陳憲 | 區域治理改革需要“顛覆中國身份社會的最後一堵牆”_風聞

區域協同治理是基於區域一體化和區域集羣提出來的。2019年5月13日，中共中央政治局會議審議《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》時指出：“長三角一體化發展具有極大的區域帶動和示範作用，要緊扣‘一體化’和‘高質量’兩個關鍵，帶動整個長江經濟帶和華東地區發展，形成高質量發展的區域集羣。”

區域集羣是區域一體化的重要內涵。區域集羣的範圍，大致是由區域規劃，未來主要是由都市圈規劃界定的。區域協同治理總是在一定的規劃範圍內落地的。因此，區域規劃的法制（治）化是區域協同治理的指引。區域協同治理是一個市場與政府共同作用，並良性互動的過程。在區域協同治理的過程中，經濟活動的協同治理是其中的基礎性部分。社會主義市場經濟制度是中國基本經濟制度的組成部分之一，市場在經濟活動與區域協同治理中的主導性是毋庸置疑的；區域協同治理是國家治理體系的一部分，更好地發揮政府作用亦是題中應有之義。筆者認為，在區域協同治理的過程中，市場與政府的作用以及兩者的交互作用有多方面的具體表現，其中，區域規劃法制（治）化、市場一體化、營商環境同質化和公共服務均等化是比較重要的方面。

區域規劃法制（治）化是區域協同治理的指引

區域協同治理和其他治理一樣，其依據是相關的制度體系。各種區域規劃，包括專項規劃和都市圈規劃，以及與規劃有關的法律和規章，是這個制度體系的重要組成部分。由此，將使區域協同治理有章可循、有法可依。

區域規劃往往是1+N的結構。1是總體規劃，N一般為兩個部分：一是內容規劃，如交通運輸、生態綠色發展等領域，有國務院已經批覆的《長三角生態綠色一體化發展示範區總體方案》；二是空間規劃，如都市圈規劃，在2016年國家發展和改革委員會主持編制的《長江三角洲城市羣發展規劃》中，提出了“一核五圈”的構想，將上海作為長三角城市羣的核心，同時有五個都市圈：南京、蘇錫常、杭州、寧波和合肥都市圈。上海是長江經濟帶和長三角的龍頭城市、核心城市，也是一個都市圈的中心城市。筆者曾經呼籲，引入都市圈發展概念，兼顧經濟和地理兩個因素，率先編制實施上海都市圈發展規劃，確認上海作為長江經濟帶和長三角的龍頭地位，迫在眉睫。這些規劃及其法制（治）化是區域協同治理的指引。

改革開放以來，尤其是近年來，我國規劃編制和實施的法制（治）化水平有了很大進步，“規劃引領”初步得到體現。對於區域協同治理，規劃法制（治）化是必須的，也是至關重要的。其中一個重要理由是，區域協同治理的範圍不是由行政區劃界定的，而是由經濟、社會、環境和文化等聯繫共同決定的。也就是説，區域規劃或都市圈規劃是打破行政區劃邊界的，無論其在編制過程，還是實施過程中，都需要法律制度和依法治理來加以整合和實現，以減少行政干預對經濟社會發展的束縛，進而產生積極的效果。例如，跨行政區劃的都市圈規劃，可以減少土地低效開發，提升中心城市集聚高端要素的功能。在東京都市圈50公里半徑內，基本上是連成片的，按照這個範圍進行一體化的規劃，將在很大程度上緩解土地供應和住房供應緊張的狀況，在提高土地開發效率的同時，為高端要素集聚提供了更大的空間。

市場一體化是區域協同治理的核心

市場一體化是區域協同治理的“牛鼻子”。因為只有以市場導向的發展為龍頭、以市場一體化發展為基礎，才有可能在這個過程中充分調動一體化的主體即廣大企業的積極性，才可以據此界定市場與政府的邊界、職能和任務，才能驅動區域發展和治理的根本轉型，才可以在此基礎上實現區域發展戰略所賦予的目標和使命。

區域協同治理以市場一體化為核心，能夠將以行政區劃為依託的區域經濟整合為開放型區域經濟，把各個小規模市場演變為區域大規模市場；區域協同治理以市場一體化為核心，能夠轉換高度依賴國際市場的發展模式和機制，培育並形成一個一體化的強大的國內市場；區域協同治理以市場一體化為核心，能夠在更大範圍配置生產要素，提升產業生態和產業鏈水平，實現高質量發展。

實現以市場一體化為核心的區域協同治理，必須以競爭政策作為主要的治理機制。競爭政策是國家為保護和促進市場競爭而實施的基本經濟政策，其目的是為了創造公平競爭環境，更大程度激發市場活力。競爭政策的實施，需要清理和廢除一切妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法，限制政府幹預市場的空間和領域，從而有利於界定政府在市場中的職能和權力邊界。產業發展的主導者和行動者是企業家、投資家和創業者，尤其在新興產業領域，大量的新技術、新模式的試錯都是在上述主體的主導下進行的。而且，唯有在他們的主導下，激勵機制和風險機制才是有效的。在這一背景下，產業規劃、產業政策的內涵發生了根本性變化，產業發展基礎、產業發展環境和產業發展預見將是其主要內容。因此，以競爭政策為主，形成競爭中立的市場環境，是實現市場一體化、新興產業發展和可持續增長的基本前提和重要條件。

營商環境同質化是區域協同治理的基礎

在改革開放已經40多年的今天，改革創新體制機制，進一步優化營商環境，被提到“建設現代化經濟體系、促進高質量發展的重要基礎，也是政府提供公共服務的重要內容”的高度。優化營商環境將有助於解放生產力、提高綜合競爭力，已經成為社會各界的共識。

日前，世界銀行發佈了《2020年營商環境報告》。報告指出，由於大力推進改革議程，中國連續兩年躋身全球營商環境改善最大的經濟體排名前十，並且在總排名中繼續獲得大幅提升——由去年的46位上升至31位，位列東亞太平洋地區第7位，僅次於日本。在《2020年營商環境報告》顯示的10項營商環境一級指標——開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納税、跨境貿易、執行合同和辦理破產中，中國在施工許可證辦理流程中取得了顯著改善，在保護少數投資者、執行合同效率和獲得電力等指標中，也取得了較大的進步。不過，目前在中國，營商環境主要監測北京和上海兩個城市，其中上海的統計權重為55%，北京為45%（估計是根據這兩個城市的經濟總量設置該權重）。所以，毋庸諱言，就營商環境的整體水平而言，現有的排名是高估的。也就是説，在中國的大部分城市和地區，營商環境並沒有達到目前監測評估的水平。

上述營商環境指標及其評分，充分反映了政府在服務企業、完善市場運作效率方面所做的努力。營商環境在較短時間內能夠取得明顯改善，説明了深化改革的成效。然而，就目前監測是在北京、上海進行的現實來説，我們還需要在更多的城市進行營商環境的監測和評估，並在不同城市間進行取長補短的工作，進而提升營商環境同質化水平，切實提高企業生產、經營和投資活動的效率和質量。

在創新驅動的大背景下，培育和優化營商環境還要特別關注正在從0到1的新創企業。也就是説，現在叫作“雨林”的創業創新生態系統，是營商環境的重要組成部分。在生物學中，一個自然的生態系統是由一個羣落的生物體相互作用及與環境的作用所構成的。這裏所説的“雨林”是人類的創業創新生態系統，人的創造力、商業智慧、科學發現、投資資金，以及其他元素以某種特別的方式結合在一起，培養萌發出新想法，研發出新技術、新產品和新服務，並茁壯成長為可持續發展的企業。因此，營商環境與創業創新生態和新興產業生態需協同建設。

公共服務均等化是區域協同治理的價值

區域協同治理的價值是什麼？當然是，也必須是人民羣眾的民生福祉。在人民羣眾的基本物質需求得到滿足以後，他們對公共服務的需求上升為矛盾的主要方面。公共服務及其均等化成為滿足和保障民生福祉的重要組成部分。在城市化的進程中，向所有外來務工人員均等化地提供公共服務，成為區域協同治理的崇高價值。

老百姓最為關心的三項公共服務，是教育、醫療和養老。筆者以最近在幾個產業園區的調研為例，介紹一些現狀，並提出若干建議。在園區就業的大多是年輕人，結婚生子後，就遇到孩子上幼兒園、小學和中學的問題。在中國人口流入較多的經濟相對發達的大部分地方，沒有城鎮户籍的外來務工人員的孩子，大多上不了當地公立的幼兒園、小學和中學。當然，也有通過付費上公立園校的，但對這部分孩子來説，園校“公立”的性質就不存在了。所以，如何逐步做到義務教育不和户籍掛鈎，只要在本地就業、納税和繳納社保，子女就可以在當地享受義務教育，是區域協同治理的一個難點，也是最為緊要的一項改革。

從區域協同治理的角度看，醫療和養老需要解決的也是公平的問題。把流動到城市就業的外來務工人員納入社會保障，是各級政府一直在積極推動的大事。例如，上海早在十年前，就建立了外來從業人員的綜合保險制度，覆蓋所有就業農民工，其費用全部由用人單位繳納，外來從業人員本人不承擔繳納綜合保險的費用。綜合保險費的繳納標準並不與本人的工資收入“掛鈎”，“繳納基數”是上年度上海市職工月平均工資的60%，用人單位再按照“繳費基數”的12.5%繳納綜合保險費。這種制度在許多城市都在推行。然而，作為多層次社會保障制度的底層安排，這種制度要進一步向較高水平演化，逐步建立各個層次社會保障制度之間的有機聯繫。建立統一的社會保障制度，還有較長的路要走，但必須朝着目標堅定地走下去，通過公共服務均等化，顛覆中國身份社會的最後一堵牆。