中美觀察 | 拜登上台對中美關係將難有作為【走出去智庫】_風聞

走出去智庫觀察

當地時間11月23日，拜登公佈了內閣部分成員名單。美媒認為，一些奧巴馬時代的官員擔任國家安全和經濟要職，顯示出與特朗普政府“美國優先”政策的明顯差異。

走出去智庫（CGGT）觀察到，雖然拜登團隊對華強硬、壓制中國的政策仍是主基調，但其面臨國內社會分裂、疫情蔓延、經濟衰退的三重困境，且參議院的掣肘與較短的四年任期，將導致拜登政府實現對華政策的目標更加困難。

拜登內閣對華政策有哪些變化？今天，走出去智庫（CGGT）刊發清華大學戰略與安全研究中心秘書長、教授陳琪等的文章，供關注中美關係的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、民主黨雖然借新冠疫情僥倖慘勝，但接手了一個內外交困的局面，社會共識不足，各政治集團訴求對立嚴重。因此拜登政府更像一個過渡政府，無論對內對外都難以有所作為。

2、“大拼盤”式的多元化社會訴求彼此之間明顯存在相互衝突，這無疑導致拜登政府需要花費大量精力處理選後的利益分配和協調自己陣營各派別之間的鬥爭，特別是激進左派和温和左派之間的嚴重分歧。

3、壓制中國的發展依然會是美國既定的戰略目標，但在具體政策執行上，拜登政府可能表現出有心無力。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/陳琪

清華大學戰略與安全研究中心秘書長、教授

薛靜

清華大學中美關係研究中心特約研究員

美國總統選舉大局已定，拜登大概率在明年1月率民主黨重新入主白宮。特朗普執政的四年間，美國國內種族矛盾突出，社會分裂加劇，對外奉行單邊主義政策，國際聲譽明顯下滑。在此背景下，外界對於拜登的當選有所期待，希望新政府能撥亂反正，迴歸理性。

10月24日，美國前財長魯賓在第二屆外灘金融峯會上接受採訪時表示，如果拜登獲勝，美國政策在許多方面會發生巨大變化，包括對內採取規模龐大的經濟刺激，對外重新強化以盟友為主的他國合作。[①]

11月9日，在布魯金斯學會外交政策項目學者舉行的公開會議上，奧巴馬政府時期的國安會官員何瑞恩（Ryan Hass）表示，美國可能重拾氣候、經濟和安全議題上的國際領導地位，以更有力的姿態重新與中國接觸，在符合利益的情況下美國也不會避免與競爭對手中國合作。[②]部分國內學者也表示，拜登政府執政後將更新中美接觸政策，重啓兩國間的對話機制，為兩國在多邊問題上的合作創造更多的機會。[③]

**與諸多相對樂觀的預期不同，我們認為拜登要在任內實質性改變中美關係的現狀和趨勢困難重重。**民主黨雖然借新冠疫情僥倖慘勝，但接手了一個內外交困的局面，社會共識不足，各政治集團訴求對立嚴重。因此拜登政府更像一個過渡政府，無論對內對外都難以有所作為。

**選舉數據清楚表明，拜登政府實際上並沒有贏得國內廣泛的政治支持。**首先，在選民層面上觀察，雖然拜登獲得了創紀錄的近8000萬選票，但落敗的特朗普依然獲得了約7400萬選票，且基本上是鐵桿支持。與之相反，投票給民主黨的選民當中只有部分是真正願意支持拜登的，相當比例的選民只不過是因為反對特朗普而選擇拜登。因此一旦特朗普下台，這部分選民對新政府的支持度是令人懷疑的。在參眾兩院層面，民主黨雖然保住了眾議院多數地位，但席位不升反降。民主黨在參議院改選當中也沒有獲得預期的大勝，目前仍處於落後，恐怕最好的結果也只不過是依靠副總統的議長地位勉強獲得微弱優勢。11月12日，英國皇家國際事務研究所歐洲項目高級研究員漢斯·昆德納尼（Hans Kundnani）和美國美洲項目主任萊斯利·温雅姆裏（Leslie Vinjamuri）聯合撰寫評論文章認為，選舉結果反映了美國內政的巨大分裂，“特朗普主義”在美國國內並非沒有市場，如果無法有效彌合這種分裂加劇的趨勢，將給拜登執政帶來巨大挑戰。與以往一樣，“中國問題”仍然被美國各政治集團操作，為其國內政治利益服務。目前兩黨都希望利用“中國問題”獲得國內支持。這意味着，拜登政府倘若與中國在氣候變化、國際貿易、全球公共衞生等問題上開展合作，必會受阻於特朗普政府之前妖魔化中國所造成的帶有敵意的政治氣候。[④]

其次，拜登需要處理民主黨支持者內部的分歧。民主黨此次通過自由派大集結驚險逆襲，但其支持者之間的矛盾將在特朗普離任之後凸顯。“大拼盤”式的多元化社會訴求彼此之間明顯存在相互衝突，這無疑導致拜登政府需要花費大量精力處理選後的利益分配和協調自己陣營各派別之間的鬥爭，特別是激進左派和温和左派之間的嚴重分歧。**拜登政府執政後在各個層面而言都將是“跛腳政府”，其行動能力非常有限。**11月15日，《金融時報》刊登的詹姆斯·波利提（James Politi）文章認為，面對嚴峻的新冠疫情衝擊美國經濟的緊迫威脅，拜登呼籲美國兩黨做出妥協，儘早達成共識，控制住美國國內疫情。但是，兩黨議員圍繞疫情控制的鉅額財政支出依舊分歧明顯。[⑤]就抗擊新冠疫情而言，拜登執政伊始就會面臨更大的政治阻力。11月11日，《經濟學人》刊文預測，拜登政府將加強聯邦的防疫力度，設立病毒檢測委員會、推行社交隔離政策、敦促企業增產防疫物資等方式打出一套“從上到下”的組合拳。但是，美國的“政治分力”和“社會自由”恐將成為重大政策阻礙。聯邦政府的防疫政策被共和黨控制的各州明確拒絕，支持共和黨的選民恐怕也不信任拜登的防疫政策，使得相關的抗疫政策難以貫徹。[⑥]

在對外政策方面，按照美國的政治傳統，外交政策從屬於國內政治需要。拜登政府上台後，首要問題是控制新冠疫情和儘快恢復經濟，只有在此基礎之上才有機會彌合美國嚴重的社會分裂，鞏固並加強自身的行動能力。因此，外交問題並非是拜登政府當前關注的焦點。

**拜登政府在外交上的優先目標應該是修復與盟友的關係。**但考慮到過去數年“美國優先”政策所導致的盟友離心離德，以及此次美國在抗擊疫情和大選亂局當中暴露出來的自身缺陷，都會在美國主導的聯盟當中產生微妙而深遠的影響。11月5日，西班牙IE大學變革治理中心研究員愛德華多·坎帕內拉（Edoardo Campanella）在《外交政策》撰文指出自由貿易已終結，認為特朗普對美國自二戰以來自由主義霸權實施了根本性破壞，斷言拜登難以全面否定和修改特朗普政府的保護主義政策。縱使拜登明確迴歸自由貿易的政策取向，他必須得到足夠的國會支持，平衡國內工會、農民和外國企業等多方面的利益訴求。而這些國內政治因素都決定他只能採取有選擇性的自由貿易手段。同時，美國在“伊朗問題”、“巴以問題”、“氣候協定”等諸多方面都與其盟友存在嚴重分歧，短期內很難恢復舊觀。

**壓制中國的發展依然會是美國既定的戰略目標，但在具體政策執行上，拜登政府可能表現出有心無力。**在對待中美貿易戰的問題上，拜登政府基本上將採取“冷處理”，既不繼續加碼也不做出出明顯讓步。如果繼續強化對華貿易戰，正好證明特朗普之前的政策是正確的；反之，如果讓步緩和，也容易被解讀成對華軟弱，證實特朗普選舉期間對拜登的指責，這兩種做法都不符合民主黨對內的政治需要，因此拜登政府唯一的選擇是維持現狀。如此“進可攻退可守”，獲利則民主黨坐享其成，失敗可以甩鍋共和黨，穩賺不賠。RCEP的簽署意味着，未來中國對美貿易依賴程度進一步下降，貿易戰的政治威力隨之減弱，在這個戰場上美國無需繼續加碼。在高科技的脱鈎或管制問題上，拜登政府也會採取類似的策略，一方面繼續高調宣傳對中國的科技封鎖，但在實際運作當中又必須兼顧美國國內大型高科技企業的商業利益，會有意無意地開一些“後門”。對中國科技的壓制將主要表現在制約中國企業海外拓展方面，通過限制市場規模而阻遏中國科技企業的進步。

**在安全領域，拜登政府會遵循奧巴馬政府的政策，繼續在亞太地區對中國進行圍堵，加強在東亞的軍事存在，推進亞太小北約的實質性成型。**但是，由於近期內主要困擾各國政府的問題並非安全問題，而是控制疫情和恢復經濟，恰恰這兩方面都離不開與中國的密切合作。不少亞洲國家並不情願在中美之間選邊，美國的挑撥努力效果不會太好。這暗含着拜登政府能否克服“特朗普主義”對美國傳統外交破壞的“後遺症”。11月8日，《大西洋月刊》刊登湯姆·麥克塔格（Tom McTague）的文章犀利地指出，世界對美國扮演國際領導角色和對外承諾的可靠性的懷疑沒有減弱，拜登還沒能在如何建立跨大西洋關係方面釋放積極明確的信號，美國的歐洲傳統盟友在國防、安全和經濟主權上傾向於尋求更獨立的政策選擇。[⑦]

總之，拜登政府上台之後，由於其統治基礎薄弱，既要應對大量特朗普支持者的不信任，又要解決自由派內部的重重矛盾，再加上其自身健康原因，難以成為政治強人，必然造成內部各派別激烈鬥爭。囿於國內嚴重的社會分裂，在對外方面拜登政府很難採取積極進取的態勢，只能做一些修修補補的漸進性努力。與特朗普政府相比，拜登政府行為的可預測性上升，不太會採取不顧一切的激進冒險策略。在這種態勢之下，我們既不要對於中美關係出現明顯改善抱不切實際的幻想，也不要對美國建立反華聯盟的意圖過分憂慮。在紛紛擾擾的國際局勢之下，我們應保持戰略定力，做好自己的事情。