美國掌控下的美洲開發銀行將何去何從?_風聞

來源： 中國現代國際關係研究院 

作者：嚴謹（中國現代國際關係研究院拉丁美洲研究所助理研究員）

內容摘要

新當選的美洲開發銀行行長卡羅內是該行成立以來首位非拉美籍“掌門人”，其釋放出改旗易幟、推倒重來的強烈政策信號。**有拉美媒體稱，卡羅內執掌下的美開行或將淪為美國強化對拉美金融掌控的政策工具。**隨着中美博弈加劇，作為中拉金融合作紐帶的美開行如何續推與中國的合作，將成為卡羅內無法迴避的問題。

圖片來源：IDB網站

近日，美籍候選人毛裏西奧•克拉韋爾-卡羅內作為唯一候選人，當選美洲開發銀行行長（以下簡稱“美開行”），成為該行成立以來首位非拉美籍“掌門人”。作為世界上規模最大的區域性政府間金融開發機構，美開行行長選舉從未如此引發外界關注，政商學各界人士給其打上“拉美政治風向標”“美拉地緣政治鬥爭”“美國對拉政策試金石”等各色標籤，一度成為西半球除美國大選外最熱門話題之一。   

首位非拉美籍行長的“誕生”

1959年，美國和19個拉美國家共同創立美開行，同時錨定以信貸和技術促進拉美經濟社會發展的宗旨。早在成立之初，時任美國總統艾森豪威爾就公開表示“美開行應是拉美國家的銀行”“銀行的領導權應歸屬拉美”。自此，拉美人任行長、美國人任副行長成為美拉雙方心照不宣、不成文的“政治默契”。

60多年來，伴隨着美開行發展擴容壯大，先後產生智利、墨西哥、烏拉圭和哥倫比亞籍四位行長，每位行長都多次連任，總任期都在10年以上，保持了高度的政策延續性。在四位拉美籍行長的領導下，美開行堅持兼容幷蓄和務實合作的發展大方向和總原則，對內着眼地區國家融資需求，發放逾千億信貸，推動拉美基建、貿易、教育、環保和衞生等多領域改革發展，深得拉美國家的認同，對外倡導開放式合作，尤其是面向亞太、歐洲地區國家和金融機構，吸納包括中國、法國在內的域外成員國，成為兼具資金信貸、政策諮詢和國際合作的“多功能友好型銀行”。

今年6月，特朗普政府突然出手，提名白宮拉美政策顧問、國家安全委員會西半球事務高級主任卡羅內競選新一任行長職位。卡羅內全盤否認艾森豪威爾的承諾，強調政治慣例並不等於政治承諾，表示其參選旨在“強化美國對地區機構的領導”“促進西半球繁榮和安全”。對此，巴西、智利、烏拉圭、哥倫比亞、墨西哥、西班牙六國前領導人兩度發表公開信反對，指責美“任性而為、強加於人”“破壞地區多邊主義”“侵犯拉美國家尊嚴”，並認定選舉“缺少合法性”，應“視為無效”；阿根廷、墨西哥、尼加拉瓜等左翼國家更不買賬，不僅推出本國候選人唱“對台戲”，還以“缺少足夠辯論”為由動議推遲選舉至疫情結束；歐盟外交與安全政策高級代表博雷利也認為美此舉“史無前例”，理應推遲選舉。

但特朗普政府置若罔聞，以“胡蘿蔔加大棒”的“套路”，威逼利誘拉美右翼國家為卡羅內搖旗吶喊、拉票助選，與此同時，濫用其作為頭號股東擁有的投票權優勢，絞殺阿根廷等國提出的延遲選舉動議，並恫嚇阿根廷政府勸退其候選人。9月12日，卡羅內作為唯一一名候選人獲30國支持，有驚無險當選行長，將於10月1日正式走馬上任。

美開行何去何從？

卡羅內法學出身，曾任美國駐國際貨幣基金組織代表和財政部國際事務司副司長的高級顧問，特朗普掌權後入主國安會操刀美國對拉美政策。競選期間，卡羅內提出了與美開行傳統發展路徑截然不同的“五年政綱”，包括5大重點議程，即對接美國“美洲增長”倡議、踐行美國對拉美承諾、改革決策體系和流程、迴歸“發展初衷”、只擔任一屆行長。釋放出改旗易幟、推倒重來的強烈政策信號。

首先，角色功能定位將明顯變化。美國作為持股30%的頭號股東，本就擁有較大的政策影響力，如今又將行長職位收入囊中，完全打破了此前機制性安排的權力平衡，實現了對法人治理和決策經營的完全掌控，獲得近乎説一不二的話語權。長此以往，美國將順其自然壟斷地區金融產品供給的主要渠道，可以近乎隨心所欲地緊握信貸發放的“錢袋子”、揮動項目招標的“指揮棒”。一些拉美媒體預測，卡羅內執掌下的美開行或將淪為美國強化對拉美金融掌控的政策工具。

其次，意識形態色彩恐更趨濃厚。卡羅內是古巴裔移民二代，自詡“理性鷹派”，實則較為保守，其污衊委內瑞拉馬杜羅政府是“獨裁政權”，極力反對奧巴馬政府開啓的美古關係正常化進程，是美國“美洲增長”倡議、“迴歸美洲”倡議、打壓遏制拉美左翼等一系列美國對拉政策的“總設計師”。他已明確表態委內瑞拉在美開行的代表權屬於“臨時總統”瓜伊多，將推動美開行支持“瓜伊多政府”推進委“民主轉型”和經濟復甦。對此，美開行西班牙籍首席經濟學家魯伊斯撰文批駁稱，卡羅內將一改該行兼容幷蓄、務實中立的傳統特質，轉而趨於意識形態化，勢必有損拉美利益。

最後，與中國續推務實合作有待進一步磨合。中國是美開行正式成員國，也是美洲國家組織觀察員國。卡羅內在政綱中明確要求美開行拋棄尋求與亞太金融合作的“向東看”戰略，轉而藉助美國“美洲增長”倡議吸引成員國“向北看”。隨着中美在拉美博弈進一步升級，新形勢下，作為中拉金融合作紐帶的美開行如何續推與華合作將成為卡羅內無法迴避的“答卷”。

當前，拉美正面臨新冠疫情和經濟衰退“兩面夾擊”，美國趁着拉美左右不和、各國忙於抗疫“強搶”美開行得手，已然拂逆各國意願。如若變本加厲“公器私用”，令美開行淪為執行特朗普政府“新門羅主義”、掌控“後院”事務的政策工具，只會在拉美更失人心，將各國在疏遠美國的軌道上越推越遠。