解讀蓬佩奧涉南海聲明：內涵、動因及影響_風聞

　　7月15日，美國國務卿蓬佩奧出席新聞發佈會，強調涉南海聲明“是非常、非常重要的”。

　　圖片來源：NBCNEWS

　　7月13日，在菲律賓南海仲裁案宣判四週年之際，美國國務卿蓬佩奧發佈了《關於美國對中國在南中國海海事索求的立場（U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea）》（下文簡稱《立場》）。在此份文件中，美國一改對南海領土爭端（至少是表面上的）不持立場的態度，首次表明中國在南海大部分區域的海事主張“完全不合法”。除了謾罵中國意圖建立“海洋帝國”之外，《立場》文件具體釋放了哪些信號？在其背後，美國有着怎樣的利益訴求？受其影響，美國的南海政策未來走向如何？本文試圖探討這些問題。

　　一、《立場》傳遞了怎樣的信息？

　　《立場》開篇即重申印太戰略的“自由”和“開放”原則，基於此指責**“北京對南中國海大多數地區離岸資源的索求完全不合法，與其為控制這些資源採取的霸道行為如出一轍”。**儘管措施強硬，蓬佩奧的涉南海聲明並非急劇的政策轉向，而是立場的明確化，其主要體現在以下三點變化：

　　1.  放棄表面中立，正式向南海仲裁案判決立場看齊

　　2016年7月，海牙的常設仲裁法院做出了幾乎全面有利於菲律賓的判決，裁定中國對九段線內海洋區域的資源主張歷史性權利沒有法律依據。奧巴馬政府認為海牙仲裁判決應被當作最終裁決並且具有約束效力，但同時也表示“仍在研究判決結果，不對訴訟案所涉及的實質問題做出評論”。而在新的聲明中，美國首次採取與南海仲裁案裁決一致的立場，主要包括：（1）否認中國“九段線”主張；（2）指責中國單方面開發黃巖島（美方稱Scarborough Reef，斯卡伯勒礁）和南沙羣島（美方稱Spratly Islands，斯普拉特利羣島）不合法；（3）美濟礁和仁愛礁完全屬於菲律賓的主權和管轄權。美國從爭端協調方的角色搖身一變，使自己處於仲裁執行者的位置。

圖片來源：Foreign Policy

　　2.  間接支持南海沿岸東盟國家的主權聲索

　　儘管蓬佩奧在聲明中反對包括中國在內的所有聲索國以南沙羣島各島礁為由主張超過12海里領海的水域，但從其對特定地物的表述中，不難看出美國對東盟聲索國關於南海地貌的主權主張的認可。例如，《立場》提出美國“否定中方對萬安灘（Vanguard Bank）(位於越南外海)、盧科尼亞暗沙（Luconia Shoals）（馬來西亞外海）、文萊的專屬經濟區海域和納土納羣島（Natuna Besar）（印度尼西亞外海）周圍海域提出的任何海事索求”。在萬安灘等四個地物之後，美方特地用括號補充説明其位於某國外海或屬於某國專屬經濟區。對比此前，美國在官方文件中曾以“Paracel Islands (rerefer to by China as Xisha Qundao)”和“Spratly Islands (Nansha Qundao) ”的方式分別書寫西沙羣島和南沙羣島，美國在這些區域的主權認定上已經站在了越南等國一邊。此外，蓬佩奧將“曾母暗沙（美方稱James Shoal，詹姆斯暗沙）”單獨列出，作詳細介紹：不僅對比其距離中國和馬來西亞分別是50海里和1000海里的差距，還指明其是水下地物，否定中國對曾母暗沙的領土聲索。

　　3.用“海上自由”代替“航行自由”

　　值得注意的一個細節是，美國在新聲明中並未採用 “航行自由（freedom of navigation）”這一常用術語，而是代之以“海上自由（freedom of the seas）”。美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）亞洲海事透明倡議主管格雷戈裏·波林（Gregory Poling）認為，“航行自由”給東盟以美國只注重保障自身軍事行動的印象，“海上自由”則包括捍衞東盟各國基於國際法的經濟權利。而根據國內學者韋宗友的觀點，“海上自由”能更好地概括中國限制美國在專屬經濟區活動的法律和政策。“航行自由”有時被認為是商業船隻穿越國際航道的權利，“海上自由”指代的範圍更廣，涵蓋商船、軍艦和飛機的所有權利和自由，以及對海洋和海洋上空的合法使用。術語替換的背後，可能是出於示好東盟的需要，或是為在南海更頻繁的航行和飛越行動蓄勢。

　　二、美國發布《立場》文件，動機何在？

　　美國選在南海仲裁案四週年這一時間點表態，有意在國際社會標榜自身捍衞國際法治、聲援夥伴和盟友的道義形象。從深層面來看，美國有兩大目的：外交上，爭取東盟國家對印太戰略的支持和參與，阻止中國與東盟達成對美國不利的南海行為準則；內政上，轉移選民對疫情的注意力，藉由南海攻擊拜登對華政策。

　　1.拉攏東盟參與印太戰略，阻撓南海行為準則談判進程

　　中美兩國在南海的競爭似乎有從雙邊互動向多邊互動的趨勢，雙方均在加緊對夥伴和盟友尤其是東盟十國的戰略爭奪。2019年6月，美國國防部發布首份《印太戰略報告》，提出印太戰略的三根支柱：整備（preparedness）、夥伴關係（partnerships）和推動網絡化區域（promotion of a networked region）。報告中提到，美國支持東盟在地區安全架構中的中心地位，不僅強調與菲律賓、泰國的同盟關係，並且優先拓展與越南、印尼、馬來西亞的夥伴關係。《立場》反覆引用中菲南海仲裁案裁決，並且特別提及曾母暗沙、萬安灘等南海主權爭議熱點，響應了印太戰略加強同盟和夥伴關係的訴求，為的正是離間中國與菲律賓、馬來西亞、越南等國的關係，拉攏這些國家加入美國的軍事合作機制。

　　此外，中國和東盟關於南海行為準則（COC）的談判正值關鍵時期，雙方於2019年8月提前完成了“準則”單一磋商文本草案的第一輪審讀，目前已進入第二輪審讀階段。蓬佩奧發佈聲明次日，美國亞太事務助理國務卿史達偉（David R. Stilwell）應CSIS邀請發表題為《南海、東南亞的遺產和每個人自己的後院(TheSouth China Sea, South East’s Patrimony, and Everybody’s Own Backyard)》的演講，對《立場》作了進一步闡釋。史達偉特別提到“南海行為準則限制東盟國家與它國舉行聯合軍演和油氣勘探開採活動”，“顯然威脅到了美國的利益”。可見，《立場》也是美國試圖攪亂南海行為準則的“雙軌”機制的產物。

　　2.轉移國內矛盾焦點，攻擊拜登對華軟弱

　　在選舉中展現對華強硬立場是美國政客常用的競選策略，在今年疫情席捲美國的背景下，根據皮尤4月的民調顯示，僅27%的美國人對中國持正面看法，降至15年以來最低水平，這樣的民情變化導致兩黨候選人對華主張更加咄咄逼人。

　　更為重要的是，選舉往往是議題設置的角力，特朗普因新冠病毒應對方式飽受質疑，其意圖將選民的注意力從新冠疫情吸引到對華政策上來，通過抨擊民主黨對手拜登對華軟弱來爭取更多選票。特朗普曾投放大量競選廣告諷刺拜登為“北京拜登”，聲言“沒有人比我對中國更強硬”，《立場》即是特朗普政府為了展現對華強硬立場，在繼加徵關税和批評港版國安法等措施之後打出的又一張“中國牌”。

　　三、《立場》如何影響美國南海政策的走向？

　　《立場》在外交、經濟、軍事等層面上對美國南海政策均產生了廣泛影響。首先，在外交層面上，倘若中國與南海沿岸國家如越南、馬來西亞等國再次發生船隻對峙或衝突，美國將採用更具對抗性的立場譴責中國的行動。對一個崛起國家的國際聲譽而言，“非法”海事索求相比美國過去指責中國所用的“挑釁性的”“破壞穩定的”海事索求無疑衝擊力更大。由於蓬佩奧在9月11日的東亞峯會（EAS）上批評中國不尊重東盟憲章中的“獨立、主權、平等、領土完整以及國家認同”等基本價值，揚言“休讓中共凌駕於我們之上”，美國極有可能繼續以強硬的措辭在區域和全球性的論壇和會議上如G7、G20、四國聯盟（QUAD）等炒作南海問題。在慫恿東盟在南海製造事端之餘，美國也在鼓動歐洲國家和澳大利亞選邊站隊。7月25日，澳大利亞致函聯合國秘書長，指責中國的南海主權主張違反了國際海洋法公約，成為第一個追隨美國表態的西方國家。

　　其二，經濟層面上，《立場》為美國製裁中國企業和中國官員鋪平了道路。緊隨蓬佩奧涉南海聲明的步伐，亞太助卿史達偉在《南海、東南亞的遺產和每個人自己的後院(The South China Sea, South East’s Patrimony, and Everybody’s OwnBackyard)》演講中大肆抨擊參與南海填海造陸的中國國有企業稱其為現代版的“東印度公司”，並點名中國交通建設集團有限公司（CCCC）和中國海洋石油集團有限公司（CNOOC）。果不其然，8月26日，美國以參與南海軍事基地建設為由，宣佈將包括中國交建等公司在內的24家國有企業列入商務部實體清單，並對這些企業的部分高管實施簽證限制。蓬佩奧在一則聲明中指出，制裁措施正是回應7月新南海政策所採取的“反對中國霸凌行為”的行動。這也是美國首次就南海問題對中國實行經濟制裁。在打出中國違背國際法的旗號後，美國可能對相關企業和人員採取更多行動，例如呼籲他國終止與參與南海建設的企業的合作、凍結個人的海外資產等。

　　其三，**《立場》為美國擴大在南海的軍事存在和影響力製造了藉口，中美對峙再度升級。**聲明中國“九段線”主張不合法將使得美國在南海的航行自由行動和軍事演習看起來更加“師出有名”。繼7月初於南海舉行罕見雙航母軍事演習後，7月19日，美國海軍“里根號”(USS Ronald Reagan) 航母打擊羣與日本、澳大利亞在菲律賓海展開聯合演習；次日，美國海軍的“尼米茲號”(USS Nimitz)航母打擊羣與印度海軍在印度洋海域進行聯合軍演。“里根號”是美國海軍唯一一個前沿部署的打擊羣，航母打擊羣的頻繁軍演與蓬佩奧涉南海聲明的強硬立場相配套，實際上是美國強化印太軍事部署和加強對周邊盟友和夥伴的安全承諾的決心象徵。此外，今年也是《美日安保條約》和《美菲共同防禦條約》簽署的六十週年。

7月19-21日美日澳三國海軍聯合軍演

圖片來源：RFI

　　蓬佩奧的涉南海聲明標誌着美國在南海政策上正式揭開其中立“面具”。大選進入後半段，對華政策必將成為特朗普攻擊拜登的主要手段，因此不排除其以南海為抓手向中國施加更多壓力的可能。從長期來看，鑑於美國國會兩院外委會兩大政黨的領導人罕見地發表聯合聲明，對蓬佩奧的聲明表示“完全支持”，這一立場預計在大選過後也不會有較大轉變。在媒體、民眾的民族主義聲浪日益高漲的當下，要避免中美在南海爆發大規模衝突，如何減少雙方誤判的風險將是一個值得深思的問題。