趙曉耕 劉盈辛 | 中國傳統御史監察制度的反思_風聞

　　基本信息

　　摘要：中國古代的監察制度被視為傳統政治結構中皇帝最成功的權謀術之一，是伴隨皇權的強化不斷發展的。“明主治吏不治民”的統治經驗，在君臣百戰的權力利害衝突中，通過位卑權重的監察官員加以平衡。自秦代監察制度正式建立後，中國曆代監察機構多有沿革，但背後一元化的權力結構模式基本相同。從中國傳統社會的政制實踐和監察制度發展歷程來看，龐大的監察權力系統未必是實現制度理想的最有效方式。監察制度體系的構建不僅要具有形式上的獨立性和專門性，更要保證其運行機制的獨立性、有效性和穩定性。中國傳統監察制度的經驗應引起我們對當代監察制度改革具體路徑的思考。

　　作者簡介： 趙曉耕，法學博士，中國人民大學刑事法律科學研究中心教授、博士生導師，中國人民大學法學院教授、博士生導師；劉盈辛，中國人民大學法學院博士研究生。文章原刊：《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2020年第2期。感謝雜誌社授權發佈。

　　如何對權力進行有效的制約和監督是目前全社會普遍關注的問題。一方面，權力要受到監督，另一方面，監督的權力也應受到監督。要將權力“關進制度的籠子”，也要將制約權力的權力“關進制度的籠子”。監察制度的構建即是實現權力制約與監督的一種形式。法史學界在中國傳統監察制度研究方面成果豐富，既有對各朝代監察機構設置、監察權運行、中央監察體系、地方監察體系以及某一特殊監察制度的研究，亦有對中國傳統監察制度進行通述式解讀，從其相對獨立的機構設置、專門化的監察權配置以及對官吏貪腐行為的打擊辦法等角度着眼的研究，在中華法文化的浩瀚卷牘中挖掘寶貴的經驗財富，為當下懲貪治贓和廉政法制建設提供借鑑。然而，需要特別注意同時也是現有研究較為欠缺的是：對於傳統監察制度的探討，不僅要關注具體制度形態的變遷，更要關注制度變遷背後藴含的權力結構模式和政治文化傳統；不僅要關注其正面的參考價值，也要客觀評價其負面效果。

　　中國古代的權力制約觀念隨着一元權力結構的穩固而不斷加強，與此相伴的，是縱跨千年的傳統監察制度。本文通過對中國傳統監察制度發展變遷歷程的回顧，分析中國古代一元權力結構下權力制約觀念所面臨的制度困境，從傳統監察制度的產生、強化、消亡及轉型中，觀察傳統監察權“強工具性—弱功能性”的演進邏輯，剖析監察制度變遷的內在規律，反思並總結其中的經驗教訓，為當下國家監察體制改革的方向提供參考。

　　一、史官與先秦時期的監察現象

　　若以是否設立特定監察機構和專司監察的官職作為判斷標準，目前大多數論著都認為中國古代監察制度正式建立於秦代。但若僅談及監察職能或監察現象，則具有監察性質的因素在先秦時期便已開始萌芽。

　　（一）巫文化與先秦史官

　　夏商時期已出現監察現象¬[1]（P57-60）。此時國家形態尚處於早期，國家機器中起到監察作用的因素還未形成正式的制度，專門的監察機構和專職的監察官員還未出現，行使監察權的主體是多樣的­[2]（P25-26）。在先秦時期起到監察職能的各類羣體中，史官扮演了重要角色，這同史官與巫文化之間的淵源不無關係。史官的溯源一直眾説紛紜，多數觀點支持史官起於卜祝之説，這種説法雖不無可議®[3]（P1-18），但史官最初與巫文化關係之緊密是毫無疑問的。陳夢家在《商代的神話與巫術》中提到了巫與史的關係：“祝即是巫，故‘祝史’‘巫史’皆是巫也，而史亦巫也”；“由巫而史，而為王者之行政官吏”[4]（P534-535）。

　　“殷人尊神，率民以事神，先鬼而後禮”（《禮記·表記》）。巫史負責掌管祭祀、占卜等宗教儀式，作為天與人之間溝通的橋樑，在先秦巫卜之事盛行時期地位極高，只比君主稍遜色。宗教活動是與神溝通的媒介，由於史官執掌宗教儀式，具有相當高的權威地位。他們既是神意的傳遞者，也是統治者意志的代表。在維護巫事、宗教秩序的同時，他們便也逐漸具有了通過祭祀占卜評斷是非、維護世俗統治秩序的職責。由於與神權、宗教、祭祀、巫文化的聯繫，巫史在早期職能繁雜，可參與神事政事、卜辭説文，天然地具有維護秩序的屬性；由於職業需要，他們亦掌握天文曆法、音律舞蹈、醫術藥術等知識技能[4]（P533-543）。

　　隨着神權法思想的衰落，到西周時期，史官在世俗社會中承擔的職能有所強化，宗教色彩逐漸褪去。掌巫卜之事的巫史本身就承擔有説文釋義或記錄卜事的文字職能，具有豐富的知識技能，加之其維護禮儀秩序的傳統功能的延續，因而逐漸成為社會知識文化的中心。此外，在巫史崇高地位的餘温下，史官羣體藉助其特定的文字職能（記錄以及保管文書檔案）得以最大程度參與國家管理和世俗社會的各項重大活動中，對政務活動與國之大事進行記載與協助，成為周王的得力助手。

　　（二）先秦史官的監督職能

　　“史，記事者也。從又持中。中，正也。”[5]（P90）史官被視作中立的記錄者，段玉裁在其對史字的註解中又加入了良史書法不隱一説。作為最早的文書工作者，掌持簿書、參與並客觀記錄國家各項重要活動是史官的職責所在，這也使得史官在監督統治，尤其是監督君王和官員言行方面發揮了重要作用。早在夏朝，就有史官對君主的無道行為以圖錄法典來進行勸諫監督的例子，“夏太史令終古，出其圖法，執而泣之，夏桀迷惑，暴亂愈甚”（《呂氏春秋·先識覽》）。

　　西周時期，史官的職能較夏商更加細化。根據《周禮》記載，有大史、小史、內史、外史、御史、女史等職。他們的具體分工各異，但皆可起到監督作用¯。西周時期具有監督職能的官職還有大宰、小宰、宰夫、宮正等，上述“六史”的職掌與他們也多有重合。先秦史官與其他具有監察職能的官職相配合，其監察職能愈加明確，除了基本的文書和禮儀秩序的管理、監督職能外，還具有法律監督的職責，譬如對法律文書、判例、案卷的專職保管；參與訴訟、記錄案件並驗證程序是否正當等[6]（P92-99）。史官的監督職能直至春秋戰國時期仍在發揮作用，“君舉必書，書而不法，後嗣何觀”（《左傳·莊公二十三年》），國君的一舉一動必書於史冊，可見史官足以憑記錄的特殊職能對君主起到約束作用。

　　先秦時期雖無專職的監察官員和專門的監察機構，但已有一定數量的具有監督職能的官職。由於神權思想尚存，加上宗法制下的政治體制的鬆散性，中央權力較弱，這一時期監察的範圍重在宮內以及地方侯國。但是，這一時期史官對天子諸侯非違之失的糾舉力度不弱於對臣下的監察力度，《漢書·藝文志》載：古之王者，世有史官，君舉必書，所以慎言行，昭法式也。監察君主幾乎成為先秦史官的通職。

　　二、秦漢時期傳統帝制監察制度的初建

　　秦代以後御史台的出現標誌着獨立的監察機構誕生、專門化的監察制度開始建立。“御”即為皇帝專用“，史”則是史官功能的延續和演化。但在君主專制中央集權制度下“，御”的象徵意義被放大和強化，監察制度成為帝王耳目和專用工具，先秦史官對君主的糾禁監督作用幾近消失。

　　（一） 戰國時期監察制度的萌芽

　　春秋末期，宗法制開始解體，新興地主階級登上歷史舞台並相繼實行變法。各國先後廢除了世卿世祿制，建立了封建官僚制度，加強了對地方的控制，君臣之間的隸屬關係加強。許多政治思想家們也極力宣揚君主對臣下的控制。法家主張“法術勢”相結合，韓非認為“：君無術則弊於上，臣無法則亂於下，此不可一無，皆帝王之具也。”（《韓非子·定法》）法與術皆是服務於君王的工具。對於術是什麼，他進一步定義為：“術者，因任而授官，循名而責實，操殺生之柄，課羣臣之能者也。”（《韓非子·定法》）術是指君王駕馭臣下之術，勢指君王的威勢地位。“法術勢”結合的本質是維護君主專制統治，勢是核心。為了維持君主之勢，則需要運用一定的技術，尤其需要監察臣下，“是故有道之君……下有五橫以揆（糾察）其官，則有司不敢離法而使矣”。（《管子·君臣上》）法家認為對於臣下的監察非常重要，除了君臣間的控制駕馭關係外，韓非法家思想中的“告奸”理論、儒家的君臣等級倫理觀念亦為監察制度的形成提供了思想基礎。在這些思潮的影響下，隨着中央集權君主專制體系的建立，君王對臣下的控制需求與日俱增。戰國時期，正式的監察制度開始萌芽，行政、司法、監察職能開始有所區分。

　　與此同時，史官職能也發生了一些變化。《周禮》中關於史官的記載雖集中在“司巫神仕”部分，但負責宗教事務只佔其職能的一小部分，其主要職能已開始向行政管理轉變，政治色彩頗濃。戰國時期，事務官和政務官的地位已完全超越宗教官，史官的角色有所分化，其中一部分向專業化行政官僚羣體轉變，掌記事糾察之任，由文書輔佐監察，從專事記錄之“史”向專司監察之“史”轉變。御史地位不斷提高，代表君王糾察百僚的職責日益加重。儘管《周禮》所載的“御史”作為史官的性質與秦代以後專司監察的御史並不一樣，但功能有相通之處，並且御史協助君王起草詔書等工作可使其更親近君王。戰國時期，御史的耳目功能日顯。從《歷代職官表》中的這一段評價就可以看出這其中的微妙關係：“周官御史次於內史、外史之後，蓋本史官之屬，故杜佑以為非今御史之任。然考其所掌，如贊冢宰以出治令，則凡政令之偏私闕失，皆得而補察之。故外內百官悉當受成法於御史，定後世司憲之職所由出。”[7]（P341）

　　（二） 秦漢時期監察維度的轉變

　　史學家唐德剛將發自商鞅、極盛於始皇、而完成於漢武的社會變革稱為中國政治社會制度的第一次大轉型，即從封建制轉向郡縣制，這場“廢封建，立郡縣；廢井田，開阡陌”的政治社會轉型是十分徹底的，相應的帶來了權力的由分散到集中[8]（P7）。權力集中有助於秦國迅速富國強兵，建立中國歷史上第一個統一的集權帝國。自此這一秦漢模式奠定的中國政治、經濟、文化、法律制度，便幾乎一成不變地延續。秦始皇統一中國後，在中央層面上實行丞相制度，在地方層面上廢封建、設郡縣，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監”（《史記·秦始皇本紀》），形成了中央與地方兩級監察體系。秦代監察官具有審查財政計簿、查驗獄訟、執法、彈劾等多項專門化的監察職能。中國傳統的監察制度從這一時期開始正式建立，監督形式從史官間接通過記錄監督轉變為直接且自上而下的單向性監察，重在控御臣下。

　　在中央監察體系設置方面，秦代的中央監察官——御史大夫，在周官御史的基礎上，監察功能進一步強化，“位次丞相，典正法度，以職相參，總領百官，上下相監臨”[9]（P2533），這與《周禮》中記載的御史“掌治令，贊冢宰”的職能相似[10]（P182-191），但地位升至總領百官，並明確了監察職能。故秦代御史大夫地位極高，中央監察體系以御史大夫為首，其辦公機構為御史府，與丞相府並稱“二府”。御史府建在宮中，據《漢舊儀》記載，“御史大夫寺在司馬門內”[11]（P1068），屬於外朝官的御史大夫和其建於宮中的辦公機構御史府便成為溝通內朝與外朝、皇權與相權的重要媒介。御史大夫作為外朝之官，主要協助丞相處理朝政，具體事務則由御史丞、御史中丞執行。御史中丞與皇帝接觸更密切，也逐漸受到皇帝器重，以至於到了漢代，御史中丞替代了御史大夫而掌監察之職。

　　漢武帝時期，在中央層面削弱外朝權力，強化中樞機構尚書署的權力，尚書令的監察權力與日俱增；自西漢中後期至東漢，有名無實的三公制度（司徒、司馬、司空）取代丞相制度。御史大夫更名為大司空後，不再承擔監察職能，具體的監察職能由負責文書行政事務的屬官御史中丞行使。本是內朝文書行政官員的御史中丞和尚書令的監察權力擴大，監察權逐漸地從外朝轉向了內朝，進一步加強了權力的集中，更便於皇帝操控。東漢時期，相對獨立的專門性監察機關御史台形成。此外，漢武帝時為了治“巫蠱之獄”還設了臨時性的司隸校尉。巫蠱之禍平息後，司隸校尉成為察三輔、三河、弘農七郡的常設監察機構，逐漸成為監督京師和周邊地區的秘密監察官。御史中丞、尚書令、司隸校尉共同組成中央監察機構體系。關於監察制度的這一系列改革調整，便是內朝與外朝權力平衡、皇權與相權博弈的結果。

　　總體而言，秦漢時期傳統監察制度的構建為管理和約束官員、維護統治秩序起到了積極作用，但同時作為“帝王之術”，又充當了專制主義的輔助工具。先秦時期，以史官為代表的監察羣體職權範圍較小，集中在宮廷範圍和諸侯國一級，分散的政治結構和權力體系使監察官對君王起到很大的監督約束作用，君主與監察官之間是由上而下、由下而上雙向流動的監察模式；而在秦代君主專制集權主義建立後，皇帝專設監察機構來控御臣下，監察官員由皇帝所御用，為皇帝所服務，監察權便一直由皇帝所控制了。

　　三、唐宋至明清時期傳統帝制監察制度的發展

　　唐代監察體系的特點之一是諫議系統的發達與台諫分立體制的形成。至宋代，台諫卻由分立趨向融合，諫議系統開始喪失其獨立地位。明清時期，台諫徹底合一，隨着皇權極端化發展，傳統監察制度的耳目功能也日漸強化。

　　（一）諫院、台諫合一與唐宋時期監察制度的發展

　　中國傳統監察體系中一般存在御史監察和諫官言諫兩個系統，這兩個系統皆是出於權力制約的目的而產生。相較而言，前者是君主的耳目，重在制約臣下，地位更為重要；後者主要是對君主提出意見和建議，多是制約君主，地位低一些。這二者在先秦時期就已並存。《周禮·地官司徒·師氏媒氏》中提到“保氏掌諫王惡“”司諫掌糾萬民之德而勸之朋友”，此處的“保氏”和“司諫”類似於早期的諫官。秦漢時期重御史監察而輕諫官言議，諫議大夫“掌論議，無常員，多至數十人，屬郎中令”[12]（P123），諫官的設置具有任意性，並且很不固定。除諫議大夫外，其他中央官員亦可負諫議之責。漢代對諫官的重視程度雖較秦代略有提高，但諫官的職位及數量仍不固定，諫議大夫、光祿大夫等多兼職行使諫議職權。東漢時期，諫官相對固定下來，歸屬侍中寺，魏晉時期侍中寺改為門下省，掌管封駁、奏事和諫諍。

　　自唐代起，諫議系統開始獨立，規模也有所擴大，成為以御史台為核心的監察系統之外的另一支重要的監察力量，監察系統與諫議系統並存的台諫分立體制逐漸形成。

　　在監察系統的設立方面，唐代形成以御史台為核心的一台三院的監察體系。中央最高監察機關為御史台，以御史大夫、御史中丞為正副長官，下設台院、殿院、察院和侍御史、監察御史等眾多官員和屬吏。其中，台院掌管司法監察，負責推鞫獄訟；殿院負責監察宮殿內百官言行、整肅朝儀等；察院則負責分掌百僚、巡按郡縣，在三院之中最為重要。唐初全國分為十個監察區，稱十道，玄宗時改為十五道，每道設監察御史一人，巡迴按察所屬州縣，以察吏六條監察地方。三院御史品秩不高，尤其是察院的監察御史，只有正八品或從七品，所涉監察範圍卻十分廣泛，“任彈糾不法，百僚震恐，官之雄峻莫之比焉”[12]（P141），即使品秩不高也足以使百司畏懼。而御史又具有較大的自主權，所謂台官無長官，即使是御史台長官也很難干涉各院御史行使獨立的監察權。

　　在諫議系統的發展方面，唐代已有獨立諫議機構——諫院。雖然諫官在先秦就已出現，但專職的諫官集團是在唐代才發展起來的。這一時期中央諫官有諫議大夫、給事中、司諫、整言、拾遺和補闕等，主要負責侍從規諫、諷諫君主。言諫的監督形式自此開始在中央決策體系中佔據一席之地，唐代皇帝也多能諮諏善道、察納雅言、接受諫議。同時，與諫議制度相對應的專門機構諫院的出現，意味着唐代諫官已專門化和固定化，諫議系統趨於完善。據《唐會要》記載：“（貞元）十三年八月……諫官所上封章，事皆機密，每進一封，需門下中書兩省印署文牒，每有封奏，人且先知，請別鑄諫院印，須免漏泄。”[13]（P951）唐德宗貞元十三年時諫院已成立且運轉良好，説明此時諫官系統已經發展起來。

　　自唐代起，諫官監督系統與御史台監察系統共同構成完善的雙向權力制約渠道：台官代表皇帝，向下監督政府百官；諫院代表百官，向上監督皇帝。完善的諫議系統對匡正皇帝非違之失、抑制皇權過分膨脹有積極影響。然而，在強大的專制皇權和監察體系下，諫議制度起到的僅僅是輔助作用，由於其不能完全配合皇權，不能按照皇帝的意願來有效制約官僚系統，諫官職能往往難以發揮實際效用。勸諫封駁、議論朝政得失，雖然在一定程度上維持了權力平衡，但在歷史的洪流中發揮的作用是微乎其微的。

　　時至宋代，諫官制度出現了較大變化，台諫漸有合一趨勢。宋初諫官分屬中書、門下二省，仁宗時雖單獨設諫院，但御史與諫官執掌相互交叉，二者事權有所混同，台諫官既可監察百官，又可向皇帝進言議評朝政得失，職權更為廣泛。元人修宋史時評價道：“宋之立國，元氣在台諫”[14]（P11963），可見台諫在宋代地位之高。對於台諫合流，從形式上看，諫官地位似乎藉助御史台得以提升，但實際上其喪失了宋代以前相對獨立的職權，而一向為皇帝耳目的御史台吸收了對皇權具有監督功能的諫議系統。諫官改職與御史台合二為一，實則是皇權進一步發展壯大的產物，因此有對台諫定性為“台諫者，陛下之台諫”[15]（P1157）。作為一元權力系統下專制皇權強化的產物，台諫制度被用來作為制衡相權及調節官僚系統的工具。同時，相權又試圖反制台諫的監察，以至於宋代的權相從蔡京到賈似道，無不把操縱枱諫系統視為擅權專政的重要步驟[16]（P56-63）。反覆的權力鬥爭使台諫制度淪為相權與君權對峙的中間工具，亦成為君主控制臣下的武器，“自慶曆後，台諫官用事，朝廷命令之出，事無當否，悉論之，必勝而後已，專務抉人陰私莫辯之事，以中傷士大夫。執政畏其言，進擢尤速”[14]（P9607）。宋代台諫與相權形成了分立制衡的特殊結構，而主宰其上的最高權力——皇權的存在及加強，使得台諫即使吸收了諫議系統，卻終究歸於御臣而疏於諫君。

　　（二）皇權的強化與明清時期監察制度的發展

　　明代在監察機構方面進行了重大改革，監察系統隨着皇權的加強進一步膨脹，監察官完全成為皇帝的耳目。明初中央設中書省、都督府、御史台，掌管行政、軍事與監察。對於中央這三部門的分工，朱元璋認為：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察。朝廷紀綱盡繫於此，而台察之任尤清要。”[17]（P1034）可見，朱元璋最看重台察。這三部門形成了分權制衡的狀態，而各方權力過大，尤其是以宰相為核心的中書行政權力過大，影響了台察之權的發揮，不利於鞏固皇權。因此，洪武十三年（1380年），朱元璋借胡惟庸謀反案進行中央機構改革：在行政權方面，直接撤銷了皇帝以下最為強大的中央行政權力，罷中書，廢宰相，由皇帝直轄六部；在軍事權力方面，雖未改變其原有的國防職能，但也對軍權進行了一定的分割“，改都督府為五軍都督府，分領在京各衞所及在外各都司、衞所”[17]（P1091）。自此，三大部門分立的狀況發生轉變，在中書省和都督府相繼被撤除或分割後，御史台權力加強。為防止御史台三院制分割皇權，強化皇帝耳目之司，洪武十五年（1382年）改御史台為都察院，都察院成為專司監察事務的部門，統一行使監察權。

　　此外，皇帝為對六部進行更直接有效的監督，將原屬門下省的給事中抽調出來，作為獨立的機關，分別針對“吏户禮兵刑工”六科進行監察。明代給事中的人數規模遠在唐宋之上，職權也較唐宋發生了很大變化。明清時期，諸如給事中等對皇帝進行諫議的職能或機構最終演變為六科給事中這種直屬皇帝的獨立監察機關。明清時期給事中的職權雖然在形式上仍是言官類，但其主要針對六部官員的彈劾權與唐宋時期御史的彈劾權相比並無實質區別[18]（P5）。給事中品級不高，但權力極大，與品低權重的監察御史的模式極為相似，實為皇帝控制臣僚的工具。至於清代，監察權則進一步集中化，監察機構規模仍在擴大。六科給事中與十五道監察御史合稱“科道”。清雍正時，以隸都察院（分察在內各衙門），給事中遂失其獨立[19]（P517），六科隸于都察院，給事中所具有的諫議職能基本被取締完畢，實現台諫合一，諫議機構徹底轉變為皇權監察機構。明清時期的諫議制度不如唐宋時期發達，但在儒家正統“從道不從君”的觀念下，諫諍的傳統仍然存續，進諫依然是文人士大夫羣體忠君的體現。統治者可能會給予直言進諫者一定嘉獎，譬如“死諫、死節、陣亡者，皆得贈官”[17]（P1013）。但顯然，這僅僅是名義上的嘉獎。嚴格的考課制度、龐大嚴密的監察體系、被取消的官當特權、常規化的廷杖制度、株連甚廣的奸黨罪無不成為君主打擊直言進諫者的武器。以重罰甚至生命為代價，直言諫議君主得失的風氣消失，諫議者充其量提出對某些事務的看法，而對君主的約束力已喪失，傳統的諫議制度趨近萎縮。而這一時期監察機構規模日漸龐雜，權力無限擴大，監察對象和範圍也更加廣泛，政務、人事、司法、軍事、經濟、禮儀、教育、文化等方面幾乎無所不包，甚至私人生活和日常言談都是被監察的對象[18]（P52）。

　　監察系統機構重疊、職權混淆、黨同伐異的現象為人詬病。這種過度化的監察亦代表着專制主義皇權已走向極端。此外，明代皇帝另選內廷近臣建立了宦官掌領的廠衞制度，這是一種與專制皇權更加契合的特殊監察制度，同樣也是皇權鎮壓官僚集團的工具。作為隸屬於皇帝的特務機構，廠衞的發展與皇權強化是同步的，廠衞權力越猖獗膨脹，君臣鬥爭越激烈。

　　四、都察院的消亡與近代監察制度的轉型

　　清末都察院的規模和職權大大限縮、趨於隱形。隨着辛亥革命的爆發，清王朝覆滅，中國傳統監察制度也伴隨着數千年封建專制制度的覆滅而終結。孫中山五權分立理論中構設了專職的行政監察機構，對近代監察制度的構建起到了重大影響。南京國民政府的監察制度就是在孫中山五權理論的基礎之上構建起來的。清末至民國的政治權力結構在形式上完成了從殉葬帝制集權到分權共和的轉變。這一時期的監察制度，雖脱離了帝制時期的土壤，但仍未擺脱一元化的權力結構模式，具有顯著的時代特徵。

　　（一）清末都察院的消亡

　　為了挽救岌岌可危的統治，清末的王朝統治者不得不推行新政，官制改革便是新政的一項重要內容。在這場官制改革中，對維持專制皇權意義重大的都察院處境尷尬，其在行政、司法以及治安等方面的職能與新政中欲新設的機構多有交叉，故其存廢和變革引起廣泛爭議。關於都察院的去向，朝野上下大抵可以有以下三種方案。

　　第一種是保留都察院，維持其原有職能。這一方案從維護專制皇權的角度出發，具有較強的保守色彩，以江西道御史葉芾棠為代表。葉芾棠認為都察院為皇帝耳目，執掌重大，應緩設集議院，繼續維持都察院原有的機構和職掌。

　　第二種是保留都察院，調整其職權範圍。曾任都察院左都御史的陸潤庠認為要以保留都察院的固有職能為主，尤其是言諫監督、糾舉彈劾之職，在此基礎上方可新設議院和行政裁判院，分掌立法監督和行政裁判。奕劻、孫家鼐、瞿鴻禨則主張重新規劃都察院的職權，將其與新設機構不相重疊的職能保留下來，“原缺職掌與新擬部院官制參差重複的，應當釐正”[20]（P470）。

　　第三種是對都察院進行徹底改制或裁撤。禮部尚書戴鴻慈和閩浙總督端方認為集議院“通上下之情”的言事功能與都察院相似，主張以集議院取代都察院，把都察院原有的糾舉、彈劾、懲戒權改歸於新設的行政裁判院。事實上，作為國會練習機構的集議院並無實權，如此一來，都察院的權力則會大大削弱。趙炳麟認為都察院可作為新機構設立之前的過渡機構，在議院、行政裁判院設立後即行裁撤。然而，無論裁撤還是改制，最終結果都是傳統意義上的都察院不復存在。

　　經過激烈的爭議，通過《都察院整頓變通章程》以及一系列官制改革措施，都察院的規模和職權範圍發生了重大變化。一方面，都察院人員數量裁減，組織規模縮小。譬如將都察院左都御史、左副都御史的人數從六人裁減為三人；減少各道監察官員的編制等。另一方面，通過機構的新設、改革和裁撤，調整都察院的職權。原屬都察院的治安管理權、司法監督權等都被脱卸。都察院從原有的集行政、司法多項職能於一身的混合體，向具有現代意義的“糾察行政之官”的行政監察機構轉變。

　　然而，這場官制改革並未改變都察院維繫皇權的本質。事實證明，都察院這種深深植根於專制皇權土壤的“風憲衙門”難以被真正納入現代立憲政體的框架之內。官制改革中圍繞都察院的種種爭議，究其根本，無非是由於都察院與新式官制、現代立憲政體難以彌合。清王朝覆滅後，1912年6月12日，袁世凱頒佈臨時大總統令，宣佈“翰林院、都察院、給事中各衙門着即取消，由國務院派定專員辦理一切清釐裁撤事宜”[21]。至此，自洪武十五年（1382年）朱元璋首創的都察院制度宣告終結。作為國家正式機構的都察院在失去專制皇權的依託後，就這樣隨着一紙總統令消失於歷史長河中。

　　（二）孫中山五權理論中的監察權理念

　　“餘之革命主義內容，賅括言之，三民主義、五權憲法是已。”[22]（P61）其中，五權憲法便是根據五權分立理論構建的憲政模式。孫中山的五權分立理論是在西方三權分立理論的基礎上，融合中國傳統的監察、考試製度形成的。孫中山試圖融貫中西，從中國傳統制度理念中汲取精髓，彌補西方之弊。在其所撰《中國革命史》一文中提道：“餘之謀中國革命，其所持主義，有因襲吾國固有之思想者，有規撫歐洲之學説事蹟者，有吾所獨見而創穫者。”[22]（P60）對於監察制度的構想，他認為西方立憲各國幾乎皆是用立法機關行糾察監督之權，容易導致議會權力過大而干擾行政權的正常行使。於是他主張借鑑中國古代專設監察機關的傳統，讓監察機構具有獨立地位¬，獨立行使監察權，同時將其納入現代憲政框架。如此，可平衡立法、行政、司法等權，使各權力機關更好地發揮效能、保護民權。五權分立理論中構設的監察院便是典型的中西合璧的產物。到1923年，《中國國民黨黨綱》正式使用了監察權概念。

　　按照孫中山五權憲法理論，由行政院、立法院、司法院、考試院、監察院五院組成“中央政府”。監察院具有獨立性和權威性，監察對象具有廣泛性，可針對各院人員行彈劾權。孫中山設計的監察權的內容以彈劾權為主，是否包含懲戒權則語焉不詳。“各院人員失職，由監察院向國民大會彈劾之；而監察院人員失職，則國民大會自行彈劾而罷黜之；國民大會職權，專司憲法修改及制裁公僕之失職。”[22]（P61）根據上述這段話，學界一般認為孫中山構設的監察權包含彈劾權但缺失懲戒權，“制裁公僕之失職”的職權在於國民大會。他構思了一個宏大的制度輪廓，卻沒有填滿輪廓中的內容。由於制度設計方面的瑕疵，在此後實踐中產生了譬如監察權的權能體系設計寬泛、具體權力內容不明確、與其他權力機關的界限不夠清晰等問題。

　　此外，孫中山主張黨政分察的監察體制，國民黨與國民政府各有兩套監察體系，以使監察網絡更嚴密。這種制度構想的初衷是好的，但在“建國三時期”理論­的指導下，軍政、訓政時期已奠定了國民黨一黨專政的基礎，以至於行憲階段也只能流於形式。“黨國一體”的影響使監察院常常受制於國民黨的監察委員會。國民政府的監察制度實踐與孫中山監察理想的構設之間存在較大差距。

　　（三）南京國民政府監察院的制度實踐

　　孫中山的五權理論在民國北京政府時期一直被束之高閣，其設計的監察制度直到南京國民政府時期才得以實踐。訓政時期與憲政時期監察院的機構設置、人員產生及配置、權力內容等都有所不同。縱觀整個南京國民政府時期，監察院取得了一定的成績，在防止權力濫用、整肅官紀等方面發揮了作用，但其中仍有許多問題不容忽視。

　　第一，監察權受國民黨牽制問題。作為國民政府的機關，監察院原則上與作為國民黨機關的中央監察委員會互不干涉。但在國民黨以黨治國的時期，黨的主義即為全國政治之所依，所以黨的監察機關是全國監察的最高機關，監察院受制於國民黨中央監察委員會。“監察院所決定的應付懲戒事件，倘其被彈劾的是國民政府委員，便要將彈劾案連同證據物件移送中央監察委員會請求懲戒。”[23]（P131）監察院的設置、運行皆受國民黨中央的牽制。

　　第二，彈劾權與懲戒權分立問題。監察院無懲戒權，彈劾案件需移交有懲戒權的機關，這使得監察院在行監察職權時多有不便，譬如公文往返多費周折，效率低下；彈劾與懲戒交接的中間地帶給了違職官員私下請託以逃避懲戒的機會；彈劾官員卻不能執行懲戒等。監察院無懲戒權使得監察權能流於形式，監察權易被架空。

　　第三，權能龐雜問題。南京國民政府在執政的不同時期中，監察院的職權有所調整，大體包含彈劾權、審計權、調查權、監試權、建議權、糾舉權等。其中，監察院雖將部分審計職權分流給審計院，然審計院被併入監察院受其管轄，實質上監察院仍負審計之責。此外，在國民黨宣佈“行憲”後，根據1947年《中華民國憲法》，監察院的職權中又增加了同意權，監察院與議會的職能相重疊，導致權力牴牾失衡。作為一個專門性的監察機關，有如此多的職權集於一身，可能顧此失彼，反而弱化了監察權的功能。

　　因此，南京國民政府監察院的實踐效果並不理想。按照孫中山最初的設想，監察院掌彈劾，國民大會掌制裁懲戒。而實踐中，由非常設的國民大會掌使用頻率較高的懲戒權，導致懲戒效率低下，彈劾效果不佳。為了使監察機關更好地發揮作用，南京國民政府設置了公務員懲戒委員會，作為主管懲戒的專門機關，輔助監察機關履行職責。民國北京政府時期已有文官懲戒委員會¬，故公務員懲戒委員會可看作是文官懲戒委員會的延續。專門性懲戒機關與監察院的配合，在一定程度上彌補了監察院的弱勢地位，使彈劾結果更易落實。

　　就監察院與懲戒委員會的關係而言，監察院是送懲機關，本身不執行懲戒。關於彈劾事件，其中涉及國民政務官事件要交國民政府執行，而涉及事務官事件則交公務員懲戒委員會執行。懲戒委員會有中央與地方兩種，各自負責中央與地方官吏違職的懲戒。具體的處分等級有：撤職、降級、減俸、記過、申誡五種。如果情節過重不在前述處分之列，則交由法院辦理[23]（P130-131）。

　　監察機構無懲戒權的制度設計初衷可能是為了平衡權力，然而卻導致完整監察過程被人為分割。圍繞彈劾與懲戒究竟合一還是分立，社會各界有過不小的爭議，懲戒權和彈劾權在北京政府的肅政廳和廣州國民政府時期曾短暫合併，但始終未經長期實踐論證其效果。合二為一亦有可能導致權力不受控制。不論彈劾與懲戒是否應合一，公務員懲戒委員會的設立也使得整個監察彈劾的過程更為完善，形成了一個較完整的閉環。但考察整個南京國民政府的監察制度，監察權仍效用不彰。以《中央週報》列出監察院成立初年的彈劾事件表為例（民國二十年至二十二年期間），可以看出被彈劾撤職的以縣長為最多，疆吏大員多是不了了之[23]（P134-136）。儘管有公務員懲戒委員會的制度，卻也未能改變監察權流於形式的狀況。

　　五、中國傳統監察制度變遷中的權力制約

　　權力制約理念在中國古代早已存在。中國傳統監察制度基於皇帝對職業官僚集團的控制需求而建立，其發展歷程中藴含着皇權對臣下權力的制約與監督。近代中國的政制實踐將西方權力制約理念與傳統監察制度相結合，試圖探索出一種完美的監察制度形態，卻又歸於失敗。傳統監察制度變遷背後的權力制約理念有明顯的侷限性。

　　（一）專制政體、官僚系統與權力制約

　　閻步克先生曾從實證和評價兩個層面分析君主專制政體。在實證層面“，專制”一詞是中性的，是“一國之權，全出於一國之君”的類型化的行政制度。它不直接涉及好壞的價值取捨，也不與“肆意妄為”等主觀評價相聯繫。專制政體的必要因素有兩個：一是一個最高權力，二是配合最高權力、負責事務執行的行政官僚羣體[24]（P41-53）。典型的專制政權都以發達的官僚組織為特徵。擁有集權官僚制的君主，才算得上是專制君主。在中國傳統君主專制的社會中，有一羣職業化的官僚集團，他們精準、高效地服務於最高權力。專制君主的權力正是在這些官僚羣體的支持下才得以穩固和發揮。然而，扮演傳統政治體系治理機器角色的官僚制度，又將皇權一定程度地限制在機器運行的合理軌道內，以其專業化的“理性行政”對專制皇權形成了制約。在皇權與官僚相互角力中，皇權經常性地獲得勝利，官僚集團的制約效果並不理想¬[24]（P41-53）。為了有力地馴服官僚集團，專制皇權自產生之初，便開始建立監察系統，這個系統直接聽命於皇帝、被皇帝掌控和駕馭，又作為皇帝耳目，用以制約官僚集團。

　　本文所論述的先秦至明清再至民國時期的監察制度發展變遷的背後，皆暗含了權力制約的規律。論及憲法理論中的權力制約問題，可以説，歷史上凡有國家權力存在就會有權力制約的制度設計。無論掌握權力的是君主還是人民，都有相應的權力制約與監督機制。權力制約在民主社會或專制社會中皆可存在，只是在不同性質的社會中，其分權程度和保障目的有所不同。

　　有學者把權力制約細分為“權力制約”和“權力制衡”兩個概念，並提供了哲學層面的界定：權力制約是借用一種力量去控制權力的運行，即以某種控制手段（這種控制手段表現為一種權力）規範公權力（或最高權力）合理界限，以權力制約權力；權力制衡是權力制約的一種模式，是將權力分立，由不同系統掌握，以使之相互牽制和平衡的制約形式[25]（P246-247）。筆者認為，在這兩個概念之中又藴含了一元權力系統與二元/多元權力系統的意義。一元權力系統中的制約機制，往往是服務於這個一元最高權力的，多是對一元權力之下其他權力的制約；二元/多元權力體系雖然同樣具有制約的意義，但與權力制約範疇下的權力制衡更吻合。然而，無論是何種形式的制度設計，權力制約在政制實踐中都很難達到最完美的狀態。

　　一方面，就多元權力分立的制度設計來看，以政治構建上受三權分立學説影響極大的美國為例，在其200餘年的制度實踐中，最純粹的三權分立與制衡並未實現。權力均衡性的要求時常被權力多元性的特點所打擾，以至於無法達到理想狀態。一者，多元的權力分立體系無法達到真正平衡。不僅總統的行政權持續地擴大，極易招致權力的濫用，法律至上的法治理想也對司法權的強勢地位起了助推作用。二者，三權分立與多黨制配合，往往引來黨爭不斷，分權制衡的效果不盡人意。

　　另一方面，就一元權力系統下的權力制約機制而言，也沒有想象中那般完美。以中國的制度實踐為例，從古至今亦有不少教訓。

　　（二）一元權力系統與作為權力制約工具的監察制度

　　先秦時期的神權思想自周代走向沒落，國家政治制度、社會日常生活開始世俗化，在神權思想與世俗文化的交織中，逐漸形成了“天人合一”的一元文化。這種一元文化理念與代表現實社會治理的政治制度是相通的。在這種理念下，“天”是至高無上的，世俗社會的君主（天子）就是天意的代表，也是最高權力的所有者。秦代皇帝制度的建立，進一步確立了一元文化觀念，而這種一元文化觀念又反作用於政治制度領域，不斷強化皇權在一元權力結構中最高權力的地位。

　　在一元權力系統中，最高權力與其他權力構成了金字塔型的權力結構¬[26]（P134-135）。位於金字塔尖的最高權力需要對其下的各種權力加以制約，以便維護自己的地位。在中國古代，擁有最高權力的主權者與其設定的權力制約系統——傳統監察體系之間，幾乎都是自上而下的單向流動關係。自下而上的言諫制度不斷被打壓排擠，導致監察制度和言諫制度二者都很難發揮應有的效果。作為耳目之司的監察機構的發展，根源於對皇權的拱衞和對皇權膨脹的附和，故難以實現監察權的剋制和透明，更難以保證監察體系的穩定和獨立。

　　近代中國的政制實踐在傳統的監察制度與西方的國會監察中反覆考量。袁世凱專權時期於平政院內設肅政廳，直接對袁世凱本人負責，是為獨立的監察機關。然縱觀整個北洋政府時期，基本沒有專設監察，國會制的監察方式總是佔據上風，卻往往因政治妥協抑或專制權力文化的強大而歸於失敗。“黨國一體”的南京國民政府的監察院兼具專門監察職能和議會式的職能，監察院往往更注重政治性事務而疏於行監察。加之五權分立理念構設的監察院本身就存在瑕疵，實踐後諸多問題便顯現出來。民國的監察制度構建貌似融貫中西，但本質上仍未脱離中國傳統社會形成的一元權力結構模式。

　　六、中國傳統監察制度對當下國家監察制度改革的啓示

　　秦代專制主義中央集權建立後，形成了以最高皇權為核心的一元政治權力結構。專門化的御史監察制度淪為君主控御臣下的工具，被視為傳統政治結構中皇帝最成功的權謀術之一。明主治吏不治民的統治經驗，在君臣百戰的權力利害衝突中，通過位卑權重的御史加以實現。御史位卑，則使其不敢也不能妄為，避免了權臣的弊端；御史權重，則使其有代天子巡狩地方與監督朝臣威儀的功能，專門糾察官員非法違憲之事，故有刺史、風憲官之稱謂。雖然自秦代以後監察機構多有沿革，但其背後的權力結構模式和發展運作規律未曾改變。監察制度在此後帝制政制實踐中一直延續，並隨着傳統社會後期皇權的極端化而日益強化。

　　從傳統監察制度的發展可以看出，從古至今，中國都在追求對權力的制約與監督。在中國古代特定的政治制度和社會背景下，作為權力制約方式的監察制度在形式上已較為完備，其組織機構和權力行使已較為專門化和獨立化。但這樣龐大又面面俱到的監察制度體系並未發揮穩定有效的監督效果。根植於以皇權為核心的一元權力結構中的監察制度體系工具性極強，只服務於皇帝，其所具有的“獨立”地位僅僅是相對於臣僚事權系統的獨立，幾乎不具有脱離皇權獨立運行的能力。它依靠最高權力構建，又面臨被其侵蝕、左右的處境。此外，在中國古代一元權力系統中，制約監督體系的異常擴大亦很難避免，皇權的強化和監察體系的膨脹永遠是對應的。當既有監察制度出現漏洞或無法滿足監督需求時，便又新設機構，長此以往，收效不理想，反而進入一個循環怪圈：新的監察主體不斷加入，監察渠道不斷拓寬，監察權日益強勢，監察機構不斷擴張，監察效率卻未明顯提高；為了彌補監察效率問題，前述情況復現，於是監察體系愈加膨脹。已有不少學者的研究證明傳統帝制時期行政層級的增加與該循環高度相關。

　　與中國傳統監察制度不同，中國當下的監察制度是法治意義上的監察制度。中華人民共和國成立以後，建立了具有中國特色的行政監察制度，並在此基礎上不斷改革調整。直至2017年監察體制改革之前，我國已形成包括行政監察在內的多種類型、多種途徑的監察。例如，各級政府專設監察機關，依據憲法、行政監察法對行政違法失職行為進行監督；設立專門的審計機關，承擔審計職能，負責財政收支方面的監督，與行政監察機關地位平等；人民檢察院內設立反貪污賄賂機構，對職務犯罪行為進行打擊和監督，是一種具有司法性質的監察。此外，黨的紀律監督檢查委員會，依據黨的章程、黨內監督條例專門負責黨內的監督。綜上所述，雖然當下我國監察體系已初具規模，但監察權分散於行政、紀檢、審計、檢察等機關之中，監察職能重疊、邊界不清，可能降低監察權行使的效率，導致發生監督不到位、監督有死角的現象。監察權的分散化也一定程度影響了監察機關的獨立性和權威性。為了更有效地履行監察職責，發揮監察效用，我國2017年開始實行監察委員會的試點工作，逐步開展監察體制改革。此次改革的實質是將現存的各類監察力量，即分散的“制約權力的權力”，整合進一個統一的專門化制度體系中，實現“從單一到並行，從多元到整合”的制度邏輯轉換[27]（P179-187）。隨着監察體制改革的推進，監察機構的權威地位顯著提高，監察權成為與行政權、司法權平行的國家權力；監察範圍也有所擴大，即對所有行使公權力的公職人員依法實施監察[28]（P23-36）。權威高效的監察體系正在形成並不斷完善，監察制度走向更加健康有序的運行軌道。

　　中國古代的“監察”與當下納入法治範疇的“監察”具有兩種根本不同的屬性，但當代的監察制度與傳統監察制度之間又有相似性，例如專門化、獨立化、權威化等特點。從傳統監察制度變遷背後藴含的法理來看，對各項監察權力進行整合是必要且有益的嘗試，但機構和人員的擴張式發展並不必然帶來理想的監察效果。就當前監察制度改革來説，機構的擴大、人員及編制的增加是居於其次的，制度改革的焦點應在於如何構建健康、有效、常態化的監察制度運行機制。其中，既要保證監察制度體系的獨立性，保證監察權獨立行使、監察體制獨立運行不受干擾，又要對其進行有效監督，將人大監督、司法監督、自我監督、社會監督等多元監督形式有效結合[29]（P15-21）；既要加強監察體系的權威地位，使監察權真正發揮作用，又要明確監察機構內部各權力的關係，優化監察機關內部權力結構，避免監察權成為集多種權力於一身的綜合體。

　　對於制度的構建和應用，需秉持謹慎理性的態度。當下監察制度改革亦是如此，不僅要立足於當下政治制度和社會背景，還要理性分析中國傳統監察制度產生、發展、消亡、轉型的變遷歷程，從中吸取經驗教訓。理論上，在論證一個制度或在尋求一種新的機構設計之時，一則需關注制度本身如何，二則需與所處政治文化背景和文化傳統相聯繫。這樣的思考或許不無裨益。

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