基層創新是形式主義重災區_風聞

本文轉自微信公眾號“新鄉土”

近些年來，筆者幾乎沒到一個地方調研，都會聽説這個地方在搞這個創新，那個創新。有些創新，是上級佈置的，這些地方有“試點”任務。有些創新，則是基層自己主動搞的“特色工作”，好向上級展示基層在積極進取搞好工作。

在基層治理實踐中，由於每個地方，每個時期都實際情況都不一樣，而制度和政策又講究穩定性和統一性。這便意味着，基層在執行政策的過程中，總有一些體制和機制問題。有經驗的基層領導，總會在實際工作中想方設法找到一個切合當地實際的辦法，又快又好地執行政策。如果這些工作方法被經驗反覆證明有效，基層就會在具體工作中堅持下來。如果證明無效，後任者自然就會換一種工作方法。

概言之，基層本來就是治理創新的天然試驗場。基層治理有創新的要求，基層幹部也有創新的動力和經驗。相較於這些創新經驗是否可以解決實際問題，人們未必在意將這些創新成果的制度化。

具體説來，過去，大多數地方的“土政策”“土辦法”，並不足為外人道。上級需要的是結果，而不是過程，基層也就沒有動力去宣傳這些經驗做法。因此，過去的基層治理創新，很多都是上級領導在調查研究過程中，意外發現，進而指示有關部門總結出來的。

事實上，長期以來，上級領導和政策制定的部門很重視基層治理創新，乃至於，駐點、試點，以及頻繁的調查研究，已經成為了一個合格的領導的必修課。由於上級親力親為走羣眾路線，瞭解基層實際，基層也就沒有必要自己花心思“包裝”呈現自己的做法，他們只要認認真真把事情做好，如實反映基層實際即可。

這些年來，基層治理創新已經成了一股風潮。幾乎每個地方，不管實際工作中有沒有必要，但形式上總歸還是要有一兩個制度創新的。究其原因，一是有那麼一兩個亮點工作，在年終考核時還是用得上的，算是加分項。二是，基層如果能夠迎合上級某個強勢部門或主要領導的需要，在其關注的制度領域有點動作，就能夠成功吸引上級的注意力。

領導的注意力，其實是一個稀缺資源。一旦有了創新試點，上級領導可能就會多來幾次調研、視察，為當地工作“站台”，這些都可以轉化為豐厚的項目和政治資源。總歸而言，當前的基層治理創新，可以通過特色工作的考核體系，領導重視等方式，成功地轉化為基層的工作成績。如果稍加總結宣傳，基層治理創新甚至還可以轉化為突出的政績。

這麼説來，和辛辛苦苦幹工作相比，搞政策創新確實是低投入、高回報的事。乃至於，基層治理創新的從醖釀到實施，再到總結宣傳，幾乎成了一個完整的“產業鏈”。

大多數的基層主要領導，最為重視的都是上級的每年發佈的考評指標。這些指標裏面，基本上都會為“特色工作”單獨設置一定的分數。由於每個地方的工作基礎差不多是恆定的，上級制定的考評指標也差不多是以平均水平作為標準的，因此，每個地方的常規工作所拿到的分其實是相對穩定的。比方説，隨便到一個地方調研，哪些地方的工作比較好，哪些地方的工作比較落後，人們其實是有共識的。

但是，“特色工作”卻有較強的主觀性和不可預期性，指不定，哪個地方搞了一個什麼特色工作，受到了較高層級的部門和領導的重視，甚至獲得了推廣，那就會大大加分。哪怕是為了平衡，基層領導基本上都會重視自己管轄範圍內有沒有可以總結的“經驗”。客觀上，基層只要在做事，基層領導只要做個有心人，肯定是可以找到可以總結的經驗做法的。於是乎，總結本地各項工作的經驗做法，就成了基層的重要工作。

現如今，基層對人才可為求賢若渴。但凡有新進的公務員，基層的領導都是比較重視的。如果説，這個公務員綜合素質比較高，比如，當過學生幹部，文字水平比較高，必定會受到重用。基層的主要領導一般都會將之放在工作任務比較重（文字材料比較多）的崗位，主要領導甚至會親自帶，讓其更好地學習基層工作經驗，更為準確地領會領導的需要，在較短的時間內成為“筆桿子”。

事實上，成為單位的“筆桿子”，是基層公務員晉升的最為穩妥的優勢。某個基層單位如果出了一個會寫的年輕幹部，大概率會在短期內被一些關鍵的上級部門調任，也大概率會受到基層領導的重視。“幹活的，不如寫材料的”，這雖然未必是基層幹部的真實寫照，卻也呈現了基層的某個側面。

在一些地區，由於基層治理創新的競爭特別激烈，僅僅依靠自己的“筆桿子”已經難以適應形勢的需要。於是乎，一些服務於基層治理創新的做法也就多了起來。

在最低層次上，基層得找一些稍微專業機構把“筆桿子”總結出來的經驗材料“可視化”，使之美觀、易讀，有場面感。現如今，基層的打印店、廣告設計公司等，都在承接一些展板設計等業務。小到每個村、社區的“制度上牆”、工作簡介的展板設計，大到整個村、社區的的“氛圍營造”，都離不開這些業務支持。

在高一點的層次上，一些基層政府通過政府購買服務的方式，請學者、社會組織、諮詢公司等第三方機構，對該地的政策創新進行“研究”、總結。無一例外，研究結果都是吹捧這些創新具有重大意義，值得推廣之類的。請的專家團隊越是權威，搞的明目越是花哨，創新也就越大。

一些第三方機構，其行動確實是在配合當地的基層治理，無論結果如何，總歸是在試驗。但不少第三方機構，其實就是照着上級給定的政策要求，依葫蘆畫瓢，總結出一套所謂的經驗出來。比如，幾乎每一個社工組織承接的項目，都是“三社聯動”的經驗。全國各地的社工機構，不知總結了多少養狗糾紛等社區治理的經驗，但這種問題就是無解。

筆者在一次調研中，甚至還碰到了專門從事黨建創新業務的諮詢公司——一些地方的組織部門搞黨建，竟然也從市場上請第三方機構來代辦，真是有點諷刺了。

在最高層次上，一些基層政府擺出只要結果，其他一概不管的姿態，請第三方機構來搞創新。有些第三方機構，竟然也可以提供從試點到經驗總結，再到宣傳，獲得上級肯定的“一條龍”服務。

比如，一些根植於地方的傳媒機構，往往都在進行市場化轉型，為基層政府提供文化傳播和諮詢的服務。這些傳媒機構，和各級政府都比較熟悉，也瞭解上級的政策需求，且自己有宣傳平台，基層也就樂於找他們。當然，這類公司提供的“一條龍”服務，價格實在是不菲。基層如果不是有迫切的需要，需要在短期內見效，怕是不會去尋求這種服務。

“為創新而創新”，在一定程度上已經成為了基層的普遍問題。解決這個問題，首先要讓“創新”迴歸原來的位置。概言之，基層是政策執行者，不該承擔治理創新的任務。其職能是執行政策的，執行不了，要克服困難；如果克服不了困難，那就要向上級如實反映現實。治理創新的職能，應該上上級部門，尤其是政策研究部門。他們負責政策的制定，當然也要負責政策的調整，通過創新，使政策更加完善，適合實際。

其次，要在基層考評體系中剔除“特色工作”這一項。客觀而言，基層治理領域是一個相對透明，信息對稱的領域。上級部門和主要領導，是比較熟悉各地的政策執行情況的。並且，每一個地方的考評體系裏，本來就留有主觀項，主要領導可以根據自己掌握的情況，對基層的工作表現打分。

誰做了事，誰沒做事；哪個地方積極擔當作為，哪個地方不作為；哪個幹部頭腦靈活，工作有開拓性，哪個幹部工作能力欠缺，不僅主要領導清楚，其他幹部也大體有認知，完全沒有必要用“特色工作”來衡量基層的工作成績。

在更大程度上，基層工作本來就是比較常規型的工作，並不需要有太多的“創新”。事實上，為了“創新”而折騰幹部，折騰羣眾的事，並不少見。很可能，“創新”在解決一些問題的同時，也在製造更多的問題。

再次，還要進一步改變上級的工作作風。基層治理創新領域之所以成為了形式主義重災區，主要還是上級工作作風漂浮。現如今，看點、看項目、看展板、開座談會的走馬觀花式的調研，已經成為上級領導調研的固定程式。領導調研，嚴重依賴於基層提供的材料；材料和實景的呈現是否有吸引力，影響了調研效果。

很多調研，現場只是走過場，關鍵在於事後基層提供材料，工作人員的總結。於是乎，領導本身也成為了基層治理創新體系中的一個“道具”——領導只要現身了，講了話，這個創新就算是得到了肯定。至於説創新的實際效果如何，對基層而言，實際意義已經不大了。

説到底，基層治理其實沒有多大的創新空間。基層工作的主業是做好羣眾工作，把政策落實好，沒有必要搞那麼多的花裏胡哨的形式主義工作。因此，基層還是少點創新，少折騰為好。

（呂德文）