翻。俄國國內陷入到工人士兵蘇維埃和資產階級臨時政府對立的狀態。當年11月工人士兵蘇維埃發動革命，推翻了臨時政府的統治。緊接着俄國陷入到全方面的內戰之中。

瘋狂不滿的不止工人和農民，

還有二月革命的資本家和貴族內閣

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就在俄國內戰之時，部分原本被俄國壓迫的少數民族趁此機會獨立，建立了屬於自己的政權。為了將這些少數民族重新聯合起來，以列寧為首的布爾什維克提出了建立聯邦制國家的概念，將原先實行省制的俄國改成了實行聯邦制的俄羅斯聯邦。

聯盟裏的聯邦，國家裏的國家

在列寧宣佈俄國實行聯邦制後，布爾什維克及部分少數民族首領在原俄國境內的少數民族聚居區成立了各式各樣的共和國。這些自治共和國在俄國內戰之中陸陸續續地加入了布爾什維克領導的俄羅斯聯邦，成為俄羅斯聯邦領導下享有高度自治權的自治共和國。

但仍然有一些本身實力較強的共和國不願意加入俄羅斯聯邦。如果俄羅斯聯邦處理不好與這部分共和國的關係，可能會讓這些共和國走向真正意義上的獨立。

原先屬於俄國的波羅的海三國就在這時成為事實上的獨立國家。如果烏克蘭、白俄羅斯及高加索聯邦這三個地方也像波羅的海三國那樣徹底獨立，那對布爾什維克建立的新國家極其不利。

於是經過一陣激烈的討論，布爾什維克最終通過了列寧的建議，採取成立國家聯盟的方式，讓烏克蘭、白俄羅斯、外高加索聯邦與俄羅斯聯邦一起成立蘇維埃社會主義共和國聯盟，至此蘇聯正式誕生。

烏克蘭、白俄羅斯、外高加索聯邦與

俄羅斯聯邦一起成立蘇維埃社會主義共和國聯盟，後續又

陸陸續續增加到15個加盟共和國

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至此原先統一中央集權的沙皇俄國變成了國家聯盟性質的國家。就好比是俄羅斯套娃一樣，蘇聯作為一個名義上的聯盟，實際上的國家，其內部存在着數個享有高度自治權的加盟共和國。而部分大的加盟共和國內部，又存在着一些享有自治權的自治共和國。

根據最開始的蘇聯憲法，各個加盟共和國有權自由退出聯盟。但在斯大林等蘇聯領導人的鐵腕統治下，沒有加盟共和國能夠退出。戈爾巴喬夫上台後，採取政治體制改革，蘇聯自斯大林以來的高度集中的體制被打破，蘇聯中央對各個加盟共和國的約束力逐漸下降。各個加盟共和國趁此機會脱離蘇聯獨立，造成了蘇聯的最終解體。

戈爾巴喬夫主動尋找里根代表的美國

談笑風生，本身也是對蘇聯實力下降的體現

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俄羅斯聯邦是曾經蘇聯最大的加盟共和國，蘇聯解體後繼承了原蘇聯大部分的領土。有相當多的在俄國內戰之時就已經加入俄羅斯聯邦的自治共和國在蘇聯解體後提出主權宣言，甚至要求脱離俄羅斯聯邦。但最終在與以葉利欽為首的俄羅斯聯邦中央的談判後，大部分的自治共和國宣佈留在俄羅斯聯邦境內，成為今天俄羅斯聯邦的重要聯邦實體之一。

其實剩下的俄羅斯聯邦剝離無產者聯合起來的

合法性後，號召力也所剩無幾，主要靠軍事武器大棒和

經濟依附胡蘿蔔來討好少數民族

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作為自治共和國，其自治權要比其他的俄羅斯聯邦實體要高一些。尤其是韃靼斯坦、車臣等幾個民族分離主義情緒比較高的自治共和國，甚至可以直接任命所轄範圍內包括檢察長在內的各級官員。

俄羅斯自治共和國分佈

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不能成為共和國，也要自治的州和民族區

並不是蘇聯境內所有的少數民族聚居區都可以建立共和國。一些地區由於少數民族過少，或者當地的土著少數民族生產力發展水平過低，歷史上也沒有建立過政權的先例。在蘇聯官方的眼中，這些地區還不夠資格建立共和國。

但這些民族與俄羅斯主流的文化習俗又不同，不能完全按照管理俄羅斯族地區的方式管理他們。

甚至是沙皇時期強制民族遷移種下的惡果，也要俄羅斯來還

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本着民族自決的原則，蘇聯同意這部分地區成立民族自治州或者民族自治專區。

60年代，蘇聯境內共有8個民族自治州和10個民族自治區。其中大部分位於俄羅斯聯邦。在蘇聯解體前後，俄羅斯聯邦針對其境內的民族自治州和民族自治區進行調整。俄羅斯聯邦境內的民族自治州除了一個有名無實的猶太自治州外，其他的幾個全都升格為自治共和國。現在的俄羅斯聯邦境內還剩下1個民族自治州和1個民族自治區。

蘇聯高層贊同了將猶太人遷往該地的提議，在1928年3月

將比羅比詹地區設立為猶太民族行政區。同年，第一批猶太

移民乘坐火車駛向東方，邊境原始森林迎來了一個從未謀面的

民族。但如今，猶太人在此地的比例越來越小

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俄羅斯自治州自治區分佈

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和共和國相比，民族自治州和民族自治區所擁有的權力則小得多。其中最主要的區別是自治州和自治區沒有制定所轄範圍憲法的權力，同時居民不像共和國居民那樣擁有所在共和國的國籍。

除了自治州和自治區，俄羅斯聯邦境內還有存在着一種特殊的行政區劃單位，那就是邊疆區。俄羅斯的邊疆區大部分位於西伯利亞和遠東等人跡罕至的地區。為了促進這些地區的開發，蘇聯一方面從東歐地區向遠東輸送了大批俄羅斯人，另一方面設立邊疆區這一一級行政區劃。蘇聯解體後，俄羅斯聯邦依舊保留着邊疆區制度。

輸送的很多是被迫流放的犯人建立集體勞動的

集中營，通過這樣的政策來“墾殖實邊

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俄羅斯邊疆區分佈

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根據俄羅斯憲法的規定，邊疆區的地位與州相同，沒有邊疆區政府的同意，其土地和疆界不可更改。而且邊疆區境內往往還存在着與邊疆區地位相同的自治州或者自治區，就好像是俄羅斯傳統的套娃一樣，一個一級行政區的內部還包含着另一個一級行政區。

重要的城市，必須直接掌握在聯邦的手中

州是現在俄羅斯聯邦一級行政區中最多的行政單位。俄羅斯聯邦的州脱胎於沙皇俄國時期的省。因為十月革命後的布爾什維克已經確立了聯邦制的建國原則，因此一級行政區便由“省”改成了“州”。伴隨名字的更改，州的自治權在名義上也相對提高。蘇聯解體後，保留在俄羅斯聯邦境內的州還有46個。

俄羅斯州分佈

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一般而言，俄羅斯境內的城市都是隸屬於州、區或者共和國內部的二級行政區，但有這麼三座城市的地位非常特殊，它們同州、區以及共和國的地位相同，都是一級行政區。這就是俄羅斯聯邦境內現存的三個直轄市：莫斯科、聖彼得堡和塞瓦斯托波爾。

莫斯科是現在俄羅斯聯邦的首都。一般來説，大國的首都都是直接隸屬於中央政府直接管理，莫斯科自然不例外。

莫斯科

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聖彼得堡是俄羅斯聯邦西部一座重要的城市。從彼得一世開始，聖彼得堡便是沙皇俄國的首都，在將近兩百年的時間裏這裏一直是俄羅斯的政治、經濟和文化中心。同時這裏也是十月革命的爆發地，自然成為直轄市。

涅瓦河畔的聖彼得堡

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塞瓦斯托波爾市原本是烏克蘭的直轄市，是克里米亞半島上重要的戰略城市。蘇聯以及後來俄羅斯黑海艦隊的主要駐泊地就在此處。在2014年烏克蘭克里米亞危機中，塞瓦斯托波爾市和克里米亞半島一起加入了俄羅斯聯邦，成為俄羅斯聯邦最年輕的直轄市。

黑海畔的塞瓦斯托波爾

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塞瓦斯托波爾也部署了俄羅斯的精鋭武裝力量

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複雜的行政區劃，俄羅斯人無奈的選擇

俄羅斯的行政區劃可以説是當今大國之中最為複雜的。這樣複雜的行政區劃給當今的俄羅斯聯邦在具體行政時造成了不小的麻煩。既然會造成麻煩，那麼為何俄羅斯人為何不把行政區劃弄得簡單一些？

俄羅斯人不是沒有想過。沙皇俄國時期就是單一的省制。十月革命後布爾什維克內部的一些人提出僅僅建立單一的俄羅斯聯邦，或者繼承沙俄的省制。但這些建議都被現實無情地擊敗了。

必須聽取人民的意見，否則就會重蹈科倫斯基和沙俄的覆轍

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因為沙俄領土擴張的速度太快，加上一些被征服地區交通不便，俄羅斯主體民族長期與被征服民族交流不多，被征服地區還沒有建立起對俄羅斯國家的強烈認同感。

沙皇俄國崩潰之時，許多之前被壓迫的民族紛紛提出獨立建國，如果布爾什維克不擴大這些少數民族地區的自治權，給他們一個所謂的共和國的名號，那麼將很難維繫原先沙皇俄國的版圖。

但共和國的數量不能一味地增加，加上布爾什維克內部本身就有反對聯邦制的聲音，因此對於一些相對弱小的民族，則採取成立民族自治區方式，以貫徹民族自決的原則。

作為蘇聯最主要的繼承人，俄羅斯聯邦繼承了大部分蘇聯行政區劃的制度。今天的俄羅斯聯邦面臨的民族問題依舊複雜且嚴峻，所以不可能對這套制度進行大的改革。一直到強人普京上台之後。

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面對複雜的行政區劃，普京上台後一方面合併聯邦區，減少聯邦主體的數量，另一方面實行聯邦管區制度，將全國劃分為八個直屬於中央的聯邦管區。其他的聯邦主體，無論是州、直轄市還是共和國，都要聽從聯邦管區的領導。這種制度類似於中國古代的刺史制度，究竟能發揮多大的作用，在普京之後俄羅斯聯邦會有怎樣的發展？就讓我們一起見證吧。

參考資料 l 從蘇聯到俄羅斯：民族區域自治問題研究. 左鳳榮 劉顯忠；論俄羅斯行政區劃的變革與發展 . 譚融 肖佳；當代各國政治體制俄羅斯 . 孔寒冰；變遷中的俄羅斯聯邦制改革探析 . 解國論革命前俄國地方管理體制 . 曹璐；俄羅斯“聯邦制度”改造 . 趙竹成；俄羅斯聯邦及其民族共和國的憲政關係 . 趙竹成；聯邦體制下俄羅斯的危機和革新 . 齊婉華；概述俄羅斯的聯邦體制 . 馮海霞；俄羅斯聯邦行政區劃演變的歷史與改革 . 孫凌齊；蘇聯解體的國家結構特徵分析 . 王麗萍；俄羅斯的行政區劃及分佈特點 . 廉照春；俄羅斯地方權限及其調整 . 董曉陽；俄羅斯史 . 尼古拉 . 梁贊諾夫斯基 馬克.斯坦伯

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