李揚：“十四五”城鎮化怎麼建，“錢”的挑戰或居首位_風聞

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關於財政體制改革，十九屆五中全會公報中就一句話：“建立現代財税金融體制”。

“這一句話，背後可是一篇大文章！”跟城叔説起這個的時候，李揚回溯了改革開放以來的財税體制變化。他的身份是中國社會科學院原副院長、中國社會科學院學部委員、國家金融與發展實驗室理事長。

1994年開啓的分税制改革，帶來了“真正的革命性變化”。與“分錢制”相對應的“分税制”，打破了過去統收統支、財政大包大幹的集中統一式安排。

“‘分税制’確認了地方和中央有不同的利益訴求，有不同的權利，有不同的收支渠道。”李揚説，所以每一級政府的事權，用一定的財權相匹配，“財權事權相對應，就能很好運行了。”

財權與事權相匹配，的確是“分税制”的靈魂。可是，在分税制走過20多年後，一方面有力推動了社會主義市場經濟體制改革的進程，另一方面，還有很多未解決的問題。“它運行到現在就不行了，所以我們又要再改革。”李揚説。

怎麼“不行”了？怎麼改？

10月25日的中國城市百人論壇2020年會上，李揚以《城市發展要解決好資金來源問題》為題做了發言，提出了宏觀調控的“地方化”風險。

他一開篇就説：**“‘十四五’期間，我們國家城市化面臨新的挑戰，而且資金挑戰可能居於第一位。”**我們得冷靜審視“錢從哪兒來”的問題。

 △ 中國社會科學院原副院長、中國社會科學院學部委員、國家金融與發展實驗室理事長李揚 圖片來源：責任百人論壇官微

國家賬本

從中國2020年1至9月的財政收支狀況來看，雖然情況在不斷好轉，但中國財政收支差額問題依然突出。

而且這種情況將在“十四五”時期延續，財政赤字增大是大概率事件。

第一本賬，一般公共預算（1~9月累計）：

預算收入141002億元，同比下降6.4%，這是在意料之中的，因為受新冠肺炎疫情的影響。預算支出175185億元，也下降了，因為政府“過緊日子”。

但是，支出只同比下降了1.9%，收入下降得更多，財政赤字擴大了。

第二本賬，政府性基金（1~9月累計）：

收入55207億元，同比增長了3.8%；支出78218億元，增長了26.6%。

但是，支出增長得更快，同樣出現了赤字的問題。

政府性基金裏無論是收入還是支出，漲得比較多的都與土地有關，都與城市化和城市基礎設施密切相關。

近幾年來，政府的赤字率和債務率不斷攀升，我們最重要的任務之一就是“去槓桿”。

國家金融與發展實驗室研究中國債務和槓桿率問題發現，從增速上看，2020年第一季度中國實體經濟槓桿率攀升了13.9個百分點，是僅低於2009年一季度的歷史次高點。二季度又升了7.1個百分點，漲幅雖大大收窄，但上升的勢頭依然值得警惕。

政府的槓桿率上升得比較多。從2015年到2018年，中國政府在世界上罕見地做到了“去槓桿”，成效顯著。

但是面對新冠肺炎疫情爆發，面對經濟下行壓力逐漸增大，加上2019年財政刺激政策，導致政府槓桿率迅速上升。

槓桿率上升，是我國宏觀政策應對新冠肺炎疫情的必然和必要舉措。今年二季度宏觀槓桿率上升趨勢減緩的根本原因在於經濟增長率由負轉正，是槓桿率的分母因素髮揮了更大的作用。

所以，如果下半年經濟增長繼續恢復，宏觀槓桿率增幅進一步趨緩是可期的。

地方風險

城市化是在地方層面推進的，地方有沒有財力去支持呢？可以看下這張圖。

地方可支配財力主要來自三個部分。

最下面部分（藍柱）是指歸屬地方的税和費，第二個部分（黃柱）是轉移支付和税收返還佔比，第三部分（綠柱）是政府性基金收入，主要是賣地收入。

這是2019年4月財政部公佈的一份文件中列出的36個省市的財政困難係數。

從係數高達90.00、88.06的青海、寧夏，到係數為20的北京，每個省份都或多或少存在財政困難的問題。

這樣一看就會對地方政府在發展過程中面臨的資金困境有個基本印象了。

而且，任何地方政府都不可能依靠自己的收入去平衡自己的支出，這是一個體制性現象。在這種格局下，無論城市發展有多大的雄心壯志，沒有錢是萬萬不行的。

今年以來，地方債發行規模增大，地方政府的債務負擔有所加重。現在出現了兩個問題：

**第一個問題在於地方債的投資效率。**多數地區難以找到經過縝密計算、具有財務可持續性的項目，政府發債獲取收入之後，有相當一部分資金沒有支出，“趴”在政府的賬上，沒有形成真正的需求。

出現這種情況，與發債的目的有所相悖。錢沒有支出就不是需求，我們説叫有支付能力的需求，支付是關鍵，沒支付就有問題了。

第二個問題是宏觀調控效率越來越依賴廣大地方政府的運行，從而出現了宏觀調控“地方化”的風險，這將對我國未來的宏觀調控的格局、機制和效率產生深遠影響。

在過去幾十年的發展中，地方政府積極發揮作用以及地方政府之間展開競爭，是迄今為止中國經濟奇蹟的“秘訣”之一。

**各級地方政府不僅扮演着對地方經濟發展“積極干預者”的角色，還扮演着“準公司”的角色。**可以説，地方政府積極作為，則經濟活躍，增長迅速；反之，地方政府懶政、怠政，則經濟增長遲緩。

問題在於，事權主要在地方，而無論是財政資金還是金融資源，大多集中在中央。地方政府的事權和財權不匹配，導致其在財政上依賴上級政府乃至中央政府轉移支付，在金融上依賴各類金融機構和各類融資平台。

這一問題在“十四五”過程中肯定還會繼續存在，而且必須予以解決。

三個對策

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解決上述這些問題需要多措並舉，我覺得有這樣幾個治本之道：

首先應轉變政府職能，縮減政府直接參與經濟活動的規模。

十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》有句很重要的話：大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。

2013年，中組部在《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》中也提出：要把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急於求成，以盲目舉債搞“政績工程”。

第二是財税方面的對策。

**編制“總賬”。**加快建立國家統一的經濟核算制度，編制全國和地方資產負債表，建立全社會房產、信用等基礎數據統一平台，推進部門信息共享。

**財税體制改革。**保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合税制改革，考慮税種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。

建立城市基礎設施的市場化運營機制，形成支撐公共基礎設施項目的合理償債收入結構。

**要進行財税體制改革。**讓地方政府的權利和責任匹配起來，城市基礎設施也要進行市場化運作，不能全部由政府負擔。

第三是金融方面的對策：

產權對策，通過資產證券化，實現基礎設施產權向社會資本的轉讓。

機構對策，設立城市基礎設施投融資專營機構，應對城市化過程中大量的資金需求。

市場對策，以城鎮化的未來收益為支撐，積極探索多樣化的市政項目發債模式，根據收益狀況進行分類處理等。

PPP對策，推行“公共部門-私人企業-合作模式”。

外資對策，進一步地擴大對外開放，繼續推動匯率自由化和資本項目開放的進程。

文字 | 吳林靜 餘蕊均

來源：城市進化論