蔡昉：農民工“進城落户”，工資不漲也能提升27%的消費_風聞

城市進化論·假期特輯

國慶中秋8天長假，城叔首先祝大家雙節快樂。

最近一週，城叔連着參加了幾場高端論壇，探討的核心話題包括：新型城鎮化背景下的農民工市民化；疫情之後工業經濟的恢復；城市羣與都市圈建設，中心城市能級提升等等，都是當前中國城市發展中所面臨的核心問題。

趁着這個加長假期，我們將其中四位重量級專家學者的演講整理歸納，以假期特輯的方式，分享一些乾貨給大家。

從左到右分別是：中國社會科學院副院長蔡昉；中國工業經濟聯合會會長、工信部原部長李毅中；全國政協常委、中鋁集團原董事長、成都市原市長葛紅林；中國人民大學經濟學院院長劉守英 圖片來源：論壇主辦方及學校官網

首期人物——中國社會科學院副院長蔡昉。他在上個月剛剛參加了中南海經濟社會領域專家座談會，作為9位現場發言的專家代表之一，就“十四五”規劃編制等提出意見和建議。

即將開啓的“十四五”，户籍制度改革將行至何處？看看蔡昉怎麼説。

全文字數：6900字   閲讀時間：10分鐘

一週之內，兩個一線城市相繼提出放寬人才入户門檻：

9月24日，上海宣佈放開對本地四所高校本科畢業生的落户限制，再次“放下身段”搶人；

9月30日，廣州也發佈公開徵求意見稿，擬將“雙一流”建設高校本科及以上學歷的青年人才入户條件放寬為參保即可入户……

這場始於2017年的人才爭奪戰，三年來不斷有城市入場，從送錢、送房、到送户口，政策力度之大前所未有。

總的來説，這一輪人才新政和積分落户的種種條款相比，呈現出對大學生友好、對高學歷更友好的特點。究竟是北京人、上海人，還是深圳人、成都人、杭州人，年輕一代開始選擇，到底哪個户口“更香”？

事實上，上世紀50年代末，為阻礙農村人口向城市流動，以及分割城鄉社會福利供給的需要，户籍制度作為一種計劃經濟制度誕生，影響持續至今。

然而，從城市的角度看，各項發展目標無法只靠部分高學歷羣體完成，數以億計的進城農民工更應“大有作為”。

數據顯示，2019年，中國常住人口城鎮化率達到60.6%，户籍人口城鎮化率僅為44.4%。

也就是説，全國有2.27億人口常住在城鎮卻沒有取得城鎮户口。而這個人羣的主體（高達76.7%）就是離開户籍所在鄉鎮外出務工的1.74億農民工。

**“如果把農民工轉換成城鎮户口，即使工資沒有提高，都能提升27%的消費。”**中國社會科學院副院長蔡昉指出，基本公共服務水平差距及其預期因素導致了非户籍人口的低消費傾向。

因此，若通過一紙户口換得農民工羣體更加後顧無憂的消費，對於形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，潛力是巨大的。

事實上，户籍制度改革講了很多年，學者中無爭議，中央也早已做了決策部署，“是共識最高的”，同時根據模擬研究，它的確可以帶來真金白銀的改革紅利，只是不同的改革力度，對應着不同的改革結果。

即將開啓的“十四五”，户籍制度改革將行至何處？

蔡昉始終強調，新型城鎮化“新”在以人為核心，而以人為核心的具體體現就是以農民工及其家屬在城鎮落户、成為户籍人口的城鎮化。要想破除改革阻點、走出過往困局，就必須解決改革成本與收益不對稱的問題。

**“總的一句話，就是中央政府要買單，推進户籍制度改革。”**蔡昉説。

中國社會科學院副院長蔡昉 圖片來源：中國社會科學院官網

以下是蔡昉日前在清華大學“中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇2020”上的發言，題目是《新型城鎮化與新發展格局》：

這幾天大家都在討論“雙循環”的新發展格局，形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。我的理解，它不是説我們不要外需了，而是要把外需和內需之間取得更好的平衡，有一個需求側的可持續性。

這也不是説我們放棄了過去多年實行的國際大循環，然後回到國內大循環上來，也不是這個含義，而是説國際循環確實發生一些新的變化，我們中國的特殊國情和發展階段決定了要以“國內大循環為主體”，但是這個主體的目的，還是要帶動兩個循環的相互促進。

同時，也不意味着我們前一段時間談的供給側的高質量發展、結構性改革就不重要了，其實絲毫不是的。但是我們應該把曾經不太關注的需求側的研究補充上來，讓兩者形成相互促進，這樣才可能實現我們“十四五”的目標，實現我們全面建成社會主義現代化強國的任務。

我們講需求，先從需求側的“三套車”開始。最近我反覆強調講“三套車”，而不是大家説的“三架馬車”。“三套車”和“三駕馬車”本來是一回事，“三套車”的含義是有一匹馬駕轅，還有兩匹馬拉套，它們共同組成了“一駕車”，因為我看到有的文獻寫“三駕馬車”，就是有一駕馬車是內需，另一駕馬車是外需，還有一個是投資，那就錯了，它就是一駕馬車，只是三匹馬而已，所以我説回到“三套車”上來。

這裏我們看到進出口作為外需，投資作為內需的投資需求，最終消費作為內需中的消費需求，三者在過去很長時間內有一個相互消長的關係，但總體來説，消費需求相對穩定。

在過去，一度有外需拉動中國經濟作用比較大的時候，但是它會經常受到外部的影響，是不可靠的，因此每次遇到外部衝擊的時候，馬上就有投資需求替代它。

過去這些年，我們也發現外需的貢獻率是在下降的，相應的，我們一度過多地利用了投資需求來驅動中國經濟的增長，但是最近這些年，我們更加強調轉變經濟發展方式，我們的消費需求起到的作用越來越大。

大家看左邊這個圖藍色的部分就是消費，最終需求拉動經濟的部分，它的貢獻率越來越高，但是從它貢獻的百分點來看，它也是下降的（右圖），這兩個也不矛盾。它的貢獻率高，貢獻的百分比下降，因為經濟增長本身就是下降的，我們經濟增長從2012年之前兩位數，到這些年降到一位數，而且是逐年下行的。但是我們可以看到，我們的消費需求是最有潛力的。

我們來做一個比較，從世界銀行提供的數據來看，可以看到消費需求，最終消費佔GDP的比重，也叫消費率，這些年來，藍色的這條線，中國的消費率是有兩個特點：

第一是低於主要的其他經濟體。我做比較的包括中等偏上收入國家，這是我們所處的行列，中等偏下收入國家，也是發展中國家，還有美國和歐盟，這些主要的經濟體都顯示出它的消費率比我們要高很多。

同時，我們一度還有很多年是下降的趨勢。原因很多，但一個最主要的原因，大家看到下降的那些年，其實就是我們居民收入的增長沒有和國民經濟增長保持同步，而黨的十八大以來，我們保持了同步，它就向上走，但是仍然低於世界大多數其他經濟體的水平，也就意味着，我們還有很大的差距，也是很大的潛力。

一個結果就是，**中國人口佔世界人口18.2%，我們的GDP，按照官方匯率計算，已經佔到世界的16.3%，但是我們的最終消費仍然只佔世界的12.1%。**如果説我們的GDP比重和消費比重能達到一致，我們還有4個百分點的潛力可以挖掘出來，它對中國經濟的拉動作用會非常顯著。

同時還可以看到，我們講消費的時候，消費這個需求是叫最終消費，它其實包括了三個部分：第一個有30%是政府消費，也不是壞事，但是居民消費的部分是更直接的、更有潛力的，居民消費佔70%，其中，我們知道中國的城鎮化率60.06%，還有40%的人住在農村，但是他們在居民消費中只佔22%。很顯然，潛力最大的還是農村居民消費的提高，這是拉動中國經濟未來最大的潛力。

所以，我們如何挖掘這個潛力？

第一要保持居民收入和經濟增長同步。把居民收入增長率和GDP的增長率做一個長期比較看，大的趨勢，兩者是同步的，你只有生產出來、創造出這個“蛋糕”，你才能讓大家把“蛋糕”吃到嘴裏。但是，在不同的時期，同步性有巨大的差異。

總體上來説，大家可以看到，（上世紀）90年代之前甚至90年代的時候，居民收入的增長大大滯後於GDP的增長，也就是過去很多人研究收入分配看到的，我們的勞動收入佔GDP的份額也比較小，也就意味着這個時期我們注重了做大“蛋糕”，但是“蛋糕”沒有完全吃到居民的嘴裏，也沒有完全的合理的分好。

最好的就是像我剛才説了，十八大以來，我們保持了居民收入增長和GDP增長的同步，其實在某種程度上是我們的收入增長跑贏了GDP，同時在居民收入增長中，農村居民的收入增長比城市居民收入增長還要快一些。就是因為這個原因，過去這些年，確保我們一年有1300多萬的農村貧困人口脱貧，預計今年我們要實現全部農村貧困人口的脱貧。

同時，大家還記得我們定了一個全面建成小康社會的目標，這個目標叫“兩個翻番”。一個翻番是GDP總量在2010年基礎上到今年翻一番。但受新冠疫情影響，今年全國人大開會的時候，並沒有為今年定出具體的GDP增長目標。

但是還有一個翻番，就是城鄉居民收入在2010年基礎上到今年翻一番。依我看，今年受衝擊，我們的經濟第一季度是負增長，-6.8%，但是第二季度轉為正增長，按照這個趨勢，按世界銀行的預測，今年中國可能是世界唯一的正增長的經濟體，他説的正增長是1%，但是我們現在看這個趨勢，也有可能是2%，甚至是3%。

如果不低於2%的話，**如果居民收入能夠和GDP保持同步，估算今年城鄉居民收入能夠實現1.9%的增長，就可以實現翻番的目標，**所以我認為今年在居民收入翻番這個目標上是可以實現的。我們要想擴大內需，首先還是要居民收入的增長，能夠保持同步。

居民收入增長要保持和GDP的增長同步，其實很大的一個途徑就是城鎮化，新型城鎮化。

我們都説，過去40多年中國實現了全世界最快的增長速度。我們過去40多年城鎮化的速度，不是跟世界其他國家過去40年的城鎮化速度比，而是有史以來，和任何時代、任何國家的城鎮化速度相比，我們都是最快的。

但即使這樣，因為我們過去欠賬太多，整個計劃經濟時期我們城鎮化沒有什麼提高，雖然趕超非常快，但首先肯定沒有趕上發達國家的水平，高收入國家平均的城鎮化率是84%，我們只有60.06%，也還沒有趕上我們所處的收入組，也就是説中等偏上收入組的平均水平，雖然我們的人均GDP已經超過這個組（我們去年超過1萬美元，而這個組的平均水平是9000美元），但是我們的城鎮化率比它還低6個百分點，它是66%，我們是60%，因此，至少這個差距我們要迅速彌補上。

其實我們預計“十四五”時期，我們應該跨越中等收入到高收入國家的門檻，就是12000美元，也就是説我們成為一個高收入國家。如果是這樣的話，我們的城鎮化率超越中等偏上收入國家的平均水平也是很合理的，也是應該設定的目標，因此我們有幾個百分點要趕超。

除了這個潛力，還有一個很重要的潛力是中國特有的。也就是説，我們前面説的城鎮化的差距，城鎮化的水平，都叫常住人口城鎮化率。

按照統計局定義的常住人口，一個人在一個地方居住6個月及以上，他就是這個地方的常住人口。很顯然，在城市地區居住6個月及以上的人就是城市常住人口，因此他就被計算到常住人口城鎮化率的水平當中。

統計局還有一個定義，什麼叫外出農民工？外出農民工是離開本鄉鎮6個月及以上，他離開本鄉鎮，大部分進城了，百分之八九十進城了，那麼它的含義是什麼呢？把兩個定義結合在一起，就可以看到，我們城市化率幾乎統計了所有的外出農民工，但是這些人沒有得到城市的户口，沒有享受到均等的基本公共服務，因此，他的就業不穩定、收入也不穩定，由於收入偏低，而且基本公共服務沒有均等地享受到，因此他的消費就是打折扣的，沒有把農村消費模式轉化為城鎮消費模式，相應地也抑制了他的消費。

因此，我們也有研究表示，如果把農民工轉換成城鎮户口，即使工資沒有提高的情況下，他都能提高27%的消費，這就是説消費更加後顧無憂。我們的户籍人口城鎮化率仍然比常住人口城鎮化率低大約16個百分點，**即使沒有提高城鎮化率，但是把户籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率的“缺口”填平，也是一個十幾個百分點的巨大潛力。**我想這一點非常重要。

當我們講中國這個發展階段的城鎮化的時候，我們講新型城鎮化，新型城鎮化“新”在什麼地方？其實“新”在以人為核心的城鎮化，而以人為核心，具體地説，當前的任務就是以農民工市民化為核心的城鎮化，這也是我們實現“雙循環”的根本的途徑。

再一個就是説我們要增加收入，讓農村人口城鎮化，相應地提高他的消費率，但是，提高了收入意味着做大“蛋糕”，如果這個“蛋糕”分得不好，也不能充分轉化成消費。

我們假設有兩組人，一組是窮人，一組是富人，不看過渡的，那麼，富人的特點是我想消費什麼都可以消費，但是我所擁有的收入不可能全部消費完，因為我沒有什麼可以再需要的，所以就會造成過度的儲蓄。

反過來，對窮人而言，所有的都是他可能渴望的消費，但是他的收入不能保證消費所有的東西，從宏觀上來看這就導致了消費是不足的，就是説和你已經做出來的“蛋糕”相比，你都沒能充分的消費，因此，消除和改善收入分配，是我們提高消費率的一個重要的第二個途徑。

我簡單解釋一下，我們過去看到基尼係數、城鄉收入(差距)比較大，2009年之後這兩個指標有所改善，但是到2016年以後，基尼係數就不再下降了，甚至有所提高，但是這個數據不太系統，因為國家統計總局給我們，城鄉居民收入以及進行五等分（下圖左），我們拿城鎮居民收入最高20%和最低20%比，這個比值目前還接近6倍的差距，比歷史上還提高了，沒有縮小。

第二條線，農村居民的最高20%和最低20%相比，目前也是8.5倍，和曾經達到的9.5倍相比降了一點，但總體看也是提高的趨勢。再極端一些，把城市最高20%和農村最低20%做一個比較的話，是22倍，（差距）也是非常之高，如果這個收入差距消除掉的話，消費率可以明顯提高。

問題就在於，農村的收入增長和改善收入分配，是不利的，因為缺少增收的渠道，沒有這個渠道，即使他工作再努力，也不可能明顯縮小收入差距。

我們可以看到，農村居民的收入目前主要來自於工資性收入，也就是外出打工的收入。如果這個打工不完美，就是説，不是充分流動的、不是均等待遇的、不是穩定的、不是終身的，都會影響這個收入。

實際上，新冠肺炎疫情就暴露出了這種“不完全的城鎮化”的一些大的弊端。

第一，勞動者的永久居住地和他的工作地，户籍地和他的居住地，兩者是分離的。這種分離，一方面是我們過去看到的每年大規模的季度性流動，其實這裏面也有很多浪費，比如説我們在設計交通的時候應該依據正常的流量，但如果有一些節點有巨大的流量，要滿足它的話，就會造成其他季節大幅度的過剩。

同時我們遇到突發事件，不僅是疫情，將來可能還有其他“黑天鵝”事件發生，這種情況下，大規模的返鄉和返城都會遇到麻煩。在這種情況下，對生產生活都造成了巨大的影響，再加上很多基本公共服務是和户籍身份掛鈎的，因此，沒有户口就沒有均等的基本公共服務，也就沒有後顧無憂的消費。

今年大家也看到，農民收入在二季度和往年相比完全不一樣，往年二季度農民收入增長同比都是百分之六點幾、七點幾，今年是-4.7%。當然，我們後面會逐漸改善，但是今年還會造成很大的損失。這是一個壓力測試，告訴我們户籍制度是會在關鍵點上帶來一些制約的。同時，不能充分轉移勞動力，也造成農業生產方式現代化不能如期地推進。

我們講“適度規模經營”，第一，我們要規模經營，我們的農户規模相當於美國的0.4%，印度和日本也是小農户，但是我們也僅相當於他的一半水平。我們講適度，是説只有勞動力能夠轉移出去，你才能擴大經營規模，否則農民就會失業，因此我們必須要讓勞動力比較徹底的轉移出去，才能擴大規模，提高農業效益，提高農業的勞動生產率，才有農業生產方式的現代化，否則的話，“四化同步”就不太可能實現。

城鎮化的核心是農民工市民化，過去我們的城鎮化靠什麼推進？當我們提出一個要求“提高户籍人口城鎮化率”的時候，地方政府做不到，或者説很難做，因此他就想了一個辦法，改變户籍身份，叫“就地變更”。含義是什麼呢？當你把“縣”變成“市”的時候，很多人身份就變了，當你把“鄉”變成“鎮”、變成“區”的時候，人的身份也變了。

像北京郊區，都叫“區”，但實際上有很多農民，還住在村子裏，過去叫村委會，如果你給他提出一個要求，要提高户籍人口城鎮化率，那怎麼辦呢？他就把村委會改成居委會，相應的户籍人口城鎮化率就提高了，但是這個解決不了生產方式問題，其他什麼都沒有變，只是變了一個統計，因此，真正的新型城鎮化落腳點應該着眼於進到城市裏的農民工。

最後，户籍制度是一個共識最高的，我們這些學者多年都是講户籍制度改革，沒有人反對，中央也早就做的決策，很多中央文件裏都寫了，沒有人質疑户籍制度改革。同時，我們的研究也做了一些模擬，就是説户籍制度改革是帶來真金白銀的改革紅利，是什麼含義呢？就是通過户籍制度改革，提高了非農產業的參與率，提高了勞動力的流動，進行資源充分配置、改善生產率等等，可以提高我們的潛在增長率。

我們模擬了未來的潛在增長率是怎麼逐漸下降，但是你有不同的改革力度，就可以取得更好的改革結果（上圖）。那麼，就意味着説户籍制度改革是帶來好處的，是可以提升經濟增長速度的。

但是，對於一個地方政府來講，户籍制度改革是他要來操作的，他面臨一個支付成本、改革成本，我們所有的社會保障都有政府補貼這一塊，他要付這個，但是改革的好處、改革的收益他不能獨享。

這就是説，我們經濟學叫“外部性”，私人成本和社會成本不一致，私人收益和社會收益不一致，形成了中央政府和地方政府的改革激勵不相容，**要解決這種激勵相容最好的辦法，就是在中央政府和地方政府之間更合理的分擔改革成本，更合理的分享改革收益。**總的一句話，就是，中央政府要買單，推進户籍制度改革。

（注：城市進化論據現場演講整理，有刪減，未經本人核定；文中未標註圖片均由余蕊均攝影；封面圖來源攝圖網）

■人物名片

蔡昉，中國社會科學院副院長，第十三屆全國人民代表大會常務委員會委員、農業與農村委員會副主任委員。

主要研究領域包括：勞動經濟學、人口經濟學、中國經濟改革與經濟增長、收入分配和貧困，以及“三農問題”的理論和政策等。

文字整理 | 餘蕊均

來源：城市進化論