一地雞毛的政令落實 基層“折騰式治理”為何屢禁難止_風聞

一地雞毛的政令落實 基層“折騰式治理”為何屢禁難止

2020年09月30日   來源：半月談

這些年來，基層折騰式治理幾乎成了一個痼疾。但凡上級有個指示，相關的部門就要制定政策、分解任務，基層也都積極去落實。這説明，政令難以落地的問題已經得到了有效緩解。只是，不少政令一出，基層落實起來卻是一地雞毛：各級看似都在認真落實政策，但效果背離了政策初衷；一些指令下來，基層手忙腳亂，折騰自己幹部，同時也折騰羣眾。

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層層過濾下的“政令失真”

上下級之間的信息不對稱，是任何一個治理體系都要面臨的問題。筆者發現，有些地方搞出折騰式治理，很大程度上是“政令失真”導致的。

在過去，導致政令失真的一大原因是技術原因，如文書系統不健全，信息傳播技術比較落後，使得上級政令無法有效傳達到基層。現今，這不再是影響基層落實的主要因素了。

而政令是否明確，會直接影響信息傳遞的效度。有些政令過於模糊，且經過多個層級過濾，發出之初的情景要素已經消失殆盡，基層難以判斷這些政令的明確內涵，當然也就不能準確落實政策。

另外，每一個部門，每一個層級都有實際情況，對政令的處理方式有所不同。上級政府對政令的處理重點，在於將一些抽象、模糊的指令轉化為各部門的具體政策；下級政府的處理重點，在於如何結合地方實際，將已經分解了的政策貫徹落實下去，從而完成政令。

原則上，越是上級，政策越是要原則性強一些；越是基層，政策的清晰度要越高。如果要讓政策有實效，在制定政策時，非得模糊性強一些，多講一些原則，少提一些具體要求，下級才有更大的落實空間。

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部門爭搶“中心工作”地位

筆者認為，這些年，上級的政令之所以會讓基層亂套，最根本的原因就是上級的指令太多、太具體。上級不僅規定了下級要做什麼，還將怎麼做、何時做，也都規定死了，下級只有被動執行的份兒，基層根本就沒有時間和空間來結合地方實際，尋求一個合適的落實方式。

基層疲於奔命，從一定程度上説明不少地方現在喪失了黨在長期革命和建設過程中形成的優良的工作方法。

黨的領導是中國特色社會主義的制度優勢，但這一制度優勢轉化為治理效能，要實現分工而又統一的目的。其中的關鍵是，對於多數部門而言，在下達工作任務時，應該通過下級機關的主要負責人，由地方統籌安排，而不應當是由上級個別部門去找下級部門。

黨的十八大以來，中央採取了切實有效的措施加強了黨對各項工作的領導。在這個意義上，地方上的一級黨委政府是有足夠的制度空間和資源條件來結合地方實際施政的。但在實際工作中，地方的黨委政府要結合地方實際施政，受到了不同程度的限制，各個部門都以各種方式強化了在各級政府中的強勢地位，凸顯部門本位。

全國一盤棋，集中力量辦大事也是中國特色社會主義的制度優勢，各級政府也將這一制度優勢轉化成治理機制。

地方能否實現一盤棋，不僅取決於地方領導統籌全局的能力，也取決於上級是否提供良好的治理生態。上級部門不分輕重緩急、沒有中心地同時指定下級做很多工作，必定陷基層於工作凌亂無序，且無法得到確切結果的狀態。尤其是，在上級控制權加強的情況下，各個部門在下派工作任務時，總是想方設法將之置於“中心工作”的地位。哪怕再普通的工作，也要以“攻堅”“行動”等方式加大政策力度。

近兩年來，中央針對基層官僚主義形式主義問題，採取了一些切實有效的措施。而從基層的反映看，不少地方基層疲於奔命的狀況並未得到有效緩解。究其原因，官僚主義形式主義只是表象，問題的根源在於有些制度並沒有發揮應有的治理效能。甚至於，一些制度優勢因為不切實際的政策，走向了反面。只要上級部門的行為方式沒有發生改變，這種問題就不容易得到切實解決。

比如，上級部門如果希望把自己下派的工作任務轉化成基層的重點工作，過去是主要依靠一些行政技術：把部門的工作任務以一級黨委政府文件的形式下發，哪怕是極小的工作；層層開會，讓主要領導站台，顯示工作任務的重要性；通過建立督查制度，督查檢查基層的落實情況；甚至於，將工作任務納入考核，基層不重視都不行。現在，舊有的行政技術被限制使用了，但並不意味着上級部門的控制權受到了約束。沒有了大會，總還是有工作會；沒有了紅頭文件，其他的通知還是可以發的；沒有了督查，但各種形式的檢查調研是可以的；至於説考核，肯定還是要有所體現的。

過去，基層工作無序可以歸咎於地方的主要領導駕馭全局能力不足，上級黨委政府通過組織和人事工作就可以解決這一問題。現如今，基層工作無序並不鮮見，需要從治理體系上加以反思。

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未充分重視政策轉化問題

基層治理現代化建設，不能過於迷信某些看似科學的改革。

制度化、規範化、科學化、智能化等要求，從大方向看固然沒問題，但具體操作中卻不一定都符合基層實際。當所有的制度和規範都由上級規定，嵌入到特定的條塊關係之中，且通過一系列的行政技術和智能化辦公技術加以保障時，恰恰成了上級加強控制的手段。反過來説，基層在這些由各種制度和規範所籠罩的權力之網中，喪失了自主性。

典型如辦事留痕技術，其實是上級保證政策實施規範化的一種技術措施。基層為了滿足留痕的要求，不得不在辦事過後，做大量不產生實際價值的文牘工作來滿足上級要求，形成了新的形式主義。

為基層解套，已經是一件迫在眉睫的工作。基層治理要返璞歸真。基層治理主要是做羣眾工作的，要警惕一切為了方便上級監督，借制度和規範而施加的形式工作。尤其關鍵的是，要提高各級政府和各個部門的政策轉化能力。

上級決策部門的重要工作是要將中央和各級黨委政府的政治決定，轉化為讓整個治理體系能夠理解的政策話語。在一定意義上，政治決定是目標、要求，它本身代替不了政策。如果不加區別地直接將之分解為各部門和各層級的工作任務，就很可能造成適得其反的結果。

比如，國家治理體系和治理能力現代化本來是一個目標，説到底就是提高國家治理的能力和適應性。但一些地方在開展各種基層治理創新活動中，簡單地把理想化的制度和規範，以及信息技術的運用，當作是現代化的舉措，反而拋棄了過去一些行之有效的羣眾工作方法。

如今，任何一項政策實行，上級決策機關都傾向於建立一個系統平台，對政策的落實進行動態管理。這些措施看似現代，也具有極強的可視化效果，但執行起來困難重重，基層為了數據準確，往往會耗費大量行政資源。

對於地方各個治理層級來説，政策轉化的核心是要將上級下達的各項工作任務轉化成地方治理實踐。每個地方都有自己的實際，也有工作的要點。這就意味着，上級下達的各項工作任務，需要在基層治理實踐中重新規劃，重新整合。有些工作任務，可能對於上級來説，是工作的重中之重，但對於某地而言，卻不一定最重要；有些工作任務，可能對於上級而言，就是常規工作，但對本地卻意義非凡。比如，大氣污染治理，對於北方平原地區，可能是個重點工作；對於南方山區，就不應該是同一個工作標準。

當前，一些中層的黨委政府和部門，習慣於當政策文件的“二傳手”。上級下達的工作任務，往往只改一個發文單位，稍微改幾句話，就轉發下去，完全沒有思考本層級在整個治理體系中的角色，以及該項任務和本地的其他工作之間的關係。如此，基層無所適從，執行也不是，不執行也不是。一旦執行，可能會造成更大的系統性問題；不執行，上級確實又下達了任務，到時交不了差，吃不了兜着走。

當前，我們的治理體系尚未充分重視政策轉化問題。這一方面是因為，各級黨委政府的政策水平還有待提高，另一方面則是因為，理論界也未能提供有效的智力支持。甚至於，如各個領域的第三方評估，政府購買服務項目，不少也成了不正常的政府間上下級關係的一部分，產生異化後果。

來源：《半月談》2020年第18期 原標題：《基層折騰式治理為何屢禁難止》

作者：呂德文（作者系武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員）