中央集權不等於專制_風聞

來源：歷史評論  作者：周羣（歷史學博士）

中國封建社會的中央集權需要藉助君主制度作為自己的歷史形態，君主制度也有極化為專制的情形，但總體來説，不能把中國封建社會的政體簡單地稱為君主專制制度，也不能將中央集權等同於封建專制。

“中國能這麼做（指對新冠肺炎疫情的有效防控——引者注），難道不是因為它是專制國家嗎？”

這是今年3月4日《紐約時報》刊載的該報記者對世界衞生組織（WHO）訪華專家組組長布魯斯·艾爾沃德的提問。這個提問反映了西方一些人歷來的偏見，即將中國治理的有序高效，包括在新冠肺炎疫情防控中實施嚴格全面的防控措施並迅速取得成效，莫須有地歸因為中國是個“專制國家”。

中國有實行集中統一領導的傳統。把中央集權簡單等同於專制，當代某些西方媒體與兩百多年前法國啓蒙思想家孟德斯鳩如出一轍。早在1748年《論法的精神》出版時，孟德斯鳩就認為“中國是一個以畏懼為原則的專制國家”，並引用一位傳教士的話説：“統治中國的是棍棒。”

就孟德斯鳩生活時代的中西交往水平而言，我們對他的中國觀尚可抱“理解之同情”，但在全球化交往交流交融高度發達的今天，還把當代中國“集中力量辦大事”的制度優勢説成是“專制”，則要麼是閉目塞聽，要麼是別有用心。

中國“專制”的標籤由來已久

《論法的精神》初版的1748年，正值中國封建社會晚期、西方資本主義隆興之際。孟德斯鳩沒有準確地概括和描述中國封建社會的實際，但其中國專制政體論的影響卻是既深且廣的。幾十年間，包括黑格爾在內的西方人心目中有關中國的形象發生了根本改變——“道德中國”變成了“專制中國”，理性國家變成了愚昧國家。

過了兩百年，美籍猶太人魏特夫出於冷戰的需要，聲稱“赤手空拳不能進行戰鬥。在危急的時候，任何理論上的真空猶如權力上的真空一樣，招致災難。當我們自己方面擁有無窮的強大潛力時，沒有理由聽任敵人為所欲為”。他努力填補“理論上的真空”的結果，就是於1957年出版了《東方專制主義》這部“名著”。

在這部書中，魏特夫歪曲地借用和發揮馬克思“亞細亞生產方式”的概念，發展和提出了自己的標識性概念——治水社會”和“東方專制主義”。在社會主義與資本主義相互競逐的大背景下，魏氏此書產生了廣泛的社會影響。自此開始，“專制”這個標籤就不但更加牢固地貼在了古代中國的身上，而且成為西方不懷好意的某些人士攻擊當代中國最常用的武器。本文開頭所提《紐約時報》記者的發問，不過是其中一例而已。

“中央集權”與“專制”各有所指

總的來説，中央集權是一種國家結構形式或國家政權組織形式，指的是國家整體和部分之間、中央和地方之間保持相對統一、協調的關係，其在任何國體件下都可能實行，並不等於權力集中於一人或極少數人；而專制的基本特徵正是權力集中於一人或極少數人，即使在統治者內部也沒有“民主”。在歷史上，“中央集權”和“專制”可能有交叉，但不能等同，應當分析具體的情形。資本主義社會是標榜“民主”的，但這種“民主”只存在於資產階級內部，對無產者頂多只有形式的意義；即使這樣，它還有跡近專制的寡頭統治，更有法西斯暴政。

中國自古以來形成的中央集權觀念，本質上是中華民族源遠流長的“大一統”思想在政治上的反映。《春秋公羊傳》最早提出“大一統”思想，“何言乎王正月？大一統也”；戰國時梁襄王問孟子“天下惡乎定”，孟子言“定於一”；韓非將大一統思想具體化，明確提出“事在四方，要在中央；聖人執要，四方來效”的中央集權思想，不但指導秦國統一六國，而且在實踐中形成了影響深遠的郡縣制度。

秦始皇建立的秦朝，首開封建中央集權制之先河。自此開始，大一統作為一種政治文化追求，中央集權作為一種國家結構形式，成為中國曆代王朝遵從和追求的政治傳統，並突出地表現在以下三個方面。

首先，建立起中央統轄地方、地方服從中央的層級管理體制。西歐封建社會建立在層層分封的基礎之上，王權被各級領主分割，還受到教權的制約與壓制。與西歐封建社會不同，中國封建社會從創立之初就着意消除制約大一統的“分封因素”，“廢封建、置郡縣”，建立起比較完備的從中央到地方的各級行政組織和官僚體系。在中央，秦漢的三公九卿制，唐代發展成熟的三省六部制，明代的內閣、六部制，清代的內閣、南書房和軍機處等，機構完備，員屬眾多，無論是從服務皇權還是從治國理政的角度來看，都曾發揮過極其重要的作用。在地方，自秦始皇“分天下以為三十六郡”，將郡縣制推向全國，儘管地方行政組織代有變化，分封制時有死灰復燃，但直至清末，郡縣制始終是中國封建社會地方行政組織的主要形式。可以説，正是依靠龐大的中央和地方行政組織，中國封建社會才實現了有效的中央集權統治，維護了較長時期的統一、和平與穩定，這是中國封建社會長期延續的重要原因。

中國古代土地、賦役、户籍、訴訟等國家的政務依託於地方來處理，作為基層行政機構的縣衙，是古代中央集權制的縮影。圖為山西省平遙古城縣衙博物館 董力男/ 供圖

需要指出的是，自秦漢開始，無論是在中央還是地方，先秦流行的世卿世祿制被逐步打破，官員揀選轉而由國家直接控制，所謂“大小之官，悉由吏部，纖介之跡，皆屬考功”，大大有利於加強中央集權。尤其是科舉制實行後，優秀人才更易脱穎而出，上下階層流動更加頻繁，在較長時期內為中央集權的官僚體系提供了源源不斷的人才儲備。

其次，歷代中央政府都注重加強全國層面的經濟和財政統一。秦始皇統一六國後，下令廢除六國貨幣，統一使用秦“半兩”錢；以商鞅制定的度量衡為全國統一的計量標準。統一錢幣和度量衡，加上“車同軌”等措施，為各地的經濟交流和交往提供了便利，有利於形成全國統一市場，促進經濟發展。漢武帝實行鹽鐵專賣，採取均輸平準政策，對加強中央財政力量、平抑市場物價起到了重要作用。此後，儘管不同時代的土地制度、户籍制度、賦役制度、財政制度各有不同，但其基本取向都是為了形成政策配合，加強中央政府對國家和地方的控制。如宋太祖時，鑑於唐末藩鎮專擅財賦容易滋生地方割據，下令各州税收除地方“支度給用”外一律送交朝廷；明代編制“黃冊”和“魚鱗圖冊”，把民户的人丁、土地同國家的賦税、徭役緊密結合起來，作為中央政府徵發賦役的根據。

最後，歷代中央政府還將制定和頒佈通行全國的法律作為保證中央集權的重要手段。中央集權制度與通行全國的律令體系一體兩面、互促共生。戰國時商鞅行法有兩個重要特點：一是體系嚴密，將成文律法全面導入國家政治、經濟、文化等各層面；二是強化君主和中央權威，“法不阿貴”，“刑過不避大臣”。隨着秦王朝建立，秦律體系在全國範圍內得到貫徹，上述兩個特點成為後世王朝建章立制所遵循的基本傳統。唐代除制定現存最早的一部完整的封建法典《唐律》外，還以行政法典的形式對中央集權下的官僚體系和官僚制度作了明確規定，古代中央集權體制由此走向成熟。清代頒行《大清律例》，集歷代法典之大成，以官僚體系的框架結構為基本依據，內分名例律、吏律、户律、禮律、兵律、刑律、工律等30門，律文436條，附例1049條，是中國封建社會最後一部成文法。法律本質上是階級統治的工具。中國封建社會歷代王朝對法律的高度重視，既有利於維護地主階級的階級統治，也是中央集權得以實現的重要保證。

中央集權説到底是一種國家結構形式，是實現階級統治的工具，可以適應不同的國體。中國封建社會的歷史表明，適度的中央集權有利於維護“大一統”國家的發展，當它與封建君主制結合在一起，不得不以君主制作為自己的歷史形態時，其作用和意義也是歷史性的。不少人之所以將明清時期中國歸於極端君主專制，就是因為這一時期出台了不少加強皇權的措施。當加強皇帝一己之權與加強中央集權的舉措混同在一起時，就容易誤導人們把中央集權當專制。在中央，朱元璋罷丞相，分相權於吏、户、禮、兵、刑、工六部，六部尚書直接聽命於皇帝，這是加強皇帝個人權力的重要舉措。至清代，在中央設立軍機處，“軍國大計，罔不總攬”，但軍機大臣“只供傳述繕撰，而不能稍有贊畫於其間”，完全按皇帝的旨意辦事。在這種情況下，中央集權應有的意義也就消隱了。因此，一些人把那個時代稱為專制時代是自然的，也是可以理解的。但是，真正的歷史學家總能站在歷史和時代的雙重制高點，對複雜的歷史因素採取分而析之的態度，並且因應時勢變化而損益之，古為今用，推陳出新，而不是把“孩子”和“髒水”一起倒掉。

中國古代政體不能簡單定義為君主專制

孟德斯鳩對政體的劃分，不外共和政體、君主政體和專制政體三種。其中，共和政體是全體人民或部分人民掌握最高權力的政體；君主政體是由一人依固定或確立的法單獨執政的政體；而專制政體也是一人單獨執政，但既無法律又無規則，全由他的個人意願或喜怒無常的心情處置一切。在孟德斯鳩的筆下，專制政體始終是君主政體因腐敗而蜕變成的最壞的政體，其君主即使不是暴君，也與暴君相去不遠。

對比中國封建社會的歷史事實，無論從哪個角度來看，説中國封建社會實行的是君主政體都比專制政體更準確。在中國兩千多年的封建君主統治過程中，夠得上孟德斯鳩暴君標準的皇帝，與中國古代的盛世明君一樣，都屈指可數；在大多數時間裏，中國的封建君主們是在盡其作為地主階級總代表的本分，在履行君主職權的過程中，既不能隨心所欲，也不會被限制得特別過分。人們之所以認為中國封建社會為君主專制政體，主要是因為中國封建社會有着同時期西歐封建國家所不具備的強大的中央集權能力，而中央集權一旦與君主制度結合在一起，哪怕是往前走一小步，也極易造成君主權力的過度擴張，形成君主專制。但就中國封建社會的總體情況來看，我們並沒有形成嚴格意義上的君主專制，在思想上更不主張極端君主專制。

首先，中國的封建君主們是代表整個地主階級在集中統治國家。這一點與西歐層層分封導致國王事實上代表不了各級領主大不相同。中國封建社會是建立在自然經濟基礎之上的龐大的統一國家，決定了封建君主只能作為地主階級的最高代表去統一執掌國家政權，又不能把國家僅僅當成一家一姓之天下，實施個人專制。一旦認識偏離，行為乖張，只顧自己享樂或一家獨大，地主階級將不能容忍，人民也不會答應，於是輕者被趕下台，重者就要改朝換代。歷史上的中國政治文化主流對此是有比較清楚認識的；而事實上一旦出現“一夫”的情形，也就可能是改朝換代之際，後起者往往比較瞭解民生疾苦，也能更好地維護地主階級的利益，於是出現了孟德斯鳩説的“所有的朝代開始時都是相當好的”現象。所以，中國古代歷史上的農民鬥爭，客觀上限制出現“一夫”的政治、文化土壤，但並不反對一個統一的國家、一個統一的統治者。

王朝建立之後，如何以和平的方式實現皇位更替，切實保護地主階級的利益，也是皇家及其所代表的地主階級必須考慮的問題。這就不得不提到嫡長子繼承製，所謂“立嫡以長不以賢，立子以貴不以長”，即是指此。中國封建社會的地主階級—當然包括王朝的建立者，為這些皇位的當然繼承者設置了一整套教育和培養機制，確保他們具備必要的治國理政能力，進而能代表他們執政。秦漢以來延續了殷周制度，立有太傅、少傅、師、保等官。“立太傅、少傅以養之，欲其知父子君臣之道也。……師也者，教之以事而諭諸德者也。保也者，慎其身以輔翼之而歸諸道者也。”

延至清代，對皇子的教育更加嚴格。清人吳振棫《養吉齋叢錄》雲：“我朝家法，皇子皇孫六歲即就外傅讀書。寅刻至書房，先習滿洲、蒙古文畢，然後習漢書。師傅入直，率以卯刻。幼稚課簡，午前即退直。退遲者，至未正二刻，或至申刻。”理學名臣、胤礽的師傅湯斌在給家人信中談及太子的學習：“今（太子）出閣之後，每早上親背書，背書罷，上御門聽政，皇太子即出講書。講書罷，即至上前，問所講大義，其講書即用上日講原本，不煩更作。自古來帝王教太子之勤，未有如今日者也。”

由此可見，這種基於血緣關係的君主產生方式，以及相對完善而嚴格的皇子教育機制，註定了中國封建社會的大多數君主可以在官僚系統的支持下代表封建地主階級實現比較穩健的政治統治。

其次，中國的封建君主還受到其他諸多體制、機制上的約束。這種約束首先來自於宰輔系統，集中體現為相權與君權的相互制衡上。一些人認為中國封建社會的宰相皆由君主任免黜陟，無法對君主形成約束。但事實是，宰相處於“一人之下、萬人之上”的特殊地位，擔負着政府首腦的職責，“上佐天子理陰陽、順四時，下育萬物之宜，外鎮撫四夷諸侯，內親附百姓，使卿大夫各得任其職焉”，一旦任命就具有了相對的獨立性，甚至因政治權力的排他性和擴張性造成對皇權的制約。

除了宰輔系統，中國的封建君主事實上還受到法律的約束。儘管中國封建社會的君主作為地主階級的總代表，其命令、詔旨本身就構成了法律的重要來源，但另一方面，法律一旦形成就對全體國民具有了普遍的約束力，皇帝也不能總是超越、無視法律而一意孤行。如漢文帝時張釋之斷犯蹕驚馬案，認為當罰金，文帝大怒，認為斷案過輕，張釋之回答：“法者，天子所與天下公共也。今法如是，更重之，是法不信於民也。且方其時，上使使誅之則已。今已下廷尉，廷尉，天下之平也，一傾，天下用法皆為之輕重，民安所措其手足？唯陛下察之。”文帝思之良久，認為“廷尉當是也”。這段話是對中國封建社會君主與法律之間關係的極好説明，張釋之斷犯蹕驚馬案並非孤例。

最後，中國自古形成的天命思想、民本思想，構成了對封建君主文化上的薰染和規制，而史官、台諫系統的存在又起到了時常警醒君主的作用。《尚書》言“有夏服天命”，又言“民之所欲，天必從之”、“天視自我民視，天聽自我民聽”，不僅是天命思想之初葉，也是民本思想之濫觴。周人更是將敬天保民思想作為其立國的基本方略。戰國時孟子更提出“民為貴，社稷次之，君為輕”的重要觀念。漢武帝時董仲舒提出天人感應思想，其目的既在論證君權神授，也在借災異警告統治者不得妄作。在這個過程中，史官、台諫系統的存在，為這種思想的傳承和發揮作用作出了特殊的貢獻。所謂“左史記言、右史記事”，歷代史家的秉筆直書在留下眾多感人的故事之外，更是讓中國封建社會的君主們對天命、民心抱持着頗多的敬畏心理。魏徵是中國封建社會諫議官的傑出代表，時常規勸唐太宗注意天命、民心，在著名的《諫太宗十思疏》中説：“怨不在大，可畏惟人。載舟覆舟，所宜深慎。”唐太宗能認識到“水能載舟、亦能覆舟”的道理，不可謂沒有魏徵的功勞。

以上分析説明，我們不能簡單指稱中國的封建社會為專制政體。中國封建社會的中央集權需要藉助君主制度作為自己的歷史形態，君主制度也有極化為專制的情形，但總體來説，不能把中國封建社會的政體簡單地稱為君主專制制度，也不能將中央集權等同於封建專制。自然，中國封建社會皇帝作為地主階級總代表進行統治，對勞動者是不民主的，但在統治階級內部不一定是“專制”的。

歷史表明，沒有適度的中央集權，中國不可能長期保持社會相對穩定、文明持續發展。在社會主義條件下，中國共產黨人磨洗歷史經驗，堅持人民民主，創立人民代表大會制度、民主集中制的根本組織制度和領導制度，保證了人民當家作主的權利，保證了決策的科學性和民主性，保證了政令統一、協調和有效。正是在集中和民主的雙重助力下，新中國創造了中華民族和人類歷史發展的奇蹟，實現了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。

“滄海橫流，方顯英雄本色”，複雜的形勢和局面更能彰顯哪種制度更具有治理優勢。在應對新冠肺炎疫情的鬥爭中，人們對中國的制度優勢有了更深切的認識。在這樣的現實面前，那句“中國能這麼做，難道不是因為它是專制國家嗎”的提問，真的還是個問題嗎？

點評：中央集權和專制的關係是比較複雜的，需要學者通過紮實的研究進行科學的分析，而不能簡單、籠統地將中央集權等同於專制。真正嚴肅的學術研究，可以有不同觀點的討論，其目的在於剖析歷史中的複雜因素，從而在既有基礎上有揚棄、有創造、有發展，不能把“髒水”和“孩子”一起倒掉。一些西方學者由於各種不同的原因，把中國的歷史簡單地定義為專制的歷史，甚至一股腦地把當代中國的一切，好的或不好的，成功的或虧欠的，都和所謂的“專制”掛搭在一起，這是不足為訓的。新時代中國史學研究者需要做的工作，是嚴格地從歷史和學理出發，既倒掉“髒水”，又洗乾淨“孩子”。