雲南昭通威信縣規定“城區禁止遛狗，違反三次捕殺”，合法嗎？_風聞

【文/觀察者網 周弋博】

近日，雲南昭通威信縣發佈通告稱，禁止在縣城城區內遛狗，違反一次者警告，違反兩次者罰款，違反三次者將聯繫公安機關捕殺。

有人覺得挺好，畢竟惡犬傷人之事頻頻出現，反對者則認為，這種規定過於粗暴，有“一刀切”之嫌。

11月15日，雲南昭通市威信縣主要領導在接受上游新聞的採訪時表示，威信縣對於犬隻管理規定引發的輿情非常重視，正在召集多部門研究此事，“城市管理要規範，但任何事都要依法依規。”

​這份禁止遛狗甚至予以捕殺的通告到底合法嗎？

（圖源：視覺中國）

11月13日，雲南昭通威信縣發佈《關於威信縣文明養犬、禁止遛狗的通告》。

其中明確指出，市民必須對所養犬隻實行栓養或圈養，縣城城區內禁止遛狗，而且處罰嚴厲。

第一次警告，第二次處50至200元罰款，第三次直接聯繫公安機關予以捕殺。

文件還顯示，11月20日前為宣傳發動、自我整改階段，此後集中整治，全面糾正城區不文明養犬行為。

網友們困惑了，狗子不讓上街遛，這還怎麼養？不就是變相禁止養狗嗎？

當然，這項規定也不乏支持者讚賞，甚至建議大範圍推廣。

毋庸置疑，養狗取樂是人們的權利，文明養犬不影響他人也是鏟屎官們的義務。

權利自然有其邊界，但義務也不能強人所難，更不能為了快速解決問題而胡亂設定義務。

不少網友就指出，關鍵應該是如何處理“遛狗不栓”的問題，而不是“一刀切”直接禁止遛狗。

暫不論這項規定在內容上是否合理，威信縣有權提出“禁止遛狗，違者捕殺”的要求嗎？

畢竟，公權力可不適用“法無禁止即自由”的原則，而是“法無授權即禁止”。

也就是説，行政機關要管養犬問題，首先得有法律依據，依法辦事。

那麼，這份通告合法嗎？

結論是，存疑。

但要講清這個問題，先得為大家翻譯翻譯依法行政的“法”是什麼。

廣義的“法”，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、行政規章等。

而且，這些“法”有上下位階之別，即憲法＞法律＞行政法規＞地方性法規=行政規章。

不同位階的“法”可能存在矛盾，此時要遵循**“上位法高於下位法”**原則，與上位法牴觸的規定無效。

也就是説，如果“法”確實制定了“禁止遛狗”的規定，且不牴觸上位法，在合法性上自然沒問題。

但遺憾的是，這份《關於威信縣文明養犬、禁止遛狗的通告》根本就不是“法”。

行政立法權可不是各個機關都有的。

哪怕是位階最低的行政規章，尚且也要由國務院部門或省級、市級地方政府制定。

這份通告則由威信縣公安局、縣農業農村局、縣市場監督管理局、縣住房和城鄉建設局聯合制定。

這可比比市級地方政府低了兩個級別，自然沒有行政立法權，只能根據已有的“法”發佈行政命令。

也就是説，這份通告本身不是法律依據，而是依賴於法律依據而作出的“規範性文件”。

那麼，真正的“法”是咋規定的呢？

經檢索，這份通告所依據的《傳染病防治法》《動物防疫法》《治安管理處罰法》，均未禁止遛狗。

更值得注意的是，這份通告在處罰遛狗行為是依據的是《昭通市城市管理條例》。

然而，該條例是允許遛狗的，只是規定了**“攜帶其他寵物出户的，應當牽繫”**。

那麼，這份通告就是在用“允許遛狗”的規定，來處罰違反“禁止遛狗”命令的行為……

《關於威信縣文明養犬、禁止遛狗的通告》

……縣城城區內禁止遛狗，一旦發現，第一次給予警告；第二次縣城市主管部門將根據**《昭通市城市管理條例》第四十六條**之規定：處50元以上200元以下罰款；第三次聯繫公安機關予以捕殺……

《昭通市城市管理條例》

第四十六條 違反本條例第三十條規定的，由城市管理綜合行政執法部門責令改正，處50元以上200元以下罰款。

第三十條 飼養寵物不得影響他人生活，危及他人安全。大型犬、烈性犬應當圈養或者拴養，不得放養。攜帶其他寵物出户的，應當牽繫。

在缺乏上位法依據時“增加公民義務或者減損公民合法權益”，是“規範性文件”不合法的情形之一。

可見，上位法只禁止“不牽繩遛狗”的情況下，將約束擴大為“禁止遛狗”的這份通告，合法性存疑。

《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百四十八條第二款規定：

有下列情形之一的，屬於行政訴訟法第六十四條規定的“規範性文件不合法”： 

（一）超越制定機關的法定職權或者超越法律、法規、規章的授權範圍的； 

（二）與法律、法規、規章等上位法的規定相牴觸的； 

（三）沒有法律、法規、規章依據，違法增加公民、法人和其他組織義務或者減損公民、法人和其他組織合法權益的；

 （四）未履行法定批准程序、公開發布程序，嚴重違反制定程序的； 

（五）其他違反法律、法規以及規章規定的情形。

據上游新聞報道，11月15日，威信縣委宣傳部部長陶永朝表示對於相關情況需要了解後才能答覆。

此後，威信縣主要領導對上游新聞記者表示，威信縣對於犬隻管理規定引發的網絡輿情非常重視，多個部門正在對相關情況進行研究，“政府部門出台文件，一定要有法律依據，規範管理，服務羣眾，不管初衷怎麼樣，都要回歸到依法依規處理，我們會及時處理。”

該領導表示，此前威信縣也發生過犬隻傷人事件，公安部門進行過處理，“養狗人士、愛狗人士我們要尊重，但不能因此傷害到其他人。我們這裏也發生過小孩被狗咬的事，這是一個需要各方規範管理的問題。”他表示，不管怎麼做，都要依法依規，任何事情都不能簡單化。