高層定調!避免“一市獨大”,中國城市化再轉向?_風聞
观察者网用户_234579-2020-11-03 08:39

文丨西部菌
中國的城市化道路怎麼走?日前,《求是》雜誌上的一篇高層文章,引發了廣泛關注。
這篇文章題為《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》,光看標題,它就有着為未來發展定調的意義。而在“完善城市化戰略”一節中,對城市化方向,有不少關鍵表述。
西部城事簡單地進行了摘取:
城市發展不能只考慮規模經濟效益,必須把生態和安全放在更加突出的位置,統籌城市佈局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。
產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律,但城市單體規模不能無限擴張……長期來看,全國城市都要根據實際合理控制人口密度,大城市人口平均密度要有控制標準。
東部等人口密集地區,要優化城市羣內部空間結構,合理控制大城市規模,不能盲目“攤大餅”……中西部有條件的省區,要有意識地培育多箇中心城市,避免“一市獨大”的弊端。
現階段的城市化,重點強調“增強中心城市和城市羣綜合承載、資源優化配置能力”,做大做強中心城市的強省會戰略,更是流行到了東部沿海地區。
這次的表述則出現了一些細微變化,強調不能無限擴張。這是否意味着,中國的城市化邏輯再次生變?
01
推進城市空間佈局形態多元化,針對東部地區和中西部地區,文章提出了不同的要求,前者要合理控制大城市規模,不能盲目“攤大餅”,後者則要避免“一市獨大”。
這種區分,正是考慮到不同地區的城市化階段、空間結構,存在較大差別。比如像東部沿海地區,雙子星流行,省會首位度普遍不高;而中西部地區,省會獨大的局面確實相當普遍。

來源:第一財經
以2019年數據為例,經濟首位度,也即GDP在全省佔比,超過30%的省會(首府),一共有9個,從高到低分別是銀川、長春、西寧、哈爾濱、成都、拉薩、西安、武漢、蘭州和海口。
其中,有7個城市都位於中西部。首位度最高的銀川達到50.6%。也就是説,寧夏的半數GDP產值都集中在銀川。作為對比,同樣是省會的南京和濟南,都不到15%。
而且縱向來看,在強省會戰略的加持下,中西部省會的首位度,是在不斷提高的。
比如2010年,首位度最高的銀川,GDP全省佔比46.4%,十年時間提升了4個百分點。另外,前三季度,西安的GDP為7075.31億元,全省佔比37.9%,同樣是再創歷史新高。
當然,變化最大的要屬長春,近十年的首位度,從38.4%足足提高到50.3%。
中心城市首位度不斷提高之後,虹吸效應不可避免的加劇,在它源源不斷地抽取資源時,和周邊城市的發展落差,自然日益加大。
像這幾個省會首位度超30%的省份,普遍面臨着發展失衡的問題。最突出的四川,省會成都的經濟總量,是GDP第二城綿陽的6倍左右。
省會“一市獨大”,缺少副中心和次級城市,最終也會影響地區總體發展水平。對這些中西部省份來説,強省會戰略的衍生問題,的確是不容忽視。
02
眾所周知,中國的城市化邏輯有過一次較大的轉向。
前些年的城市化,更加側重大中小城市協同發展,對大城市有嚴格的規模限制。比如2014年的《關於進一步推進户籍制度改革的意見》中明確提到,“嚴格控制特大城市人口規模”。

來源:第一財經
但經濟發展具有集聚特徵,廣撒胡椒麪,反而會帶來人地分離、土地供需錯配等問題。正因如此,做大做強中心城市的趨勢不斷增強。
這一點在各種國家級會議、文件中都有體現。比如《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》要求:
提升中心城市能級和核心競爭力。優化發展直轄市、省會城市、計劃單列市、重要節點城市等中心城市,強化用地等要素保障,優化重大生產力佈局。完善部分中心城市市轄區規模結構和管轄範圍,解決發展空間嚴重不足問題。
強省會戰略在東部的一些省份,比如山東、江蘇等地開始流行,以及零門檻落户推行,都是在此背景下展開的。
結合這次重磅文章來看,從“增強中心城市和城市羣綜合承載、資源優化配置能力”,到“城市單體規模不能無限擴張”、避免“一市獨大”,是否意味着城市化邏輯迎來再轉向?
答案可能是否定的。至少在三個層面如此:
第一,文章其實明確提到,產業和人口向優勢區域集中,是“客觀經濟規律”。中國的城市化發展,當然不會超越這種規律。
第二,文章對於城市化的分析,有很多不容忽視的限定詞。比如大城市的規模,是要“合理控制”,而非以往的“嚴格控制”;避免“一市獨大”,“中西部有條件的省區”。
第三,城市的擴張,本身是有臨界點的。做大做強中心城市,和“城市單體規模不能無限擴張”,完全不衝突。就好比強省會戰略,其最終的目標,還是帶動周邊發展。
事實上過去幾年來,城市羣、都市圈戰略提速,中心城市通過交通連接,向周邊進行產業分流,這正是避免經濟集聚,城市單體規模無限擴張引發城市病的一種應對方式。
另外,這裏有必要提一條重要的時間線。
今年8月24日,大城市戰略的堅定支持者陸銘教授,受邀參加經濟座談會,這次的重磅文章雖然發佈在後,但得注意,它是中央財經委員會第七次會議上的講話,時間是在4月10日。
而第六次會議,正是首次提及成渝雙圈戰略。其中要求“促進產業、人口及各類生產要素合理流動和高效集聚,強化重慶和成都的中心城市帶動作用”。
第五次會議,也提到,“增強中心城市和城市羣等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”,當時還曾引發廣泛解讀。
其實對比幾次會議的內容,可以發現,國家層面關於城市化的基本邏輯,是一脈相承的。這次文章並非突然轉向,而是進一步的優化調整,完善路徑。
03
城市的發展一旦定型,調整起來的成本會很高,所以城市化的發展規劃,必須要有足夠的前瞻性,打好提前量。
因此,這次的定調文章強調,“全國城市都要根據實際合理控制人口密度,大城市人口平均密度要有控制標準”。
但要指出的是,這裏有個“長期來看”。也就是説,城市規模擴張,仍然得因地制宜,根據實際發展階段來。

來源:國民經略
如果城市化還有提升空間,且城市人口密度,遠未達到文章所舉的北京、上海的水平,那麼繼續“增強中心城市和城市羣綜合承載、資源優化配置能力”,是符合客觀規律的。
當然,這次重點談論城市規模限制問題,既是一種遠景規劃,也是考慮到,在做大做強中心城市的邏輯下,一些地區的城市化確實出現了理解誤區。
比如近幾年來,合肥、成都、西安、濟南、長春等地陸續擴容,首位度火速提升,這也讓一些城市紛紛模仿,提出各種擴容構想,希望通過空間的增加,快速做大做強。
市轄區規模結構和管轄範圍的調整,説到底,是為了解決發展空間不足的問題,而非單純並出一個巨無霸。
所以不管縣改區、市改區,還是合併,都不能將它當做一種路徑依賴的手段,不能將做大做強,片面理解為GDP規模的簡單增加。
另一方面,有的城市不斷擴張,但這種擴張,更多隻是經濟規模的擴大,城市的各項公共服務能力,並沒有同步提高。
所以,文章要求,“城市發展不能只考慮規模經濟效益”。中心城市可以做大做強,但綜合承載、資源優化配置能力的提高,應該包括經濟、生活、生態、安全方方面面。
當然,“一市獨大”的虹吸效應之下,以省會為代表的中心城市,只抽血不供血,次級城市、副中心發育不足的問題,這次的定調文章同樣是一種糾正提醒。
其實就具體地區而言,也可以看到,那些強省會重點地區,同樣在謀求發展均衡。

來源:四川日報
以四川為例,在2018年,四川便提出了“一干多支”戰略,推進協調發展,推動成都和20個市(州)簽署合作協議,目標是2022年全省經濟副中心初步形成。
這次成渝雙圈規劃的審議,同樣提到:
處理好中心和區域的關係,着力提升重慶主城和成都的發展能級和綜合競爭力,推動城市發展由外延擴張向內涵提升轉變,以點帶面、均衡發展,同周邊市縣形成一體化發展的都市圈。
以點帶面、均衡發展,正是為了解決強省會戰略下,成渝雙圈存在的典型的中部發展塌陷的難題。
因此,結合上述地方實踐看,這次的定調文章,其實還是對城市化思路的進一步修正和完善。
未來來看,至少在很長一段時間內,大城市的規模擴張,還會是不可避免的趨勢。但正如文章所言,既要做大做強中心城市,同樣要避免無限擴張帶來的極化效應。
而站在區域經濟的角度,它所帶來的改變是,那些中心城市周邊的中小城市,將迎來更多被反哺的機遇。
附《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》關於城市化部分的原文:
我國城市化道路怎麼走?這是個重大問題,關鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標。目前,我國常住人口城鎮化率已經達到60.6%,今後一個時期還會上升。要更好推進以人為核心的城鎮化,使城市更健康、更安全、更宜居,成為人民羣眾高品質生活的空間。
增強中心城市和城市羣等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力,這是符合客觀規律的。同時,城市發展不能只考慮規模經濟效益,必須把生態和安全放在更加突出的位置,統籌城市佈局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。要堅持以人民為中心的發展思想,堅持從社會全面進步和人的全面發展出發,在生態文明思想和總體國家安全觀指導下制定城市發展規劃,打造宜居城市、韌性城市、智能城市,建立高質量的城市生態系統和安全系統。
產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律,但城市單體規模不能無限擴張。目前,我國超大城市(城區常住人口1000萬人以上)和特大城市(城區常住人口500萬人以上) 人口密度總體偏高,北京、上海主城區密度都在每平方公里2萬人以上,東京和紐約只有1.3萬人左右。長期來看,全國城市都要根據實際合理控制人口密度,大城市人口平均密度要有控制標準。要建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城,推動多中心、郊區化發展,有序推動數字城市建設,提高智能管理能力,逐步解決中心城區人口和功能過密問題。
我國各地情況千差萬別,要因地制宜推進城市空間佈局形態多元化。東部等人口密集地區,要優化城市羣內部空間結構,合理控制大城市規模,不能盲目“攤大餅”。要推動城市組團式發展,形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市羣結構。城市之間既要加強互聯互通,也要有必要的生態和安全屏障。中西部有條件的省區,要有意識地培育多箇中心城市,避免“一市獨大”的弊端。我國現有1881個縣市,農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍,要選擇一批條件好的縣城重點發展,加強政策引導,使之成為擴大內需的重要支撐點。在城市舊城和老舊小區改造,地下管網、停車場建設,托幼、養老、家政、教育、醫療服務等方面都有巨大需求和發展空間。