唐亞林 | “十四五”將至，中國如何破除城際壁壘？_風聞

改革開放後，當代中國圍繞以經濟建設為中心的發展戰略，開展了對建立在計劃經濟體制基礎之上且高度集權的政治、經濟與社會體制進行全方位改革的歷程。其中，最為核心的改革舉措包括三大方面：一是以放權讓利的市場化取向改革為核心的經濟體制改革進程；二是以政府職能轉變的專業化取向改革為核心的政府體制改革進程；三是以管理權限下放的地方積極性取向改革為核心的中央與地方關係改革進程。

這三大相互關聯且彼此嵌套的核心改革舉措的重要後果之一，就是形成了以“省級行政區”為單元的區域經濟競爭與以“跨域經濟區”為紐帶的區域經濟合作既相互衝突又相互聯合的區域經濟發展格局，並在地域、文化、產業、區位等優勢與國家戰略的綜合作用下，衍生出了立體化的以城市羣、都市圈為核心的區域經濟與社會協調發展新形態。其中，處在最高層次的是長三角地區、京津冀地區、粵港澳大灣區三大世界級城市羣，處在中間層次的是成渝城市羣、中原城市羣、長江中游城市羣、哈長城市羣四大國家級城市羣，處在次中間層次的是以省會城市、副省級城市為中心的大城市羣。

無論是最高層次的世界級城市羣，還是中間層次的國家級城市羣，因涉及跨域公共事務的協商與處置，涉及包括中央政府層面與省級政府層面等多元主體的參與和合作，迫切需要建構一種基於區域協同治理的新型治理範式。

區域協同治理：城市羣中國時代區域協調發展的新命題

2011年年底，中國大陸城鎮人口占大陸總人口比例第一次超過了50%的大關，達到了51.3%，這標誌着當代中國開始從鄉村中國時代進入城市中國的新時代。至2019年年末，中國大陸城鎮人口占大陸總人口比例進一步提升至60.6%，這意味着當代中國的城市化進程以平均每年1個百分點的速率快速推進。而且，據筆者統計，2017年，僅長江三角洲滬江浙皖一市三省的GDP總和，就佔當年全國GDP總和的23.79%，幾近1/4，而長三角國土面積僅佔全國的1/26，人口占1/6。此外，據筆者所在課題組的測算，到2020年左右，全國GDP的60%—70%將由三大世界級城市羣與四大國家級城市羣創造，這意味着當代中國將進一步從城市中國時代走向城市羣中國時代，意味着要想治理好發展好中國，就必須治理好發展好當代中國的城市羣，城市羣也由此成為當代中國國家現代化建設的新型發展空間、新型戰略平台與新型動力機制。

圖源：騰訊網

雖然長三角一市三省有着天然的地域相接、文化相親、人緣相連等優勢，但是在以行政區經濟為基本競爭單元、財税體制決定各省市財力大小與事權處置程度、主政官員職位升遷離不開經濟發展績效等制度環境約束條件下，跨域合作動力遠弱於跨域競爭動力，進而導致基於經濟競爭的產業結構雷同、生產要素流動困難、招商引資政策各自為戰、生態保護制度以鄰為壑、公共服務制度不統一等機制、體制與制度壁壘現象十分嚴重。儘管跨域合作的呼聲很高，但多年來都難以取得實質性突破。

20世紀80年代初，為了打破計劃經濟體制下條塊分割、跨域封鎖等弊端，中央政府探索了以跨域經濟聯合與形成經濟區等方式來推進長三角區域一體化發展的大思路，並在隨後近40年的發展歷程中，先後嘗試了諸如成立“上海經濟區”規劃辦公室、發佈長三角地區區域規劃以及長三角城市羣發展規劃等重大舉措，但實質性的區域合作進展與協同治理績效一直不彰。這種狀況在2018年11月長江三角洲區域一體化發展上升為國家戰略之後，得到了根本性的扭轉，表現為國家層面和省級層面的發展規劃與行動計劃的正式出台，即2019年10月25日國務院正式批覆的《長三角生態綠色一體化發展示範區總體方案》與2019年12月1日中共中央、國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，以及省級層面滬江浙皖一市三省2018年6月1日出台的《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018—2020年）》。

以長三角城市羣區域一體化發展為例。區域協同治理開始成為長三角地區一市三省的自覺共識，得益於四個方面的因素：一是2012年11月中共十八大後，在“全國一盤棋”思想指導下，各地自覺地把黨的政治建設擺在首位，堅定執行黨的政治路線，嚴格遵守政治紀律和政治規矩，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持一致。尤其是在中央將長三角區域一體化發展上升為國家戰略之後，這種建構區域共同體、發展共同體、命運共同體、文明共同體的意識得到高度提升，主動對接、全面對接、深度對接成為長三角區域各地黨委和政府的新型區域合作機制。二是同樣在中共十八大後，對地方主政官員政績的考核，弱化了過往以GDP為核心的經濟業績優先的指標性考核，轉而強調從堅決貫徹落實中央大政方針、重大決策部署的堅定性以及結合地方實際的創新性與擔當性等指標來綜合衡量。三是中國共產黨的治國理政實踐，逐漸形成了基於“全國一盤棋”思想，以國家發展規劃為戰略導向，以國家重大發展戰略和中長期經濟社會發展規劃為依託，融規劃、決策、執行、監督、評估於一體的治國理政架構。在區域發展重大戰略上，通過中央成立領導小組及辦公室，以及相關省市及有關部門成立相關聯合工作辦公室，重點制定統一的發展規劃。四是在近40年的區域發展與治理過程中，長江三角洲一市三省充分汲取過往的經驗與教訓，逐漸形成了“友好協商、規劃引領、領域合作、項目帶動、標準一體、績效可期”的“二十四字合作方針”，以及“長三角省市主要領導座談會負責決策—長三角城市經濟協調會市長聯席會議負責協調—長三角城市經濟協調會市長聯席會辦公室和重點專題組負責落實”的三級運作區域合作機制體系。

雖然如此，滬江浙皖的經濟與社會發展差距還是很明顯的，尤其是城鄉差別導致的居民在義務教育、醫療服務和社會保障三大核心公共服務領域的差距更是巨大，並因户籍制度的羈絆，進一步導致即使進入了大城市工作的農村居民也無法享受與城市居民同等的公共服務種類與水平等現象，這些問題難以在短時間內得到根本性的改變。近年來，滬江浙皖加快了跨省異地就醫門診直接結算與異地就醫備案制度、社會保障轉移接續制度、長三角地區政務服務跨區域通辦和數據互通共享制度（線上“一地認證、全網通辦”，線下“收受分離、異地可辦”）等，但仍然侷限於辦理居民與法人證照等行政性事務，無法真正觸及公共服務的共享與共擔等核心制度的突破和創新。

有鑑於此，通過長三角區域一體化的長時期深度個案考察，我們迫切需要從協同治理的視角，重構區域治理的新型範式，並在此過程中開創帶有普遍意義的城市羣協調發展道路。

內涵、形態與道路：建構基於區域協同治理的新型亞國家治理範式

中國是中國共產黨領導的社會主義單一制國家，其核心政治制度是中國共產黨全面領導制度與人民代表大會制度。在“黨領導一切”的制度框架下，當代中國逐步建構起了包括“黨的領導力—政府的執行力”的領導與治理有機分工模式、“黨的決策權—政府的執行權”的決策與執行高效互動模式在內的黨政一體化運作範式。

中共十八屆三中全會後，當代中國開始告別“摸着石頭過河”階段，進入“頂層設計”階段，其核心標誌是成立了負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實的全面深化改革領導小組，其根本特徵在於遵循“全國一盤棋”思想，構建以國家發展規劃為戰略導向，融規劃、決策、執行、監督、評估於一體的治國理政架構，並形成國家重大發展戰略和中長期經濟社會發展規劃制度。

管窺長三角區域協同治理的基本經驗，我們可以提煉出一種基於區域協同治理的新型亞國家治理範式。這種新型亞國家治理範式，是一種介於中央層面與省級層面的跨區域治理範式，其權力既來自中央的授權又來自地方的授權，其治理權威既包括中央的承諾認可又包括地方的共識行動，其治理機構由兩個層面的機構體系組成：在國家層面，通過成立領導小組及辦公室，統籌協調，制定事關未來發展的中長期發展規劃，以頂層設計推動規劃制定，以規劃引領區域制度創新；在省級層面，通過成立區域合作辦公室，形成國家統一主導下充分發揮各省市相互聯合積極性、實現多層面多主體參與、體現統分結合特點、以網絡化區域協同治理為核心的新型區域協同治理範式。

這種因區域協同治理而生的新型亞國家治理範式的內涵，主要包括四大方面：一是秉持“全國一盤棋”思想，將規劃、決策、執行三者有機統合，形成國家層面和省級層面相互銜接、有機配套的區域規劃體系；二是形成國家層面的推動區域一體化發展領導小組及辦公室以及省級層面的區域合作辦公室等常設機構體系，並推動成立以各類專委會、合作聯盟、行業協會、企業家聯盟為核心的市場性組織和社會性組織等多元化參與區域協同治理進程的網絡化治理機構體系；三是形成以重點合作領域、重大合作事項、重要合作機制、重大執法行動對接、重大公共服務制度為核心內容的區域協同治理新型機制與制度體系；四是逐步建構以標準一體、城鄉一體、區域一體為導向的區域共同體、發展共同體、命運共同體和文明共同體。

建立在區域協同治理基礎之上的新型亞國家治理範式，通過區域基礎設施的互聯互通、標準一體，區域公共服務制度的創新與公私網絡化協同治理機構體系的建立，以及區域產業集羣的發展與社會協同治理格局的重塑，建構推動區域高質量發展、高水平治理、高品質生活的“三高”區域協同治理形態，進而將區域政治、經濟、社會、文化、生態“五位一體”建設，統合在區域分工合作、區域聯動、整體合力的新型亞國家治理範式之中，為開創帶有普遍意義的城市羣協調發展道路奠定物質基礎、制度基礎與文明基礎，從而為當代中國國家現代化發展探索出一條通過發展與治理城市羣，重構當代中國改革開放空間佈局與當代中國社會主義現代化空間佈局體系的新型發展道路，最終為人類社會的城市羣發展與現代化發展提供新型區域協同治理理論範式的智力支持與新型發展道路的示範效應。