誰是“刁民”? 中國基層政治的“羅生門” | 文化縱橫_風聞
文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2020-11-27 18:02
［導讀］新世紀初，李昌平以鄉黨委書記的身份，以“我向總理説實話”的方式，痛陳“農民真苦，農村真窮，農業真危險”，由此掀起“三農”問題關注熱潮，這股熱潮一直持續到全國事實取消農業税。本文追問：1990年代以後的“三農”危機到底是什麼？作者認為，從基層政權的運作邏輯看，取消農業税後的基層政治，實際上是從利益最大化導向走向了風險最小化導向。總體而言，基層政權始終運作於一個泛道德化、充滿柔韌性的灰色空間中。這個灰色空間內，很多農民不完全是現代意義上的公民，而是“既可憐又可嫌”的“刁民”；很多鄉村幹部也不完全是現代意義上的公務員，而是熟諳基層政治中各種權力技術的“青皮手”。要真正突破由此產生的困境，無疑需要實現基層政權的治理轉型。
文章原載《文化縱橫》2009年第6期，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。
▍道德化的地方政治觀察
從1990年代中後期開始，農村基層問題逐漸成為知識界的公共話題，相關研究成就了一段公共學術運動，這場運動產生了重要的政治和社會影響。基層政治問題成為公共話題，這源於特定歷史時期的兩個特殊機緣：一是村民自治所引發的草根民主話題，二是收繳税費所引起的農民負擔問題。當李昌平在新世紀初以“我向總理説實話”的方式痛陳“農民真苦，農村真窮，農業真危險”之時，人們發現，村民自治和鄉村民主未能如想象的那樣起到緩解“三農”危機的作用，鄉村民主的討論因此逐漸停息。而當2006年全國事實上全部取消農業税，隨後中央又提出開展新農村建設時，“三農”危機由此終結，農村進入後税費時代。
當我們逐漸遠離熱點，遠離公共學術，回過頭來看，1990年代以後的“三農”危機到底是什麼？難道僅僅是李昌平所説的“農民真苦，農村真窮，農業真危險”？這裏可以有兩種不同的視角，**一是着眼於農民的視角，二是着眼於基層政權的視角。**顯然，李昌平屬於前者，1990年代中後期以來，知識界基本上籠罩在這種視角之下。但是，基層政治的研究則可以將我們帶進另一個視角。如果着眼於基層政權的運作邏輯，就可以對1990年代的“三農”危機有新的認識，進而會對後税費時代的中國基層政治有新的認識。
不妨從農業税徵收來回溯1990年代以來的“三農”危機和基層政治。**税改後的農業税徵收是 “見證歷史”的“最後的徵收”，也是基層國家權力面臨困境的高潮。**現實中的農業税徵收既不是人們想象的“牽豬子，撮穀子，扒房子”的慘烈印象，也不是鄉村幹部自嘲的“幹部進了屋，數字一公佈，大人嚇得篩，小伢嚇得哭，有錢就把錢，無錢就撮谷”的“動漫”畫面，而是在中央三令五申嚴禁各種強制性徵收的政策背景下，鄉村幹部“打不還手，罵不還口，給錢就收，不給就走”，可憐巴巴地向農民“討飯”的場景。對此，吳毅的《小鎮喧囂》、呂德文的《治理釘子户》都有所呈現。對於不熟悉基層政治的學者來説，面對這一事實的心態與之前的心理預設之間，存在一道巨大的鴻溝。不熟悉鄉鎮工作的人，更是會大吃一驚，或者將信將疑。**農民這個全社會公認的弱勢羣體，居然以種種手段拒交税費；而同樣為全社會公認的強勢基層政權，面對農民的拒交竟然毫無辦法。民眾和基層政權都展示出非常複雜的形象。**這與《中國農民調查》等文學性作品呈現給人們的農民和基層政權形象完全不同。
面對這種情況，回頭去思考。無疑，1990年代的“三農”危機話語是在知識界對作為弱者的農民的同情之下展開的，今天看來，這種話語是高度道德化的，它過度渲染了農民的艱難處境，同時不可避免地遮蔽了鄉鎮幹部另一種性質的艱難處境。其實，農業税徵收中可能一直存在着兩種截然相反的景象，不過，同情農民的“三農”危機話語遮蔽了税收工作的艱難。知識界未能正視廣大基層幹部在農業税徵收中所遭遇到的困窘與尷尬。
1990年代的“三農”危機確實存在，但這種危機到底是什麼？按照通常的理解，“三農”危機就是“農民真苦，農村真窮，農業真危險”，其原因在於農民負擔太重，鄉村幹部的橫徵暴斂則是其罪魁禍首。因此，當“三農”危機引起關注時，中央採取了雙管齊下的方法，一是進行税費改革，將農民負擔限制在合理的範圍之內；二是進行鄉村體制改革，為“農民財政”減負。應該説，這兩個方面的改革確實緩解了這場危機，但是否在實質上改善了“三農”處境，至少還需要探討兩個方面的問題。一是取消農業税及鄉村體制改革後，“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的局面是否有實質性改變？二是中央在税費改革後不到兩年，為何突然決定取消農業税，是否僅僅為了進一步減輕農民負擔？
▍基層政治的邏輯：利益最大化和風險最小化
取消農業税後，農民無需交税，負擔自然有所減輕。同時，國家還不斷增加對農村的財政轉移支付，用在合作醫療、義務教育、社會保障、農業生產、農村基礎設施等諸多方面。顯然，農民從取消農業税中直接得到了實惠，但這只是問題的一方面。另一方面，取消農業税改變了鄉鎮政府的運作邏輯，鄉鎮政府從之前收益最大化的邏輯，轉變成了風險最小化的邏輯。**風險最小化，就是在形式上講究合法，實質上卻不管實際情況，這是一種官僚主義的邏輯。**利益最大化和風險最小化，都不是我們所期待的現代國家的基層政權所應該具有的行為邏輯。鄉鎮政府的運作邏輯之所以難以“現代化”，可能是由於農村工作本身具有非標準化、非專業化、臨時性、綜合性等特點，這使得基層政權的運作難以標準化和精密計量，難以進行“數目字管理”和科層化運作，從而在利益最大化和風險最小化之間擺盪。這也使得基層政權的運作總處在一個泛道德化、充滿柔韌性的灰色空間中。
在當前風險最小化邏輯的主導下，鄉鎮政府不再具體關心農民的生產生活，因為這與基層政府的工作實績基本無關。當出現嚴重水旱災害，鄉鎮可以輕易解釋為天災，而無需考慮組織農民抗災救害，對此，上級也無法考核。在鄉鎮體制改革中，與民眾生產生活聯繫密切的“七站八所”被當作負擔，不斷被撤銷，基層社會缺乏相應的提供公共品的主體，民眾的生產生活成本不斷提高。當防疫站不再能夠有效運作時，禽流感、豬瘟不斷出現；由於水利站不能有效運作，農民自發打井灌溉，經濟成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。**這樣一來，農民從取消農業税中得到的好處，很快就被生產生活成本的攀升抵消。因此，“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的局面並沒有實質性改變。實質情況沒變，話語卻有所變化。**農民仍然很苦，農村仍然很窮，農業仍然危險，但農民卻再也責怪不上政府，因為政府不但連税都不收，還不斷增大轉移支付。而農民生產生活成本的增長卻也是事實，這種情況下，農民從責怪政府轉向了抱怨社會。他們説：“現在的社會就是這個樣子”，農民仍然很窮很苦，卻連發牢騷都找不到合適的對象了。
由於地方社會有複雜的公共品供給需求，需要鄉鎮政權和村莊集體的公共力量加以解決，因此農民負擔本身是合理的。**農民認同農業税，他們從來不認為不應該負擔税費，只是認為鄉村幹部太貪，税費太重。税費改革的直接目標是減輕並規範農民負擔。**然而，讓人意想不到的是，税費改革啓動後，鄉鎮幹部收取税費的難度不減反增。於是，“最後的徵收”帶給基層組織的就不是行政壓力的減輕，而是不為人所理解的加重。税費改革強調依法徵收，鄉村幹部只能協助鄉鎮財政所工作，這在避免了搭車收費的同時，也使村組幹部失去了徵收的熱情，而政策規定任何情況下都不得使用強制手段，則使村組幹部失去了徵收的強制權力。
▍基層政治中的“刁民”與“青皮手”
我們必須在更廣闊的歷史維度中理解農業税的取消。1980年代實行聯產承包責任制以後，國家向農村提取資源的“平攤收取”的特徵並沒有發生實質性的變化，但由於人民公社制度的瓦解，徵税單位卻發生了改變，從人民公社時期的大隊、小隊，變成了聯產承包責任制後的單個農户。分散的農户成為徵税基本單位，意味着國家必須同千家萬户的小農打交道。一旦向千家萬户的小農徵税，就會遇到拒絕繳納税費的“釘子户”，鄉鎮政府就會面臨着治理“釘子户”的問題。**出現“釘子户”的後果主要不在於徵税對象少了幾個，也不在於國家所徵得的税有所減少，而在於“釘子户”在熟人社會中的擴散效應。**一户不交農業税，其他農户會互相攀比；只要有農户逃脱了繳納農業税，就容易給農民在心理上造成“老實人吃虧”的感覺。
治理“釘子户”是一個技術性問題，這個問題從來就沒有在真正意義上獲得解決。其原因在於，**在基層政治場域中，治理“釘子户”從來就不是一個獨立的問題，它總是與農民負擔問題捆綁在一起，而農民負擔問題又與國家的意識形態話語及政權合法性聯繫在一起。**基層政府收取税費的困境在於，總有少數人拒絕繳納税費，他們有着各種各樣的理由，有的合理合法，有的則是胡攪蠻纏。政府難以將不同的情形區分開來，或者區分開來後同樣無法迫使所有的人繳税。因此，最簡單的做法是，不予區分，對所有不繳税費的農户都進行強制徵税。但強制繳納的活動中，“力要用在刀刃上”，要重點打擊“無賴户”。通過對“無賴户”進行“拔釘子”，抑制不繳税費的擴大效應，使其他農户不敢不繳税費。如果重點打擊的不是“無賴户”，而是“特困户”或者有合理“問題”的“問題户”，就會使政府看起來欺軟怕硬，影響政府強制徵税的合法性。同時，在打擊行為中，不能導致惡性事件的發生，否則不但會使農民對政府產生對立情緒，還會使基層政府受到中央和社會的巨大壓力。
税收本來是一個以國家暴力為後盾的政府活動，但在特殊的歷史背景和泛政治話語下，基層政府卻越來越不能動用國家暴力。到税費改革時，暴力已經成了税收中的絕對雷區，鄉鎮政府根本不敢碰；與此同時，農民拒絕交税不但佔據了技術優勢，還佔據了道德優勢。在這種情況下，一旦税費改革啓動，就難以停在某個地方，而最終只有取消農業税一條路。因此，税費改革進行不到兩年，中央就決定取消一切面向農民的税費，因為不斷攀升的收税成本令基層政府無法承受。我們可以説，取消農業税是税費改革的必然結果，但它並不僅僅基於“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的局面，而更多是基於税費改革的失敗。税費改革的失敗則不僅在於沒有能夠解決税收的技術層面的問題，而是在越來越邁向現代的地方社會中，基層缺少一個能夠有效與民眾打交道的現代政權體系。
從上述角度來看，1990年代的“三農”危機就不僅僅是農民的苦、農村的窮以及農業的危險，同時也是基層政權的苦、窮及危險。由於基層政權不具備現代國家形態，鄉村幹部苦苦掙扎在壓力型體制下，他們窮於應付中央和社會的種種壓力，危險地處於非法生存的邊緣地帶。取消農業税無疑緩解了基層政權的這種危機，但並沒有真正解決問題，鄉鎮政權並沒有徹底獲得解放。因為收取税費畢竟只是基層政治中的中心工作之一，除此之外，還有許多工作是鄉鎮政權所必須面對的，它們所處的政治文化背景與農業税徵收完全一致。基層政治，在本質上是不同主體在一個沒有制度化、也難以制度化的灰色空間中展開博弈的過程。
現實中，收取税費時，鄉鎮幹部為了完成任務想方設法。與農户磨嘴皮、比“纏性”，向農户討好、套近乎、攀親緣，甚至於以“行乞”的姿態求得農民的同情，利用“良心發現”一類戰術將拖欠或拒交者置於一種道義上的被動和尷尬，使其最終因無法推託而交錢了事。鄉鎮幹部在税收中連臉面也不顧，收税成了“討飯的技術”。而農民在中央政策和新聞輿論的造勢之中發現了拒交與拖欠行為的“合理性”和可能性，表現出弱者的以退為進和“有理”、“有利”、“有節”的姿態。鄉村幹部卻難有辦法。對於那些“油抹布”，最多隻能施展“以其人之道還治其人之身”的權力技術，在他們要求政府或村裏辦事的時候，祭出“相互拉扯”的殺手鐧，將補繳税費作為辦事的前提條件。這無疑使得國家權力的運作非制度化了。
在城市化的開發補償中，農民稍不如意，就可能阻止開發的具體工作進行，而處理這些遺留問題則是鄉鎮幹部與農民“鬥法”的過程。鄉鎮幹部的動力來源於“權力承包”的利益格局。鄉鎮政府就遺留問題向鄉鎮幹部實行總費用承包，辦法是經費超支不補，節餘自行支配，鄉鎮幹部對村幹部實行同樣的承包政策。“自行支配”的權力有效鞭策着鄉村幹部在處理問題時“花小錢辦大事”。這樣一來，鄉、村幹部之間工作中的配合與協調，就變成了生意場上的商業往來，相對於施工方和農民，他們實際充當了中間商的角色。因此，開發補償的行政過程通過權力承包式運作也就成了商業買賣。
總之，基層政治中的每個方面都充斥着各種各樣的權力技術和策略，基層國家權力在一個未能制度化的灰色空間中展開運作。**這個灰色空間中，農民不是現代意義上的公民，其中很多是“既可憐又可嫌”的“刁民”；鄉村幹部也不是現代意義上的公務員，而是熟諳基層政治中各種權力技術的“青皮手”。**1990年代的“三農”危機就發生在這個灰色空間內，但那時，“三農”危機的惡劣社會影響和當時的泛政治化的話語，遮蔽了我們對灰色空間本身的關注。在新世紀之初，當中央展開税費改革後，基層政府的權力技術受到諸種限制，灰色空間中原有的平衡被打破，基層政權因此陷入更大的困境中。這個困境直接導致了税費改革無法解決徵税的技術性難題，因此，農業税的突然取消在意料之外，也在意料之中。
從這個角度來看，1990年代的“三農”危機也是基層政權和基層政治的危機，取消農業税無疑緩解了這種危機，但未能真正最終化解危機。**基層政治中灰色空間的存在，正説明了當時基層政治與現代國家的距離，説明了當時基層政權並未完成國家政權建設，或者説，基層政權還未成功實現治理轉型。**可以説，只要治理轉型不完成，基層政權的危機就不可能自動消解。在未能完成現代國家建構的基層政治中，只要鄉鎮政府還與農民打交道，類似於税費時代的各種困境，還會以或舊或新的形式呈現出來。**對於邁向現代國家進程中的當代中國來説，基層政權繼續肩負着改造社會的歷史使命，鄉鎮政府與地方民眾註定要在灰色空間中繼續糾纏下去，因此我們還需要繼續進行國家政權建設或治理轉型的未競事業。**在這個意義上，在後税費時代，新農村建設不僅僅要從物質和精神生活層面呼應農民的需求，還要從國家政權建設的角度呼應鄉鎮政權的治理需求。因此，我們可能邁向一個怎樣的現代基層社會，並需要一個怎樣的現代基層國家政權，這些都是需要嚴肅思考的問題。
**本文原載《文化縱橫》2009年第6期，**標題系編者所擬。圖片來源於網絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。
