柏林背後的城市_風聞

　　10月3日，德國迎來了國慶暨兩德統一三十週年紀念日。

　　或許是因為1989年11月9日的柏林牆倒塌和1990年7月8日的西德世界盃奪冠比1990年10月3日東德正式解散、併入西德更具有歷史衝擊感，也或許是因為德國的單日新冠確診人數在10月2日突破2500例並刷新四個月以來的記錄，今年這個陰雨綿綿的10月3日國慶，除了柏林街上設立的幾個展覽亭外，幾乎沒有舉行任何慶祝活動。

　　三十年以來，東西德地區長期存在的貧富差距問題始終是前社會主義國家經濟轉型的研究樣本，但幾乎無人還會提及一座三十年來在兩德統一陰影下被人遺忘的城市：曾經的西德首都波恩。

　　從波恩到柏林，一個成功的遷都案例？

　　貝多芬的出生地、舒曼的逝世地。憑藉着兩位音樂天才的故居，波恩似乎本應只是一座與薩爾茨堡齊名的旅遊城市。

　　但歷史的機遇青睞了這座萊茵河畔的小城。

　　1949年9月，在東西方兩大陣營在柏林問題上撕破臉之後，西方世界控制下的西德決定拋開柏林、建都波恩。在長達四十年的冷戰期間，這座不起眼的小城一直是西德這個世界第三或第四經濟強國的正式首都。

　　一躍成為首都的波恩也藉此走上了發展的快車道。通過聯邦政府的財政支持，波恩不僅進行了大量基礎設施建設，而且隨着外交官和政府工作人員的遷入，城市人口和規模也不斷增長，成功地從一個“聯邦村莊”變成一個大城市。尤其是原本以瓶裝水為主要產業的哥德斯堡區，因承接了服務外交政治的使命，一躍成為了雲集152個國家使館的使館區。

　　不過，隨着1990年兩德統一，波恩短暫的輝煌就進入了尾聲。1991年6月，德國聯邦議會確認還都柏林。

　　● 1990年8月31日，兩德政府簽署關於實現政治統一的“統一條約”，確定柏林為統一之後的首都 / 攝影：Ellen

　　與緬甸遷都內比都、印尼遷都加里曼丹島以及韓國遷都世宗等分散首都職能以解決大城市病的遷都案例不同，還都柏林更像是“損不足而富有餘”，讓本就只有30萬人口的波恩直接失去約5000的人口以及至少2.25萬個就業機會。如果再算上領事館、媒體代表、行業協會等相關機構，波恩將因喪失首都地位失去3萬個就業機會和8萬人口。

　　作為補償，德國於1994年通過《柏林-波恩法》。按照法案，彼時聯邦政府14個主要部委中的6個將繼續留守波恩，其中就包括國防部、教育部、環境部、衞生部、農業部、團結發展部等重要部委。這6個部委將在柏林設立僱傭數量不超過25%的“第二辦公地”。

　　由於並非所有國家都有足夠資金配合德國政府的還都柏林計劃，因此在相當長的一段時間內，大量國家的駐德使館仍留守在柏林，這也使得外交部的實際第一辦公地點繼續留在了波恩。至於遷往柏林的其他部委，《柏林-波恩法》也規定其必須在波恩保留第二辦公地。

　　得益於原西德第二政治中心的法蘭克福在歐元區建立之後成為了歐洲央行總部所在地，原先設立於法蘭克福的近二十個聯邦機構也搬遷至波恩以補上缺口。

　　● 車上的標語：我們搬家了 / Bundestag

　　除了簡單粗暴的工作攤派之外，《柏林-波恩法》還拿出200億德國馬克還都計劃中的40億馬克（約合20億歐元）用於補貼波恩和周邊地區的財政，為期共計十年。波恩所在的北威州也另行投入3億歐元投資波恩的基礎設施建設，其中的代表項目便是通往科隆/波恩機場的區域快鐵。

　　此外，波恩還在聯邦政府的推動下轉型成為了繼紐約、日內瓦、內羅畢、維也納之後全球第五大聯合國機構駐地，其中就包括聯合國氣候變化框架公約秘書處、聯合國防治荒漠化公約秘書處等18個聯合國機構。

　　波恩的復興

　　得益於《柏林-波恩法》，波恩經歷了1992年到1996年間3%的人口萎縮後，得到了新鮮血液開始重新增長。尤其是2012年以來的八年時間之內，波恩的人口數一路從30.9萬攀升至去年的32.9萬，而同期德國總人口直到2015年難民危機前保持了近二十年的萎縮。

　　依託聯合國機構駐地的地位，波恩依然保持着較高的曝光度。2017年，聯合國氣候變化會議 （COP23）在波恩召開，來自世界各地的22000名代表出席，成為迄今為止在德國舉辦規模最大的國際會議。這座城市正在實現從外交政治功能向國際合作和可持續發展政策的轉變。

　　● 從萊茵河對岸看波恩的標誌性高樓，從左到右分別是德國郵政，聯合國大樓和萬豪酒店 / 攝影：Ellen

　　在更現實的荷包問題上，新世紀二十年以來，波恩的居民年可支配收入增長了2.2%達23056歐元，而同時期內柏林居民年可支配收入僅增長了1.3%。

　　此外，成功轉型為大學和科研城的波恩全市人口中18%擁有大學或以上學歷，為北威州最高；波恩新冠疫情期間5.6%的失業率也遠低於北威州平均值8.1%。

　　● 2019年，波恩大學首次入選德國「精英大學」名單，會獲得數億歐元的財政支持。圖為波恩大學主樓 / 攝影：Ellen

　　過去二十年間，這座小城保持着平均每年孵化600家初創公司的速度，其中三分之一為高新技術企業，整個信息技術產業在波恩創造的就業崗位已達2.5萬人，遠超首都職能帶來的公務員崗位。

　　殊途不同歸

　　不過，單純的統計數據背後無法顯示的，卻是柏林重新崛起的強勁勢頭以及舊都波恩的相對衰落。

　　如果説依託《柏林-波恩法》保駕護航的波恩在失去首都地位後仍能頑強地保持適度經濟增長的話，那麼重生的柏林在過去三十年間的發展就可以用“大躍進式”來形容了。

　　經歷上世紀90年代年輕人口大量湧入西德尋找新生活的人口損失潮之後，柏林藉助遷都、歐盟東擴等歷史機遇，在新世紀再度迎來了人口的快速增長，過去八年柏林人口從332萬增長至367萬，預計將於2025年突破400萬大關。

　　能夠支撐柏林人口增長的關鍵之一便是柏林的新經濟模式。除了巴斯夫、大眾、阿迪達斯、SAP等Old Money之外，無論是國企改制後的德國鐵路公司、新分拆上市的西門子能源，還是互聯網時代的外賣平台巨頭Delivery Hero和風投資本大鱷Rocket Internet無一例外都將總部設在了柏林。

　　柏林目前活躍着超過1800家科技創業企業、16家孵化器，其中的佼佼者就包括網絡銀行N26以及金融科技生態公司Finleap，併成功吸引了亞馬遜、微軟、推特等互聯網巨頭的入駐。安永在2017年的報告顯示，德國100強初創企業融資中的70%最終流向了柏林。

　　蘇東劇變之後出現的政治經濟權力真空也讓柏林受益匪淺。作為德國向東發展的橋頭堡，柏林初創企業超過一半的人才來自海外，其中以波蘭為代表的東歐國家佔到了大頭。國際學生的湧入以及聯邦政府的照顧也使得柏林以3座大學入選精英大學計劃成為教育投資的大贏家。

　　柏林高速發展使得自己的房地產市場被國際遊資盯上，高房價成為社會問題。十年來柏林的平均房價從1500歐元/平米上升至了5000歐元/平米，“榮升”歐洲房價上漲最快城市。

　　而柏林重新崛起的第一桶金恰恰就來自於轟轟烈烈的首都建設運動。

　　自1992年8月聯邦政府與柏林市簽署《首都條約》以來，柏林就從一座人為割裂的城市搖身一變成為了歐洲最大的工地。原先處於邊界地帶、歷史底藴深厚的城中區（Mitte）立即得到了聯邦政府和各國領事館的青睞和投資，尤其是九十年代初期的日本人壕氣萬丈地花大價錢買下了城中區的波茨坦廣場商圈。菩提樹下大街、勃蘭登堡門、柏林議會大廈、柏林大教堂等不僅藉助着基建浪潮成為了新一代旅遊景點，更是被聯邦政府賦予了彌合東西柏林割裂傷痕的政治象徵。

　　具體到預算金額上，柏林單單在首都建設運動一項上就得到了至少50億歐元（約合100億德國馬克）的聯邦投資，其中超過30億歐元全部砸在了政府辦公用樓的建設和翻新等基建上。

　　相比如火如荼搞建設的柏林，波恩的亮點也只剩下統計數據了。曾經讓各國駐西德使館工作人員開着掛有外交車牌的汽車任性飛馳免於超速受罰的“大使賽道”，如今淪為一條名為B9的二級國道。

　　● 波恩“外交部”地鐵站，站台上方的人像是因“華沙之跪”而世界聞名的西德總理維利·勃蘭特（Willy Brandt） / 攝影：Ellen

　　曾經為滿足聯邦政府短期需求而大興土木建設的政府辦公區，在還都之後，不得不面臨工程停擺，另作他用。藉助《柏林-波恩法》中的補償政策，這片辦公區得以轉身成為聯邦區，聯邦政府依然是最大的買家。在法案中約定保留或遷入的政府部門外，這片區域還成為當時由聯邦郵政私有化分拆出來的德國郵政，德國電信和德國郵政銀行的總部。如今，聯邦總理府大樓現在是聯邦經濟合作與發展部（BMZ）的所在地，曾經的聯邦議會工作地現在成了聯合國辦公樓，專門為聯邦議院的成員建造的許爾曼大樓之後成為了德國之聲的總部。18個聯合國機構的入駐還讓這片區域獲得了一個新名字：聯合國校園（UN Campus）。

　　通過重新規劃，這片區域雖不及曾經的輝煌，但也為當地提供了數萬的工作崗位，再次成為該地區發展的引擎。

　　值得一提的是，聯邦區中的一部分還被規劃成了聯邦德國歷史博物館，館內近一百萬件藏品生動講述着波恩這座小城戰後近半個世紀的都城歷史，成為德國最受歡迎的博物館之一。

　　● 館藏珍品之一：西德第一任總理康拉德·阿登納（Konrad Adenauer）的用車梅賽德斯·奔馳300 / 攝影：Ellen

　　● 曾經服務過聯邦政府工作人員的售貨亭（Bundesbüdchen）再度開放，但服務對象卻變成了包含聯合國在內的各類國際組織的工作人員 / 攝影：Ellen

　　當然，波恩新形象打造也並非一帆風順。2005年開始，為了吸引聯合國辦事機構的入駐，滿足基礎設施建設需求，聯邦政府、波恩市和北威州投巨資建設"世界會議中心"（World Conference Center），卻因投資者的欺詐行為遭受上百萬歐元的損失，建築成本也從1.4億歐元上升至2億多歐元。在項目歷時七年終於落成後，波恩市政府也背上了鉅額債務，至今依是全德負債最多的城市之一。

　　最讓波恩人加重危機感的，則是雙首都模式的名存實亡。

　　柏林的迅速發展吸引越來越多年輕人用腳投票擁抱柏林。聯邦政府直屬公務員新員工不僅更願意享受柏林的繽紛生活，在職業生涯規劃上也選擇押寶柏林。

　　在1996年還都柏林剛剛完成時，波恩的政府直屬公務員還佔到整體的60.8%。但自從2008年波恩、柏林兩地直屬公務員比例首次突破50：50之後，波恩的角色就一直在逐漸邊緣化。2015年底，柏林的聯邦部門公務員數量突破1.15萬，而波恩依然停留在6500，波恩的佔比已經下滑到37%。而在2019年，波恩的聯邦公務員佔比進一步下跌至33.1%。

　　事實上，20年之後波恩冷戰時代的老公務員就將全部退休，屆時波恩這個第二首都將名存實亡。

　　第二首都保衞戰

　　波恩地位衰落，也讓越來越多的“吹毛求疵”者將矛頭指向雙首都模式。

　　相比於懷舊派樂於將雙首都模式視為銘記歷史、不忘初心的象徵，德國納税人協會則盯上了雙首都模式帶來的巨大浪費。

　　根據聯邦審計局的數據，雙首都模式每年的額外開銷在1000萬歐元級別，僅是往返于波恩和柏林之間的政府人員差旅次數每年就高達2.4萬次，耗資560萬歐元，維持波恩和柏林兩地政府機隊的額外開銷也在350萬歐元左右，雙首都模式帶來的額外紙質郵件運輸量高達每年750噸。

　　這給要求徹底廢除波恩政治中心地位的人提供了口實。

　　在他們看來，波恩擔任西德首都長達40年，已經是天上掉餡餅的好運氣了。這座小城能夠成為首都，得益於曾在波恩求學並居住的時任總理阿登納的強力支持他不斷遊説各方，最終讓波恩打敗了法蘭克福，卡塞爾和斯圖加特，成為了“聯邦機構的臨時所在地”。甚至於波恩能夠擊敗法蘭克福的投票過程中關於基民盟賄選的傳聞至今仍不停歇。曾在波恩的英國使館工作的作家約翰·勒卡雷（John le Carré）在他的小説裏寫道：“也許只有德國人在選出總理後，會把他們的首都移到總理家門口。”

　　● 設立在原聯邦政府辦公區路邊的康拉德·阿登納紀念雕像，正是他的大力支持讓波恩成為了西德首都 / 攝影：Ellen

　　事實上，類似的聲音即使在柏林高層也不絕於耳。

　　主要反對黨之一的左翼黨就於2017年要求立法廢除《柏林-波恩法》，將首都職能全部歸於柏林。曾任聯邦議院副主席的沃爾夫岡·提爾斯也認為，國家已經統一，政府卻分散在相隔500千米的兩座城市，“長期來看是不現實的”。曾在1991年決定遷都柏林投票中起到關鍵作用的現任財政部長朔伊布勒（Wolfgang Schäuble）也同樣以波恩經濟發展良好為由，呼籲修改《柏林-波恩法》。朔伊布勒也是自科爾時代起屹立不倒、比默克爾更有資歷的基民盟大佬。

　　儘管基民盟和社民黨兩大執政黨一直以時機不成熟為由拒絕了類似提案，但住建部長亨德里克一直拒絕明確為波恩背書。

　　柏林曖昧的態度自然遭到了波恩方面的全力反對。

　　聯邦議會中的三名波恩選區議員Claudia Lücking-Michel，Elisabeth Winkelmeier-Becker，以及Norbert Röttgen明確表示，相比於每年1000萬歐元的小開支，再次整體搬遷耗資將高達50億歐元，這也相當於維持500年雙首都模式的開銷。

　　波恩市長斯里德哈安更是直接批評取消波恩首都地位直接違背了現行法律《柏林-波恩法》。北威州州長拉舍特也在一次採訪中回應道，如今的柏林已經不堪重負且地價不菲，花費巨資把數千職員連同他們的家庭遷往柏林毫無意義。

　　波恩的未來何在

　　不過，波恩再不滿也無法擋住躁動的人心。作為駐留波恩六大部委中最重要的國防部，就是要求回遷柏林的最積極支持者。對於講究作戰參謀的國防部來説，波恩在冷戰時代依託於美軍基地和北約中轉站的優勢早已不復存在，隨着歐洲防務逐漸一體化且與美國逐步脱鈎，戰略空間的東移使得將波恩不再適合作為大本營。

　　“多米諾骨牌倒下的第一張”，是波恩基民盟內政專員Wolfgang Bosbach對於國防部“陰謀”的評價。

　　● 1991年，當時還是婦女青年部部長的默克爾在波恩參加德國統一後的第一次內閣會議 / 攝影：Ellen

　　波恩看似尚可的經濟發展固然早已不再嚴重依賴於六大部委，但是二者間的畸形結構一直沒有變化。

　　波恩持續發展的一大支柱就是聯邦政府遺留下來的一堆官僚機構，其中包括聯邦審計局、卡特爾監管局、聯邦電力與網絡署、聯邦醫藥品管理局、聯邦金融服務監管局等一系列“衙門”。這些機構在產業政策指導經濟越來越大行其道的今日得到了快速的發展，尤其是歐洲各行業持續整合及新能源浪潮噴發的當下，各產業協會和利益集團代表都在波恩設有常駐辦公室。

　　至於波恩引以為傲的信息技術產業和初創公司，也事實上完全依託於總部位於波恩的德國郵政和德國電信兩大巨無霸企業。前者靠着電商時代以及DHL品牌不斷擴張，後者更是憑藉着運營商半壟斷優勢在5G時代叱詫風雲。而兩家趕上時代風口的企業將總部設於波恩的唯一理由則是，兩家公司都脱胎於聯邦政府且都在上世紀90年代借私有化浪潮由國企改制而來。

　　而波恩的另一根支柱，即科研和教育產業更是一個嚴重與政府掛鈎的產業。以普朗克協會、弗勞恩霍夫協會為代表的60家科研機構為波恩帶來了19000個就業機會。雖然教育部始終留在了波恩，但是自從科研部從教育部分拆出來以後，波恩的科研預算開始越來越需要看柏林科研部的臉色。

　　不過在新冠疫情肆虐的當下，強制性的數字化使得波恩再次了獲得了部分維持雙首都模式的理由。

　　根據環境部長舒爾茨（Svenja Schulze）公佈的數據顯示，今年3月往返於柏林波恩的政府航班已經從去年同期的352班次下降至42班次，在4月和5月，航班次數更是直接歸零，而聯邦政府在此期間並未停擺。這足以證明關於雙首都模式存廢的討論在技術進步的當下已經不合時宜。

　　或許正如一位見證了整個冷戰史的書店老闆對我所言的那樣：“首都已經是過去的事情了，我們不應該再去糾結什麼。我更關注眼下的波恩，波恩即將會迎來嶄新的時代。”2020年的波恩地區選舉中，歷史上第一次由主張核心議題是環境與氣候保護、可持續、社會多樣性和社會公正的綠黨獲勝。

　　波恩，這座櫻花盛開的貝多芬之城，還將綻放許久。（責編/權文武）