高層定調！避免“一市獨大”，中國城市化再轉向？_風聞

　　文丨西部菌

　　中國的城市化道路怎麼走？日前，《求是》雜誌上的一篇高層文章，引發了廣泛關注。

　　這篇文章題為《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》，光看標題，它就有着為未來發展定調的意義。而在“完善城市化戰略”一節中，對城市化方向，有不少關鍵表述。

　　西部城事簡單地進行了摘取：

　　城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須把生態和安全放在更加突出的位置，統籌城市佈局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。

　　產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張……長期來看，全國城市都要根據實際合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制標準。

　　東部等人口密集地區，要優化城市羣內部空間結構，合理控制大城市規模，不能盲目“攤大餅”……中西部有條件的省區，要有意識地培育多箇中心城市，避免“一市獨大”的弊端。

　　現階段的城市化，重點強調“增強中心城市和城市羣綜合承載、資源優化配置能力”，做大做強中心城市的強省會戰略，更是流行到了東部沿海地區。

　　這次的表述則出現了一些細微變化，強調不能無限擴張。這是否意味着，中國的城市化邏輯再次生變？

　　01

　　推進城市空間佈局形態多元化，針對東部地區和中西部地區，文章提出了不同的要求，前者要合理控制大城市規模，不能盲目“攤大餅”，後者則要避免“一市獨大”。

　　這種區分，正是考慮到不同地區的城市化階段、空間結構，存在較大差別。比如像東部沿海地區，雙子星流行，省會首位度普遍不高；而中西部地區，省會獨大的局面確實相當普遍。

　　來源：第一財經

　　以2019年數據為例，經濟首位度，也即GDP在全省佔比，超過30%的省會（首府），一共有9個，從高到低分別是銀川、長春、西寧、哈爾濱、成都、拉薩、西安、武漢、蘭州和海口。

　　其中，有7個城市都位於中西部。首位度最高的銀川達到50.6%。也就是説，寧夏的半數GDP產值都集中在銀川。作為對比，同樣是省會的南京和濟南，都不到15%。

　　而且縱向來看，在強省會戰略的加持下，中西部省會的首位度，是在不斷提高的。

　　比如2010年，首位度最高的銀川，GDP全省佔比46.4%，十年時間提升了4個百分點。另外，前三季度，西安的GDP為7075.31億元，全省佔比37.9%，同樣是再創歷史新高。

　　當然，變化最大的要屬長春，近十年的首位度，從38.4%足足提高到50.3%。

　　中心城市首位度不斷提高之後，虹吸效應不可避免的加劇，在它源源不斷地抽取資源時，和周邊城市的發展落差，自然日益加大。

　　像這幾個省會首位度超30%的省份，普遍面臨着發展失衡的問題。最突出的四川，省會成都的經濟總量，是GDP第二城綿陽的6倍左右。

　　省會“一市獨大”，缺少副中心和次級城市，最終也會影響地區總體發展水平。對這些中西部省份來説，強省會戰略的衍生問題，的確是不容忽視。

　　02

　　眾所周知，中國的城市化邏輯有過一次較大的轉向。

　　前些年的城市化，更加側重大中小城市協同發展，對大城市有嚴格的規模限制。比如2014年的《關於進一步推進户籍制度改革的意見》中明確提到，“嚴格控制特大城市人口規模”。

　　來源：第一財經

　　但經濟發展具有集聚特徵，廣撒胡椒麪，反而會帶來人地分離、土地供需錯配等問題。正因如此，做大做強中心城市的趨勢不斷增強。

　　這一點在各種國家級會議、文件中都有體現。比如《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》要求：

　　提升中心城市能級和核心競爭力。優化發展直轄市、省會城市、計劃單列市、重要節點城市等中心城市，強化用地等要素保障，優化重大生產力佈局。完善部分中心城市市轄區規模結構和管轄範圍，解決發展空間嚴重不足問題。

　　強省會戰略在東部的一些省份，比如山東、江蘇等地開始流行，以及零門檻落户推行，都是在此背景下展開的。

　　結合這次重磅文章來看，從“增強中心城市和城市羣綜合承載、資源優化配置能力”，到“城市單體規模不能無限擴張”、避免“一市獨大”，是否意味着城市化邏輯迎來再轉向？

　　答案可能是否定的。至少在三個層面如此：

　　第一，文章其實明確提到，產業和人口向優勢區域集中，是“客觀經濟規律”。中國的城市化發展，當然不會超越這種規律。

　　第二，文章對於城市化的分析，有很多不容忽視的限定詞。比如大城市的規模，是要“合理控制”，而非以往的“嚴格控制”；避免“一市獨大”，“中西部有條件的省區”。

　　第三，城市的擴張，本身是有臨界點的。做大做強中心城市，和“城市單體規模不能無限擴張”，完全不衝突。就好比強省會戰略，其最終的目標，還是帶動周邊發展。

　　事實上過去幾年來，城市羣、都市圈戰略提速，中心城市通過交通連接，向周邊進行產業分流，這正是避免經濟集聚，城市單體規模無限擴張引發城市病的一種應對方式。

　　另外，這裏有必要提一條重要的時間線。

　　今年8月24日，大城市戰略的堅定支持者陸銘教授，受邀參加經濟座談會，這次的重磅文章雖然發佈在後，但得注意，它是中央財經委員會第七次會議上的講話，時間是在4月10日。

　　而第六次會議，正是首次提及成渝雙圈戰略。其中要求“促進產業、人口及各類生產要素合理流動和高效集聚，強化重慶和成都的中心城市帶動作用”。

　　第五次會議，也提到，“增強中心城市和城市羣等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”，當時還曾引發廣泛解讀。

　　其實對比幾次會議的內容，可以發現，國家層面關於城市化的基本邏輯，是一脈相承的。這次文章並非突然轉向，而是進一步的優化調整，完善路徑。

　　03

　　城市的發展一旦定型，調整起來的成本會很高，所以城市化的發展規劃，必須要有足夠的前瞻性，打好提前量。

　　因此，這次的定調文章強調，“全國城市都要根據實際合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制標準”。

　　但要指出的是，這裏有個“長期來看”。也就是説，城市規模擴張，仍然得因地制宜，根據實際發展階段來。

　　來源：國民經略

　　如果城市化還有提升空間，且城市人口密度，遠未達到文章所舉的北京、上海的水平，那麼繼續“增強中心城市和城市羣綜合承載、資源優化配置能力”，是符合客觀規律的。

　　當然，這次重點談論城市規模限制問題，既是一種遠景規劃，也是考慮到，在做大做強中心城市的邏輯下，一些地區的城市化確實出現了理解誤區。

　　比如近幾年來，合肥、成都、西安、濟南、長春等地陸續擴容，首位度火速提升，這也讓一些城市紛紛模仿，提出各種擴容構想，希望通過空間的增加，快速做大做強。

　　市轄區規模結構和管轄範圍的調整，説到底，是為了解決發展空間不足的問題，而非單純並出一個巨無霸。

　　所以不管縣改區、市改區，還是合併，都不能將它當做一種路徑依賴的手段，不能將做大做強，片面理解為GDP規模的簡單增加。

　　另一方面，有的城市不斷擴張，但這種擴張，更多隻是經濟規模的擴大，城市的各項公共服務能力，並沒有同步提高。

　　所以，文章要求，“城市發展不能只考慮規模經濟效益”。中心城市可以做大做強，但綜合承載、資源優化配置能力的提高，應該包括經濟、生活、生態、安全方方面面。

　　當然，“一市獨大”的虹吸效應之下，以省會為代表的中心城市，只抽血不供血，次級城市、副中心發育不足的問題，這次的定調文章同樣是一種糾正提醒。

　　其實就具體地區而言，也可以看到，那些強省會重點地區，同樣在謀求發展均衡。

　　來源：四川日報

　　以四川為例，在2018年，四川便提出了“一干多支”戰略，推進協調發展，推動成都和20個市（州）簽署合作協議，目標是2022年全省經濟副中心初步形成。

　　這次成渝雙圈規劃的審議，同樣提到：

　　處理好中心和區域的關係，着力提升重慶主城和成都的發展能級和綜合競爭力，推動城市發展由外延擴張向內涵提升轉變，以點帶面、均衡發展，同周邊市縣形成一體化發展的都市圈。

　　以點帶面、均衡發展，正是為了解決強省會戰略下，成渝雙圈存在的典型的中部發展塌陷的難題。

　　因此，結合上述地方實踐看，這次的定調文章，其實還是對城市化思路的進一步修正和完善。

　　未來來看，至少在很長一段時間內，大城市的規模擴張，還會是不可避免的趨勢。但正如文章所言，既要做大做強中心城市，同樣要避免無限擴張帶來的極化效應。

　　而站在區域經濟的角度，它所帶來的改變是，那些中心城市周邊的中小城市，將迎來更多被反哺的機遇。

　　附《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》關於城市化部分的原文：

　　我國城市化道路怎麼走？這是個重大問題，關鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標。目前，我國常住人口城鎮化率已經達到60.6%，今後一個時期還會上升。要更好推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民羣眾高品質生活的空間。

　　增強中心城市和城市羣等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，這是符合客觀規律的。同時，城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須把生態和安全放在更加突出的位置，統籌城市佈局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。要堅持以人民為中心的發展思想，堅持從社會全面進步和人的全面發展出發，在生態文明思想和總體國家安全觀指導下制定城市發展規劃，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質量的城市生態系統和安全系統。

　　產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張。目前，我國超大城市（城區常住人口1000萬人以上）和特大城市（城區常住人口500萬人以上） 人口密度總體偏高，北京、上海主城區密度都在每平方公里2萬人以上，東京和紐約只有1.3萬人左右。長期來看，全國城市都要根據實際合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制標準。要建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，推動多中心、郊區化發展，有序推動數字城市建設，提高智能管理能力，逐步解決中心城區人口和功能過密問題。

　　我國各地情況千差萬別，要因地制宜推進城市空間佈局形態多元化。東部等人口密集地區，要優化城市羣內部空間結構，合理控制大城市規模，不能盲目“攤大餅”。要推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市羣結構。城市之間既要加強互聯互通，也要有必要的生態和安全屏障。中西部有條件的省區，要有意識地培育多箇中心城市，避免“一市獨大”的弊端。我國現有1881個縣市，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍，要選擇一批條件好的縣城重點發展，加強政策引導，使之成為擴大內需的重要支撐點。在城市舊城和老舊小區改造，地下管網、停車場建設，托幼、養老、家政、教育、醫療服務等方面都有巨大需求和發展空間。