令外媒驚歎的“十四五”: 為何中國規劃能做到“言出必行”？| 文化縱橫_風聞
文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2020-11-01 00:19
【導讀】十四五作為中國發展的風向標，自公佈以來便引發外媒高度關注，這不僅與中國不斷上升的綜合國力密切相關，更取決於中國強大的國家目標實現能力。相較中國的“言出必行“，歐美競爭性選舉體制常使目標淪為“良好願景”，“後人顛覆前人言”的現象更是時有發生：特朗普政府一上台，便清空了奧巴馬政府為數不多的政策遺產。
本文作者從五年計劃的制定出發，提出目標治理理論以描述推動中國國家目標實現的機制。目標治理並非自上而下的控制，而是通過上級主體釋放信號，引導分散主體調整目標，尋求與國家目標的匹配。在目標實施過程中，目標決策主體與實施主體是委託代理關係，通過提供激勵影響目標執行主體的行為，來推動目標實現。目標規劃調適主要通過以一年、二年半、五年為週期的規劃政策循環，助力規劃體制的迭代創新，促進目標的實現與偏離調整。
作者指出，針對中國迅速發展與轉型的超規模大國，目標治理也面臨重大挑戰。中央與地方之間目標並不完全一致，五級半政府體制會使不一致性層層加碼，導致地方設立不切實際的過高目標。對於地方缺乏動力的事情，會出現政策空轉的層層遞減效應。部門的不同目標之間也可能相互抵消，造成國家目標的落空。針對目標的量化考核，在方便評估的同時也扼殺了分散主體的創造性、主動性與積極性。對於無法量化考核的目標，實施主體較易出現消極態度。目標治理機制也常出現伴隨新目標的產生而發生的資源配置轉移，顯露出“政策搖擺”的傾向。本文作者認為，在面對國家治理的複雜挑戰時，應堅持中國共產黨的長期執政與實事求是的工作傳統，使得長遠目標能夠規劃落實，並根據實施情況對目標進行自覺調適，儘可能避免目標治理的侷限。
本文原載《文化縱橫》2019年6月刊，僅代表作者觀點，供諸君思考。
✪ 鄢一龍 | 清華大學國情研究院/公共管理學院
評估中國國家目標實現情況五年規劃是很好的對象，**它體現了國家量化目標，同時又具有延續性，近乎涵蓋了整個新中國的歷史。**中國從1953年開始實行第一個五年計劃（規劃），現在是第13個五年規劃。我們對歷次五年規劃目標實現情況進行了評估，可以發現兩個很突出的特點：
第一，總體而言，**中國具有很強的國家目標實現能力，**雖然其中有好有差，但是總體上實現了目標。第二，改革開放以後總體上比改革開放之前完成情況要好，而且完成率趨於上升，“十一五”規劃22個指標完成了20個，“十二五”規劃24個指標完成了23個。從“十三五”規劃前三年實施情況來看，25項指標中22項進展達到或者超過預期進度，預計又是一個完成率很高的五年規劃。
有目標就得實現似乎是再正常不過的，其實不然。英國前首相布萊爾就説過，**在西方的政治文化中，提出目標只是傳達一種大體上的願望而已，中國是一個言必行的國家，一旦制定了目標，它就會信守承諾，直至最後完成目標。**奧巴馬政府在當年國情諮文提出很多目標，包括修建高鐵、削減財政赤字、提升清潔能源比例等，基本上都沒能實現。他曾在國情諮文中感嘆，整個華盛頓已經處於四分五裂、一事無成的困境之中。不僅如此，**特朗普政府上台後採取的一系列措施，幾乎清空了奧巴馬政府為數不多的政策遺產。**2000年歐盟制定了新世紀頭十年的里斯本戰略，從事後評估來看，該戰略中提出的三大目標都沒能實現：年均經濟增長3%的目標只達到1.42%；研發投入資金佔 GDP 比例提高 3%的目標，實際只達到2%左右；平均就業率提高70%的目標實際上也只達到63.7%。
**為何中國具有強大的國家目標實現能力？**為何有的國家能夠實現國家目標，而有的國家卻不能？
對於這個問題最直接的解釋是國家能力。王紹光、胡鞍鋼等在上世紀90年代就開始強調國家能力，認為沒有強大的國家能力，不論是市場化、民主化都無法實現現代國家轉型。進入新世紀以來，曾經主張歷史終結的美國學者福山也開始討論國家構建，並將強大的國家作為現代政治的三要素之一。國家能力對於國家目標的實現解釋是有力的，但是國家能力並不等同於國家目標實現能力。國家能力只是國家目標實現的必要條件，而非充分條件。
國家目標實現不但取決於有效的政府，也取決於市場、社會的有效性，與國家能力相競爭的解釋框架是“自發秩序論”，認為國家的目標是分散主體自主努力的結果，而不是國家主動推動的結果。“自發秩序論”很少直接回答國家目標的問題——這一解釋預先假定的只有個體目標、組織目標，提出國家目標本身就是不恰當的。例如，哈耶克明確將自由人定義為在和平年代，不受共同體具體的共同目標束縛的人。
不同於上述兩種理論解釋，本文認為國家目標的實現，僅依靠強大的國家能力或者自由市場與公民社會都是不夠的，它還需要在國家（中央與地方）、社會、市場不同主體之間形成有效的互動機制。本文嘗試提出目標治理理論，以描述推動中國國家目標實現的機制。這種治理方式廣泛地存在於政府各個部門，但是在五年規劃中表現得最為顯著。
目標責任制最早應用於企業管理，而關於政府目標責任制的討論從上世紀80年代就開始了。筆者將在既有研究基礎上，對目標治理體制嘗試進行總結。
▍目標治理體制
管理學家彼得·德魯克（Peter Drucker）1954年在其著作《管理實踐》中提出了企業的“目標管理”（Management by Objective）的理論，他認為目標管理不是自上而下的控制，而是**“通過自我控制進行管理，來替代通過統治進行管理”。它通過參與式目標制定與自我控制**來實現個體目標與組織目標之間的匹配。
我們把國家層面的目標治理（Governance by Objective）定義為吸納各方智慧制定國家目標，調動各方積極性，引導資源配置，通過自下而上與自上而下相結合的方式，共同推動目標實現的國家治理方式。
目標治理機制可以分解為如下三個方面：
第一，目標匹配機制。指通過參與式決策過程、政治引導與國家目標實現銜接。國家目標本身吸納了分散主體的訴求，而國家目標的制定與宣傳又成為政治共識達成與國家政治信號釋放的過程，從而引導分散主體調整自身目標，尋求與國家目標的匹配。
第二，目標實施機制。指通過提供激勵影響目標執行主體的行為，推動目標實現。在目標實施過程中，**目標決策主體與實施主體是委託代理關係，次級主體實現的是上級主體的目標而非自身目標。**目標實施機制主要是通過目標責任制、綜合激勵、項目制等方式來解決委託代理關係中的激勵不相容與信息不對稱問題。
第三，目標調適機制。指根據實施的情況對於目標與制度框架進行調整的機制。通過目標評估發現問題，形成反饋機制對目標以及目標實施所依託的制度框架進行調整。
中國目標治理體制淵源於計劃管理體制。計劃經濟時期我們形成了一套國家、部門、地區、企業根據不同權限與責任進行計劃管理的體制。**計劃管理體制總體上是全國統一計劃前提下的分級管理體制，計劃編制上一般採用“兩下一上”的方式。**因而，既便是計劃經濟時期的計劃體制，也並不是單中心（monocentric）體制。
改革開放之後，隨着中國經濟體制改革，計劃管理體制逐步轉變為目標治理體制。目標治理同樣並非單中心治理，但也並非多中心(polycentric)治理——**多中心治理的理論預設是多個自治中心，可以不依賴中心權威，基於規則體系（法律框架和宏觀制度框架）進行相互協調。**這種自發協調機制運行成本高、效率低下，對於中國這種迅速發展與轉型的超規模大國而言，只依靠多中心治理是無法應對國家治理的複雜挑戰的。
**目標治理是多中心與單中心治理機制的結合，我們稱之為“1+N”中心治理模式。**目標治理在中國國家治理中是廣泛存在的，本文以五年規劃為例加以説明。
目標治理最重要的機制是目標匹配機制。這點類似企業的目標管理理論，不是通過上級對下級的指令性支配，而是通過“自我控制”實現個體目標跟組織目標的匹配。
決策者的目標固然取決於其利益，同時也受制於其認知，目標匹配主要是通過信息交流影響參與者認知來實現的。
首先是參與型目標制定。中國已經形成了五年規劃編制“集思廣益”型決策，在長達近兩年的規劃編制過程中，不同系統、不同層面的無數工作人員都參與到這個過程中，通過共同思考未來五年發展路徑，相互交流信息，相互協商，從而達成了未來發展方向的共識。
參與型目標制定是一種雙向的信息傳遞與認知影響過程。**上級決策主體固然需要吸納次級決策主體的意見，而次級決策主體也在按照上級決策主體的指引，尋求自身的定位。**例如，在中國政策制定過程中最大的特點是開展大量的調研活動。**這種調研一方面是到現場瞭解情況，聽取基層的意見，另外一方面也是傳達中央的意圖與主張，對地方的下一步方向進行指引。**國家規劃制定過程中達成的共識本身就構成自覺執行機制，通過日常政策制定、日常工作推動就能推動規劃目標的實現。
其次是政治引導。中央通過政治引導將地方的積極性有效地引導到中央的政策目標上來。
五年規劃編制過程中，地方的五年規劃由地方的人大審議通過。地方五年規劃的審批在中央之前，如何保證地方的五年規劃與中央精神一致——主要就是通過政治引導。中央《建議》通過以後，地方黨委會專門召開了學習中央會議的精神，以指導地方《建議》和《綱要》編制，各地方黨委的《建議》都在序言中開宗明義提出制定本文件的依據是為了貫徹中央全會精神。某省五年規劃起草人員告訴我們：“省委常委審議我們起草的送審報告時，最關注的就是是否很好地體現中央的精神。” 除此之外，五年規劃制定之後會在全社會廣泛的宣講、動員組織學習，這本身就是一種信息傳遞機制。
第三，規劃銜接機制。地方五年規劃需要和國家五年規劃相銜接。例如，**“十二五”期間中國主動推動快速發展向科學發展轉型，中央主動降低了經濟增長目標，但是許多地方政府仍然追求高增長，**2010年底各地方黨委“十二五”規劃《建議》陸續出台，有10個省（市區）仍制定了10%以上的高增長目標，其中7個省（市區）提出了五年翻一番的目標（即增長率要達到14%）。**2011年1月，國家發改委特別要求地方要降低GDP指標。最後，大部分提出過高GDP增長指標的省份調低了指標，特別是提出翻一番目標的省份都下調了目標值。**最後各省“十二五”規劃經濟增長率平均值為10.6%，雖然仍然大大高於中央的7%，但是已經比各省《建議》的要求大大降温。
省級五年規劃與國家五年規劃一致性目標的比重“六五”佔到了64.7%，隨後持續上升，“九五”出現比較大的下降，隨後再次上升，到“十二五”又有一點下降。總體上，“十一五”、“十二五”省級規劃有七八成的指標跟中央是一致的。
由此可見，目標匹配機制基本能保證通過地方執行自身目標，實現國家目標。
**目標匹配機制也會影響企業自身目標的選擇。很多企業制定與國家五年規劃同步的企業發展五年規劃或者中長期規劃，或者主動設立公共政策部門研究國家戰略走向。**國家目標與國家戰略構成企業發展的外勢，規劃傳遞了國家宏觀趨勢的信號，並提供了企業參與國家規劃實現自身發展的平台。
▍目標實施機制
如果目標匹配主要是通過影響認知推動目標實現，目標實施則主要依靠通過調整利益來推動目標的實現。具體來説主要有以下幾個機制：
第一是目標責任制。五年規劃實施是目標責任制運作的典型。我國在“十一五”規劃引入了約束性指標與預期性指標的劃分。約束性指標是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求，其實施就採用了目標責任制的方式。
目標責任制主要包括四個環節：目標分解、目標評估、目標督促、目標考核。**目標分解主要是將宏大的目標加以分解，明確工作安排與責任主體。**五年規劃制定後還要制定工作分工的安排，條條上按照部門進行分解，塊塊上逐級層層分解，時間上逐年分解。規劃目標分解後，需要進行跟蹤與督促，建立約束性指標考核制度，將其納入各部門經濟社會發展綜合評價與各地區領導幹部的政績考核。“十三五”規劃專門出台文件，明確要求“地方各級政府要將《綱要》章節指標納入工作分工、監測評估、督查考核範圍”。
目標責任制甚至可以延伸到企業。**比如“十一五”規劃節能目標就分解到企業，並開展了“千家企業節能行動”，**入選的千家企業佔全國能源消費總數的33%。僅這一項行動，預計就能夠實現節能1億噸左右標準煤。千家企業節能行動的主體是國有企業。除此之外，地方政府也都確定了本區域的重點耗能企業，並向相關企業下達節能考核指標。
第二是綜合激勵機制。規劃實施激勵機制是政治手段、法律手段、行政手段、經濟手段綜合運用的結果。對企業而言主要是經濟激勵。經濟激勵機制會影響到企業自身的經營活動，從投入要素來看，不符合國家的目標導向，就無法獲得國家的土地審批，同時也很難獲得銀行貸款，或者其他方式的融資。同時，是否符合國家目標還會影響企業的收支平衡表，包括税收優惠、財政補貼、價格政策等。
第三是項目制。**工程和項目既是國家規劃目標“落地”的具體抓手，也是地方政府競爭國家資源的最重要的“計劃盤子”。**社會主義集中力量辦大事的一個重要體現就是人財物等資源集中向規劃確定的重點項目和工程配置。每年有大量中央專項資金是通過“項目制”的方式分配給地方，除了財政“專項轉移支付”之外，還有通過中央部委向地方轉移的資金，而地方政府也逐級採取項目制的方式分配資金。除了財政資金之外，土地等要素也和項目掛鈎。項目也是整合社會資源的平台，市場與社會主體作為項目的最終承接方，除了通過競爭擇優的方式獲得項目之外，也需要投入相應的資源。
例如，“十三五”規劃確定了165項重大工程項目，既包括工程建設類的硬工程，也包括制定環境類的軟工程項目，這些項目確定後，除了按照目標管理的方式確定責任分工、建立任務清單、建立實施台賬、進行在線監測之外，還成為整合政府、企業、社會多元資源的平台。政府除了財政投入、用地保障之外，還通過創新投融資機制，引導社會資本與社會力量參與。
▍目標調適機制
目標調適機制使得國家目標能夠根據實際情況進行調整。諾斯曾指出，**長期增長的關鍵是適應性效率而不是配置效率。**不但經濟增長如此，制度的長期持續性關鍵也在於適應性效率。
中國目標治理體制為自發適應性保留了充分的空間。不同於計劃經濟時期的規劃，五年規劃不介入微觀經濟活動，不干預市場主體自由選擇，規劃與市場主體的關係類似於物理學上的順磁性概念：**規劃就如同外部的磁場，而市場中的企業就如同磁鐵中的無數小磁針；這些小磁針會指向四面八方，只不過在統計概率上更多地指向外部磁場的方向，外部磁場越強，概率就越高。**我們可以做個類比，目標治理機制下企業對於規劃的順應形成的微觀自由與宏觀有序的現象可以稱為“順規劃性”。
此外，還有一種自覺適應性，**即人類對於環境的主動適應與調整。**中國的目標治理提供了自覺適應性的來源。目標治理提供了縮小認知與現實之間差距的機制。目標實施過程，就是對於信念體系和客觀實際之間差距的檢驗過程，目標實現就驗證了信念體系的正確，失敗就説明信念體系可能存在錯誤。
強大的實施能力本身構成了體制適應性關鍵的一環。許多研究都將適應性的焦點放在意見的自由表達上。**問題在於如果缺乏執行力，再多的意見表達也只會淪於空談，而不會帶來實質的體制調整。**例如，美國每隔一段時間都會出現的校園等公共場所槍擊案，都會引起全社會廣泛的自由的討論，但是熱點一過去，就又一切如舊，什麼改變也不會發生。
目標調適更深層次的邏輯在於**對人類通過認知改變機制的認識。**實踐本身是客觀世界與主觀世界的雙向改造過程，只有嘗試去改變世界，才能更好地認知世界。不僅在組織層面存在“幹中學”，在國家層面也存在“幹中學”，**通過實踐來學習恰恰是理解中國模式的關鍵。**就如同有人將市場體制理解為微觀層面的通過試錯的學習機制一樣，規劃同樣是一種宏觀層面的通過實踐的學習機制。
因而，中國的目標治理是一種雙向調適機制，通過規劃實施實現認知對於現實的調適，同時根據實施結果的反饋，修正認知與目標，實現現實對於認知的調適。基於“目標-實施-新目標-再實施”的持續進行的政策循環，得以縮小認知與現實的差距。
系統的調適性主要來源於反饋機制，規劃調適的主要機制是通過五年週期的規劃循環、中期評估與年度監測來實現的。這種一年、二年半、五年為週期的規劃政策循環構成了規劃體制的迭代創新機制，使得規劃持續轉型與創新。
**以五年為週期的規劃編制與實施的循環，也是政策學習的循環。**制定五年計劃時都會回顧前一個五年計劃的實現情況，總結經驗教訓，並分析國內外形勢的變化，重新思考未來五年的發展方向與思路，並進行戰略設計。我國於“十五”計劃首次引入中期評估。規劃評估恰恰是認知與現實之間的連接，一方面調整目標實施的偏差，促進目標實現；另一方面如果出現了規劃重大的偏離，可以根據規劃評估情況對規劃進行調整。“十三五”規劃開始引入年度監測，動態掌握規劃實施情況，根據需要對規劃做出動態調整。
五年規劃的調適性也表現在目標的延續性與創新性結合上。從“六五”以來的五年規劃指標演變情況可以看出，五年規劃發展目標具有明顯的延續性，平均有43%的指標來源於上一個五年計劃，其中“七五”最多，達到65%。同時，五年規劃的指標平均有62%指標為更新指標，其中52%為新增指標，這表現出五年規劃的創新性。尤其是發展戰略發生重大調整的情況下，指標更新情況更為明顯，例如“六五”有78%的指標都是新增指標。
▍目標治理體制的挑戰
目標治理體制是中國重要的制度優勢，但同樣也面臨着重大的挑戰。
第一方面挑戰是政府目標整合能力問題。**中央政府與地方政府之間的目標並不完全一致，**例如，從“九五”開始國家五年規劃中很早就取消了財政與投資的指標，而直到“十二五”仍舊有三分之二的省制定了財政指標，有一半的省制定了投資指標。**中國的五級半政府體制容易使得這種不一致性被層層放大，出現層層加碼效應。**比如“十一五”規劃的GDP增長率，國家提出的指標是7.5%，到省一級就達到10.1%，地級市平均達到13.1%，縣一級高達14.2%，幾乎是國家指標的翻倍。
與此對應的是層層衰減效應。地方缺乏動力的事情就會“上熱中温下涼”，出現政策空轉，層層都當二傳手，以文件落實文件，以會議落實會議，以方案落實方案。
不但塊塊上如此，條條上也存在目標碎片化問題。部門規劃一定會體現部門的利益訴求，但**由於部門的不同目標之間可能相互抵消，很可能造成國家目標的落空。**十八大以來推行的大部制改革，即加強了不同部門的整合力度，也更加強調政治上的高度集中統一，有助於解決目標碎片化問題。
第二方面挑戰是過度量化考核問題。目標治理很大程度上是依託量化指標進行，只有量化了才可衡量、可比較、可評估。**但是將無法量化的進行量化考核評估會造成許多負面問題，用同一個尺子來衡量千差萬別的事物，在抹殺差異性的同時也扼殺了創造性、主動性與積極性。**事實上，很多無法量化考核的事情，是需要政府積極依靠分散主體發揮自主性與創造性來實現。
第三方面的挑戰是“非規則化”的問題。目標治理是目標導向的治理方式，而不是規則導向的治理方式。目標治理體制需要動員各方資源來推動目標實現，而隨着目標的變化，資源配置的方向也會發生變化，經常表現形式就是“政策搖擺”。為實現新的目標，就會忽略其他方面的問題。比如説前兩年我們在推進環保措施、治理霧霾的過程中，就會忽略經濟民生方面的問題，出現了有的地方供暖跟不上，企業盲目關停等問題，現在又往回調整。
與此相關的是規劃期與政府換屆不匹配的問題，五年規劃的週期與地方政府換屆的週期不匹配，這造成很多地方換一任領導之後，就換一套做法，前任制定的規劃就變成“規劃規劃，牆上掛掛”。
▍結語與討論
中國強大的國家目標實現能力的原因在於目標治理體制，包括目標匹配、目標實施與目標調適三大機制。目標治理既非單中心治理，也非多中心治理，而是兩者的結合。
目標治理是中國體制優勢的集中體現，這既包括正式的制度安排，也包括長期探索形成的行之有效的機制安排。目標治理機制之所以能夠有效運行的體制前提，首先是中國共產黨的長期執政與實事求是的工作傳統，使得能夠規劃長遠目標，並根據實施情況對目標進行自覺調適，避免了競爭性選舉體制的“短期行為的專制”（short-term tyranny）問題。
其次，是由於中國的民主集中制與羣眾路線傳統，這一傳統要求決策者與執行者（次級決策者）之間形成互為師生關係的辯證互動關係。
第三是由於中國體制 “泛在的政治性”，中國政治體制邏輯不是政治行政二分，而是政治行政不分，地方政府對於中央政府的目標響應主要是政治響應，其次才是行政遵從。這種“泛在的政治性”也引導全社會形成目標共識與戰略共識，在共同的國家戰略框架下，充分發揮各方的積極性與創造性。
第四，中國政府掌握了大量的公共資源，具有更廣泛有力的政策工具，能夠綜合運用經濟手段、政治手段、法律手段、規劃手段，為市場主體順應國家目標提供激勵。
當然目標治理也有其缺陷與侷限性，並非所有領域都適用目標治理，同時需要與其他治理方式有機配合，儘可能揚長避短。
— 2020年10月新刊目錄 —
▍域外
美歐跨大西洋關係的中國挑戰
任希鵬
▍封面選題：美國的百年未有之變局
01 中美衝突：國際經濟層級體系的裂變
封凱棟
02 尋找新的“敵人” ：美國對華戰略加速調整的國內根源
潘亞玲
03 從“帝國”到“國家”：美國國家能力轉型進行時
歐樹軍
04 里根政體的衰敗與美國重建的特朗普道路
左亦魯
05 疫情後大國關係新格局
紀明葵
▍城市政治經濟學
06 全球化時代城市的轉型發展
周偉林
▍公益理論與公益實踐
07 美國國家構建過程中的科學公益
牛 可
▍技術革命與社會變遷
08 “防疫國家”的信息治理：實踐及其理念
戴 昕
09 區塊鏈與國家治理的融合重構
李雯佳
▍中國發展模式再討論
10 進行中的開創：華為實踐的工業史意義
宋 磊
▍社會結構變遷
11 精細分層社會與中產焦慮症
熊易寒
12 當小農户邁向大市場
譚同學
▍學術評論
13 文科為什麼要交叉——兼論知識發展的一般規律
錢乘旦
▍後發國家發展道路
14 拉丁美洲的未竟工業化
程文君 鄭 宇
15 “弱國家”困境和埃及的再工業化前景
段九州
**本文原載於《文化縱橫》2019年6月刊，原標題為“五年規劃：一種國家目標治理體制 ”。**圖片來源於網絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。