全球疫情再告急: 一個"健康碼", 為何難倒歐美各國? | 文化縱橫_風聞
文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2020-10-27 18:04
【導讀】凜冬將至，當下中國疫情基本得到控制，全球疫情卻迎來二次暴發：世衞數據顯示，10月以來全球單日新增確診數多次刷新紀錄，多國宣佈進入第二波疫情。北大法學院戴昕副教授分析比較了各國運用信息技術手段開展疫情防控的異同，這其中既包含各國抗疫成效差異的部分原因，也折射出不同國家在個人權利和國家權責問題上的理念差異。
作者指出，儘管面臨隱私安全爭議，但通信行程卡、健康碼等工具確實在國內抗疫的非常時期發揮了重要作用。然而在歐美，由於固守以隱私權為核心的信息法治原則，類似信息技術工具往往陷入自願卻不自覺、少採集信息但信息又不夠用的困境，到頭來無法為防疫提供有效的信息支撐。説到底，當信息從一種有價值的市場資源變成社會公共品時，僅靠自願自發的市場原則，的確無法滿足公共治理需求。
作者認為，面對高風險挑戰與技術革新，過於僵化地理解西方信息法治原則，易使公共信息體制符合“有限政府”的想象，卻脱離迫在眉睫的風險現實。因此，對這一原則的理解不宜教條化，甚至一上來就意識形態化地推定公共信息體制“有罪”，而需要實事求是地進行語境化的理性解讀。人們都知道凡事少做少錯、多做多錯，經此一疫，可能也更有體會：僅僅在數據隱私領域完美自律，卻沒有能力和擔當去合理利用信息技術應對危機的政府，看似“安全”，卻未必真讓人感到安全。
**本文原載《文化縱橫》2020年第5期，**僅代表作者觀點，供諸位參考。
“防疫國家”的信息治理：實踐及其理念
新冠疫情為公共治理帶來了多方面挑戰，其中讓人們最早感到衝擊並持續感到困擾的，恐怕就是信息問題。突然出現的病毒，其來源、致病機理和傳播機制一時很難搞清楚。缺乏有效公共決策所需的信息，是導致許多國家的政府至少在疫情初期應對“失策”“失當”的一個重要原因。
本文旨在提示，**為應對以新冠疫情為代表的複雜治理挑戰，政府主導建立和運行的公共信息體制需要做到的，遠超出常規意義上的“堅持法治”。**無論是在疫情暴發期尋求迅速“壓平曲線”，還是在疫情平穩期安全重啓經濟，政府為履行其治理職責，維護並促進相關公共利益，需要更為積極能動地開展信息收集和處理活動——換成當下更有爭議的説法，即擴大、加強“公共信息監控”（public surveillance）。
在主流社會與法律話語中，人們傾向於將“公共信息監控”解讀為國家為實現自身管控目的而對社會主體施加的單向權力操作，並由此預設其站在個體自由的對立面，正當性亟待批判。但在以疫情為代表的危機語境中，人們會更容易看到監控的另一面，即其不但對於政府有效施策具有積極意義，也有助於個體層面的選擇和決策。
對於公私決策主體來説，信息作為一種有價值的資源，其生產和配置受制於基本的市場邏輯。而這意味着，當社會廣泛需要的信息具有明顯公共品屬性時，僅靠基於自願、自發的市場原則組織信息生產，無法有效滿足人們的需求。過於僵化地理解和適用“自願授權”“自主控制”“最少夠用”等主流信息法治要求，可能使公共信息體制陷入“有限政府”窠臼，難以有效回應公私決策領域的信息需求。在疫情防控常態化的“防疫國家”中，這些重要、基礎性的信息法治原則，需要重新獲得語境化的理解，從而契合“有為政府”以促進社會總體福利為宗旨的公共信息體制。
▍見過誰？去過哪兒？——流行病學調查與個人風險預警
及時、準確、全面的流行病學調查，為中國內地實施“早發現、早報告、早隔離、早治療”的有效防疫策略提供了關鍵信息保障。而在包括中國港台地區及韓國、新加坡等疫情防控相對得力的地區和國家，防疫部門無一例外投入大量資源開展流調，並在人工調查外廣泛結合運用數據技術資源與手段，以求儘可能摸清每一個確診病例的感染鏈條。完善的流調信息是政府更精準、及時地採取隔離手段、阻斷社區傳播的前提。以中國內地和韓國的做法為代表，防疫部門還將與確診個案及與其感染路徑有關的詳細信息向社會發布，這些接觸史信息不但有助於民眾個人評估自身感染風險，也構成政府流調機制的進一步補充（例如，尚未被流調覆蓋的民眾可能基於發佈的信息評估自身風險，主動向流調人員報告）。
無論是為滿足管理部門還是公民私人的信息需求，流調信息收集都會追求儘可能完整、細緻、有時效性，由此難免與人們在疫情發生前的合理隱私預期發生衝突。**隨着疫情在全球蔓延，理智的政府和民眾都意識到，公共利益與隱私之間的權衡需要結合新的形勢重新調整。但疫情之前奠定的主流信息法治原則存在強大慣性。**尤其是，作為流調重點的“去過哪兒”“見過誰”一類數據，常常承載了重要甚至頗為敏感的個人信息，其收集、存儲和使用在各國均受到嚴格規制。而在流調和預警信息生產這一問題上，並非所有國家的政府與民間都有足夠意願和決心，突破以自願授權為基礎的個人信息收集和使用體制。
**以前述東亞國家、地區及俄羅斯等國為代表，一些政府為最大化流調成效，允許政府部門從移動電信運營商直接獲取手機用户位置數據。在移動通信和智能手機普及的今天，此類數據無疑是流調利器。**但電信運營商通過電信基站收集、掌握的手機用户位置數據，在隱私層面的敏感性和爭議性一向很大。因此，很多國家和地區在是否允許政府不經個人授權直接收集位置數據進行流調這一事項上，都會慎重、猶豫並顧忌社會阻力。
例如，以色列政府曾於3月中旬出台緊急條例，允許該國以反恐為主要職責的安全部門從電信公司獲得確診病例過去14天內的位置信息，由此識別密接人員，並向後者發出警告和自行隔離的指令。但這一條例很快遭到挑戰，並在4月底被以色列最高法院推翻。直至7月初該國疫情形勢再度趨緊，立法機關才表決通過臨時法案，重新授權安全部門直接獲取位置信息用於流調和預警。
其核心工作原理是：用户在智能手機上安裝應用，註冊基本信息，授權應用使用手機的藍牙功能，與其他臨近區域內同時運行該應用的手機交換經加密的設備識別信息，並各自將收集到的識別信息存儲在手機本地；一旦某個安裝了應用的手機用户被確診感染，該用户可自行或按有關部門要求在應用中確認自己的感染狀態，此時系統會通知曾經出現在感染者近距離範圍內的其他用户，而後者被通知接觸風險的同時，也會被建議或要求採取進一步的報告、檢測或隔離等措施。
接觸追蹤應用顯然希望貫徹近年被廣泛採納的“將隱私融入設計”（privacy by design）的理念，即以最少量的收集和最低程度的可識別性達到信息處理的目的。即便如此，法律界和隱私維權人士對接觸追蹤應用還是持懷疑態度。為了讓嚴苛的批評者放心，一些開發者甚至聲稱，其所開發的應用能起到的全部作用只是在事後通知近距離接觸者，任何用户身份、位置或確切的接觸時間等信息，都不會被披露給用户之外的人。換言之，為最小化隱私和數據安全層面的風險，一些接觸追蹤應用甚至願意同時最小化信息及技術工具的流調價值。
但真正註定使接觸追蹤應用很難發揮太大作用的，是許多國家在疫情防控領域仍堅持奉行的個人信息自願授權與自主控制要求——即使包括歐盟《通用數據保護條例》(GDPR)在內的法律並非沒有提供例外。這意味着接觸追蹤應用能發揮多大作用，幾乎完全靠公眾自覺。但在應對如此兇險的疫病時，依賴自覺現實嗎？基於自身生活經驗，以及半年多來對全球各國抗疫進程的觀察，人們心中恐怕都多少會有所判斷。
**即便不考慮國民素質、社會文化心理等層面的跨域差異，僅在個體行動層面，純憑自覺的接觸追蹤應用也有明顯的侷限性。**個體使用接觸追蹤應用產生的流調和預警信息具有重要公共價值，因此每個人的使用行為本身具有正外部性，但我們至少不應假定有利他傾向者的數量對於防疫信息生產而言是足夠的。儘管哪怕只是為了自利，很多人照理應有動力瞭解自己面臨的風險，但不理性地低估自身風險者大有人在（從巴西總統到美國大學生）；怕麻煩、操作不熟、容易忘事的人不少；當然更有人擔心隱私和數據安全——這都會使許多自利的個體選擇不安裝、不使用接觸追蹤應用。
如果沒有足夠多的自覺使用者，那麼接觸追蹤應用不僅對於輔助流調意義有限，而且理性的個人也無法且不應該依賴基於應用生成的預警信息評估自身風險。事實上，**截至目前，未聽説純憑自覺的接觸追蹤應用在哪個國家的防疫工作中扮演了重要作用，反倒是質疑其無用的聲音不少。**例如根據5月的一份報告，小國寡民的冰島在純憑自願的前提下實現了全國38%的人口安裝接觸追蹤應用，這在世界範圍內已是最高水平；但有研究者指出，接觸追蹤應用至少要達到60%以上的覆蓋率才可能有效。
▍我沒病，你信嗎？—— 健康風險認證信息的公共生產
新冠病毒傳染性強，傳播速度快，無症狀感染者多且具有傳染性，病毒傳播在天氣轉暖後不但沒有結束，在很多國家自然減弱的趨勢也並不明顯。這意味着在有效疫苗研發成功並實現規模接種之前，防控疫情與恢復社會經濟活動之間的矛盾將持續存在。而在疫情持續的預期下，實現“復產復工”對應着公私決策者更高的信息需求。
“復產復工”，不僅是政府解除禁令；被恢復的，説到底是一個又一個在疫情嚴重時期被政府強制措施與民眾恐慌心理共同壓制下來的交易。至少在社區傳播仍持續時，即使政府限制逐漸放寬，理性的個體之間如果無法就對方健康風險形成基本判斷，並由此建立開展交易的信心，交易規模恐怕也難以重生、擴展。毫無疑問，在疫情暴發期的嚴格防控措施下，許多人收入縮水甚至生計艱難，他們復工的心情十分迫切。但任何“交易”都至少需要兩方，如果沒多少顧客敢去，店家冒險開張也毫無意義。由此可見，儘管重啓經濟當然要依靠各類宏觀政策工具，但在微觀層面，人們為開展各類日常社會經濟交往，與以往相比又多出了信息需求，即要了解交易相對方與新冠感染和免疫有關的健康風險。國家的公共信息體制如能回應這種信息需求，會更有利於保障和促進復產復工。
既然健康狀態是個體在疫情期間獲得交易機會的前提，那麼健康的個體應有動力進行信息披露，使潛在的公共或私人相對方瞭解、確信自身健康風險足夠低。但僅靠自願披露不足以支撐健康風險信息的有效生產。一方面，個體對自身健康風險的瞭解總是十分有限的，而對於無症狀感染現象較為常見的新冠病毒來説，個體更容易誤判。另一方面，由於病毒攜帶者感染他人這一後果對本人而言是外在的，因此其往往不會將披露錯誤或不準確信息的成本完全納入自身決策考量之中。所以，單憑人們自行判斷、披露其攜帶病毒風險，有意或無意的錯誤披露就很容易發生。
對於儘早重啓經濟、恢復交易來説，真正有價值的是經過認證的健康信息，以及允許人們以穩定、便捷的方式隨時披露、交換這些健康信息的機制或工具。在中國內地總體上阻斷社區傳播之前的時期，政府主導、大型互聯網平台企業協助開發的健康碼，就是一種解決方案，其以集中的健康相關信息收集、處理和認證為核心邏輯。個體向各類公私交易對方出示的健康碼，其生成基礎是最終由政府背書的位置、行蹤、接觸、體温、核酸檢測結果等信息，這不但能提高披露的可信性，也降低了交易相對方的驗證成本。儘管健康碼被持續吐槽，但很難想象，任何其他機構對居民個人健康風險的認證能力和可信度，還能強過為健康碼背書的政府。
在歐美各國3月中下旬剛開始採取封城措施時，有政策領域人士建議，為儘快走出全民歇業、實現復產復工，應推行健康風險認證和披露機制——即所謂“免疫通行證”或“免疫證書”。免疫通行證的基本邏輯是：已感染新冠並康復的個人，可自願進行抗體檢測並獲得證書，在疫情流行、防疫措施總體嚴格的情況下持證書先行返崗工作、開展日常消費和其他交易活動。今天看來，免疫通行證的最大問題是其免疫學前提未必可靠**：新冠病毒抗體在治癒患者體內持續存在的時間可能不長。**即便假設新冠病治癒者可獲得長期免疫，免疫通行證在歐美國家仍面臨其他反對，這些反對更可能是導致其此前一直停留在設想層面的主要原因。
一類擔憂是免疫通行證會引發道德風險：年輕人或其他急於恢復正常工作生活狀態、且自認身體“底子夠好”的人，會主動尋求感染，以短期病痛換取治癒後的自由。這種行為的社會成本很高，不但可能為個人帶來超出預期的健康危害，也會增加他人受感染幾率，並加劇醫療資源緊張。政府防控措施越嚴格，免疫通行證的私人價值就越高，道德風險也越嚴重。但即使在政府逐漸放開限制時，只要疫情總體沒有離去，免疫通行證在私人交易語境中的價值仍可能誘使人去冒險。
另一類反對以現實資源約束為基礎。WHO以及醫學和公共衞生專家擔憂推行免疫通行證會引發過大的檢測壓力，而包括美國在內的許多國家，至今仍面臨檢測能力瓶頸。此外，抗體檢測的準確性有限，假陽性較多，因此更加可靠的免疫通行證，除了包含抗體信息外，還應有更多輔助性信息，但這又會增加收集和驗證的負擔。
還有一類反對則以隱私和信息法治原則為出發點。如果只有出示免疫通行證才能進行消費、回到工作崗位或實現新的就業，那麼即使個人不積極尋求感染，也有可能不得不違背自己的隱私偏好去接受檢測、進行披露。隱私倡議者認為這實質上違反了自願披露的基本原則，因為個人“同意”披露是被迫的，不披露將使其承受懲罰性後果。然而，“真正有意義的自願”在此處會使得信息工具喪失實用價值。
同時，從隱私立場出發的批評還認為，要求所有人僅為“正常生活”即必須披露健康信息，將導致社會不平等，並引發歧視。抽象而言，信息加劇不平等的危險當然值得警惕。但問題是，在缺乏健康信息認證和披露機制時，社會未必就是更公平的——疫情期間，相對於不出門也可以繼續工作的中上階層，體力勞動者對攜帶免疫通行證或健康碼出門返工的需求更加迫切。同時，如果政府通過類似健康碼的方式，統一為抗體攜帶者的低傳染風險背書，還將有助於緩解甚至化解曾身處疫區或曾被感染但已康復者可能面臨的歧視。
總的來看，至少在社區傳播結束之前，可靠的健康風險認證和披露工具對公私決策者恢復交易活動規模都是有價值的，而滿足這種信息需求的更合理方案是通過公共信息體制集中生產。與無法落地的免疫通行證相比，健康碼不但在設計上更科學、合理（不號稱認證“免疫”，只認證基於各類已收集信息評估的健康風險），更重要的是已經真正用起來了。
▍“自願不自覺”“最少不夠用”
理論上看，流調、預警信息和健康風險認證信息在疫情期間都具有明顯的公共品屬性，僅靠市場和社會中的自發機制很難實現有效供給，因此需要公共信息體制以集中方式進行生產。與“防疫”相關的公共利益是顯而易見的。但在歐美國家，從接觸追蹤應用和免疫通行證等信息措施引發的爭論中可以看出，人們——特別是傾向於保守的法律精英——很不情願接受政府在防疫領域內突破以自願為基礎的信息收集方式，或超出疫情之前已經接受並習慣的信息收集範圍。這種相對保守的心態對於維護法治而言從來都是有益的。
但再深想一層，主流信息法治原則強調自願授權、自主控制、最少夠用，背後應該還有哈耶克式的自由主義信息論前見，即強調分散、自發的信息生產機制是有效率的，不會出現供給不足意義上的失靈，也至少要比集中生產體制效率更高。而當下最有影響力的數據隱私制度範式（如GDPR），突出的是對數字經濟和市場邏輯施加限制；這種範式的預設，顯然是數字經濟中的信息生產規模已嚴重過剩，由此導致了過高負外部性。
因此，**主流信息法治原則的自詡使命是在豐裕乃至氾濫時要求節制。但當以疫情為代表的突發、不確定事件出現時，“饑饉”會重新成為信息場域中的突出主題，僅有自發搜尋和自願交流無法滿足公共和私人決策的信息需求，這正是主流信息法治原則需要被果斷“突破”的時刻。**當每個人都有必要及時、準確披露防疫相關信息時，一味強調“真正意義上的自願”，不但將必然受困於“不自覺”搭便車者眾多，並且也只是給本來足夠自覺、有公心的人增加了更多形式化授權的負擔而已。另一方面，在巨大的不確定性面前，人們很難輕易確知，如今完成相同決策需要藉助的信息比以往到底增加了多少，因此機械地堅持“最少夠用”，可能會因為追求“避免濫用風險”而錯過甚至放棄有用、有益乃至必要的信息資源與工具。
這絕非主張應否定或推翻主流信息法治原則。毫無疑問，**即使在疫情期間，也不是所有分散的信息生產機制全都失靈了。無論在中國還是歐美，政府之外，企業自主或參與防疫信息收集和處理的情況都很常見，也在不同程度上發揮了積極作用。**另一方面，不管是為流調防控還是復產復工、重啓交易，我們雖然需要知道一個人去過哪裏、接觸過誰，但目前來看，通常並不需要了解其是否流產、是否為同性戀等更敏感的個人信息。
本文只是希望提示，**面對嚴峻的風險挑戰與變動的技術環境，我們不應僵化地理解信息法治原則，而是應該對其做足夠理性、務實、語境化的解讀。特別是在中國，我們沒必要對西方學界有關監控問題的討論亦步亦趨，教條甚至意識形態化地對公共信息體制做有罪推定。**信息法治不等於絕對化地保護私權。無論是自願同意、自主控制還是最少夠用，這些針對數據處理行為的要求，在適用時都應充分結合公共利益需要加以掌握。
▍“防疫國家”與有為政府
信息是新冠大流行期間首先被炒出熱度的公共治理問題。從疫情在中國暴發初期開始，國內外學界和輿論界集中批評、反思了中國公共衞生體制在信息採集、傳輸和透明度等方面的弊端。而隨着防疫工作經驗積累、工作機制不斷調整，許多信息層面的問題在中國得到了創造性的解決，包括全面、精準流調和健康碼在內的一些信息防疫策略也發揮了重要作用。
但在歐美疫情暴發後，特別是鑑於以美國為代表的一些國家疫情長期持續、反覆的情況，人們應該更能意識到，有效收集和處理信息僅僅是尋求公共治理解決方案這一複雜過程中的一個——雖然是非常重要的——環節。即使在擁有所謂更加透明、流通更加充分、自由的信息體制的國家中，公共決策者未必能夠有效地運用其實際或本可掌握的信息，進行合理施策。當疫情正處於高峯時，回看危機爆發前夜，我們都深感“吹哨人”的可貴——但之所以如此感嘆甚至懊惱，是因為我們預設哨聲若更響一些，公共和私人行動都會更加及時、有力。
但今天看來，這種預設的“中國特色”太鮮明瞭。信息固然重要，但有信息不等於有行動。如果一國政府自認甚至自詡權責“有限”，不打算調動超出常時的能動性，那不要説“吹哨”，就是耳邊敲鑼打鼓，當局者還是可以擺出愛莫能助、自求多福的姿勢。不僅如此，當越來越多的信息呈送在眼前時，政府選擇不作為會面臨更大的壓力，因此一些政府甚至積極地放棄信息收集努力。例如，7月下旬，美國聯邦政府在該國第二波疫情大規模暴發的背景下，仍拒絕增加用於檢測的經費投入。甚至，只要祭出常見的規範理由——如有限政府、權力約束、保護個人信息等——公權機關常常就足以避免動用公共信息體制進行信息生產，給自己省去很多麻煩。
**可以預計，新冠危機將再一次全面引發有關國家能力與權責問題的反思和爭論。**20世紀以來，隨着“行政國家”“福利國家”乃至晚近“反恐國家”的興起，古典範式的“有限政府”很大程度上已在實踐層面被消解了。但作為一種意識形態的“有限政府”，在話語層面仍保持着很大影響力，甚至有時會引起一定程度的認知不諧。例如，儘管人們如今大都熟知了“風險社會”的説法，承認人類社會面臨並需要認真應對的風險無處不在且日益複雜，但很多人又不願接受足夠強勁有力、能充分調動資源應對挑戰、解決問題的公共權力是具有長期必要性的。甚至即使可以接受“危機”出現時的公權擴張，人們也傾向於預設“危機”註定只是偶發且短暫的。
截至目前，相比名義上也延綿十數年的經濟大蕭條和反恐戰爭，新冠危機以更為鮮明、令人印象深刻的方式，向當代人展示了系統性風險如何對公共治理形成逐日持續、此起彼伏的強大壓力。在等待真正有效疫苗問世的日夜裏，即使再不情願，各國也都實際上進入了“防疫國家”模式，每個國家都不得不對其政治、經濟和社會體制運轉方式做出調整，且其中有些調整很可能將是長期性的。
就本文討論的公共信息體制而言，雖然並非所有抗疫相對成功的國家都像東亞國家和地區那樣突出運用公共信息監控，但集中化信息生產確實會起到自發信息機制無法替代的作用。這不意味着可以放棄或壓制市場主導的信息生產體制，而是要求國家必須在市場之外同步建立、增強與防疫需要相匹配的公共信息能力和權責體制。這其實還是指向公共監控的擴展，而後者雖看似與經典的“有限政府”意識形態不合，但與數字時代理應包含的彈性的信息法治原則卻未必水火不容。有為政府的公共信息監控以積極推進公共福祉為目標，當然也會為此揹負更多、更棘手的數據隱私問題、數據安全問題、算法濫用與歧視問題；但由此增加的事前規制、事後救濟和不斷探索、改進、完善的努力，同樣也是“有為”的題中之義。所謂“少做少錯”“多做多錯”，在數據隱私領域完美自律，卻無勇氣嘗試利用信息和技術應對危機挑戰的政府，看似“安全”，但未必真讓人感到安全。
需要重申，在信息問題上的姿態、思路和做法，只是不同國家在此次危機應對過程中策略差異的一個側面，而加強公共信息監控也未必是達成有效疫情防控的唯一辦法。截至目前，在“防疫國家”興起的過程中，不同政府在“有為”和“有限”二者之間確實做出了不同選擇，效果也在直觀上呈現出差異。未來的法律與公共政策研究應以更細緻、紮實的比較分析，提煉出有益經驗和切實教訓，以啓發風險/危機常態化背景下的公共治理。
— 2020年10月新刊目錄 —
▍域外
美歐跨大西洋關係的中國挑戰
任希鵬
▍封面選題：美國的百年未有之變局
01 中美衝突：國際經濟層級體系的裂變
封凱棟
02 尋找新的“敵人” ：美國對華戰略加速調整的國內根源
潘亞玲
03 從“帝國”到“國家”：美國國家能力轉型進行時
歐樹軍
04 里根政體的衰敗與美國重建的特朗普道路
左亦魯
05 疫情後大國關係新格局
紀明葵
▍城市政治經濟學
06 全球化時代城市的轉型發展
周偉林
▍公益理論與公益實踐
07 美國國家構建過程中的科學公益
牛 可
▍技術革命與社會變遷
08 “防疫國家”的信息治理：實踐及其理念
戴 昕
09 區塊鏈與國家治理的融合重構
李雯佳
▍中國發展模式再討論
10 進行中的開創：華為實踐的工業史意義
宋 磊
▍社會結構變遷
11 精細分層社會與中產焦慮症
熊易寒
12 當小農户邁向大市場
譚同學
▍學術評論
13 文科為什麼要交叉——兼論知識發展的一般規律
錢乘旦
▍後發國家發展道路
14 拉丁美洲的未竟工業化
程文君 鄭 宇
15 “弱國家”困境和埃及的再工業化前景
段九州
**本文原載《文化縱橫》2020年第5期，原標題為“‘防疫國家’的信息治理：實踐及其理念”。**圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。
