“攘外必先安內”，美國國內政策可能拖後腿，拜登外交政策有點難_風聞

當選總統拜登每次挑選內閣成員時，都傳達了同樣的信息——政府工作經驗對本屆政府至關重要。然而，在經歷特朗普四年“美國優先”政策之後，拜登對外政策面臨重要調整：

民主黨內也有三個不同派系，拜登將如何處理自己的外交政策？如何定義對華政策？

特朗普主義依然影響美國，拜登外交政策還會持續“新冷戰”與文明衝突論的思維嗎？

拜登承諾上任後舉辦民主國家峯會能否取得成功？盟友們怎樣才能響應拜登政府領導？

布魯金斯學會美國和歐洲中心主任、國際秩序與戰略項目高級研究員托馬斯·賴特(Thomas Wright)採訪了六名拜登的顧問，在奧巴馬政府中與拜登密切合作的前官員，以及現任和前任國會工作人員、特朗普政府官員和美國盟國的外交官。

迴歸派：不會把中美定義為一場大國競爭

在拜登的團隊內部，民主黨中間派對美國外交政策的未來展開了一場持續的辯論，但這場辯論在很大程度上被忽視了。其中一派可稱為“恢復主義者” ，希望迴歸奧巴馬時期的外交政策。

他們相信對冷戰後秩序的謹慎管理。他們將勇敢地面對中國，但不希望定義為一場大國競爭。他們對與中國在氣候變化、全球公共衞生等問題上的雙邊合作抱有很高的期望。他們支持拜登的民主國家首腦會議的想法，旨在修復民主和鼓勵合作，但對民主國家和威權主義之間的意識形態競爭保持警惕。他們贊成恢復伊朗核協議，並打算繼續扮演美國在中東的傳統角色。他們通常支持自由貿易協定，擁抱全球化。

改革派：中國是美國面臨的決定性挑戰

第二種觀點可稱之為“改革主義者” ，挑戰了奧巴馬時代的正統觀點。從哲學上講，這些顧問認為，如果要對付特朗普主義和民族主義/民粹主義，美國的外交政策需要從根本上改變。他們更願意冒險，也更願意容忍國際摩擦。

他們認為，中國是美國面臨的決定性挑戰，將與其他自由盟友的合作，視為美國外交政策的核心組成部分。他們希望整體上減少對中東的干預，並更願意利用影響力對付伊朗和海灣阿拉伯國家，以期達成一項協議，取代伊朗核協議。他們贊成對外經濟政策進行重大改革，重點關注國際税收、網絡安全和數據共享、產業政策和技術，而不是傳統的自由貿易協定。

拜登的世界觀非常開放，足以與“恢復主義者”和“改革派”的思想相容。從現在的人員任命看，他顯然信任奧巴馬的許多高級官員，與此同時，他對奧巴馬的謹慎和漸進主義表示不滿ーー例如，拜登想向烏克蘭提供致命的援助，而奧巴馬沒有。在與中國和俄羅斯的競爭問題上，拜登比奧巴馬講得更加明確，他支持對中產階級有利的外交政策。

進步派：外交政策應主要服務於國內經濟和政治目標

第三種觀點是進步派人士，他們認為，外交政策應主要服務於國內經濟和政治目標。他們對高額的國防開支持懷疑態度，並希望美國的外交政策非軍事化，但也對全球範圍內專制的崛起感到擔憂，並希望對其進行反擊。

一些拜登的顧問，尤其是國家安全顧問傑克 · 沙利文和國務卿安東尼 · 布林肯，在初選後努力與來自伊莉莎白·華倫和桑德斯陣營的進步人士接觸。大選已經結束，主要關注國內政治的進步人士開始關注塑造拜登經濟議程，一些人也對拜登團隊採取了更具對抗性的態度，希望從外部在中國、伊朗和國防開支方面對其施加壓力。

吸取奧巴馬政府時期的外交任命教訓

拜登將需要積極管理不同的觀點。他應該從奧巴馬身上吸取教訓。2012年底，奧巴馬選擇約翰 · 克里作為第二任國務卿，克里作為參議院外交關係委員會主席，被廣泛認為是最合乎邏輯的候選人。奧巴馬第一個任期內標誌性的外交政策成就，是將重心從中東轉向亞洲，但克里領導的國務院，依然聚焦中東。這樣，時任克里副手的布林肯，就負責管理美國在亞洲的盟友關係ーー布林肯做得不錯，現在可能成為拜登政府的國務卿。

拜登將面臨多種戰略選擇，好在他經驗豐富，在外交決策上遊刃有餘。

拜登任命既要顧及傾向於奧巴馬世界觀的人，但也應該接納那些可能主張新方向的人，包括皮特 · 布蒂吉格，參議員克里斯 · 庫斯和克里斯 · 墨菲，前官員傑克 · 沙利文，庫爾特 · 坎貝爾等。

其中沙利文，可能側重國內政策方面的工作，但鑑於他在過去四年中聯繫改革派，因此出任國家安全顧問也順理成章，而且他可以幫助將國內與國外聯繫起來。拜登建構一個意識形態多樣化的內閣，可能使所有派別都表現出最好的一面，加強思維和政策選擇。

“攘外必先安內”，拜登國內政策可能拖後腿

拜登需要多元化的內閣，因為他在國內面臨着重大的政治挑戰。拜登贏得超過八千萬選票和306張選舉人票，比歷史上任何一位總統都多。然而，拜登並未以壓倒性優勢勝出，民主黨反而在國會丟失席位，特朗普主義並沒有消失，相反，這次選舉，將共和黨捲入民粹主義，增加了對國際合作的敵意和對結盟的懷疑。

假如在明年一月五日喬治亞州的參議員重選，共和黨獲得兩個席位，共和黨人將繼續控制參議院。共和黨人、參議院領袖米奇•麥康奈爾可能會在拜登上任後扼殺他的國內議程。拜登的四項重點施政中，無論抗擊疫情、提振經濟，還是氣候問題、種族修復，重點都在國內政策。如果國內根基不穩，拜登外交政策也很難順利推進。共和黨人可能會阻撓拜登提名的人選，尤其是在下級內閣層面。

所有民主黨人和許多共和黨人都同意，有必要修補和加強美國的聯盟和夥伴關係，但是美國在特朗普四年橫衝直撞的破壞下，談何容易。想想奧巴馬在經歷了小布什政府八年反恐單幹之後，2009年剛上任，首位有非裔血統的美國總統，也被廣泛視為一位引領時代之勢的英雄，奧巴馬在上任不到一年就獲得了諾貝爾和平獎，不僅奧巴馬本人覺得驚訝，就連國際輿論都震驚，這代表着世界對美國的殷切期待。但在拜登上任的2021年，面對的世界，不再那麼期待全球合作和自由聯盟。想想巴西和印度民族主義民粹主義政府的崛起，以及土耳其和匈牙利對民主制度的削弱吧。

盟友心懷“鬼胎”，拜登民主峯會效果存疑

美國最親密的盟友都將與拜登合作，並歡迎特朗普終結其犯錯行為，但他們對事情的發展方向仍心存疑慮。例如，澳大利亞和日本政府對拜登與中國打交道的方式表示擔憂，並密切關注着拜登的早期任命。法國人擔心，民主黨人試圖從中東和反恐戰爭中撤軍，這樣美國才專注面對中國的挑戰，從而使歐洲陷入困境。鑑於拜登反對英國脱歐，英國人想知道，拜登政府是否願意構建英美的特殊關係。

拜登一直説，他要在上任第一年就舉行民主國家峯會，當成了競選的核心議題。但無論是美國在歐洲還是亞洲盟友，他們都擔心，動靜搞得太大，反而引起爭議，首先是會議的焦點議題“民主”太過於封閉，在後特朗普時代，美國人甚至對別國談人權都成問題，其次，端着“民主”的主題，美國人究竟能邀請哪些“民主”國家與會呢？五眼聯盟沒問題，像盟友以色列也可能入列，但沙特不能算是吧。可是美國一直想撮合這一對，成就中東的和平。

那麼，拜登應該如何應對這一複雜的局面呢？儘管作為唯一超級大國，拜登仍然可能傳達對未來的樂觀，但自由國際主義的世界觀，在國內外都受到了圍攻。它不會自動持續下去。

新冠疫情：冷戰以來最大國際關係挑戰

在2010年2019冠狀病毒疾病，拜登將繼承冷戰高峯以來美國面臨的最大的國際挑戰。此次新冠病毒疫情是一個全球重新調整秩序的時刻ーー不僅要處理冠狀病毒，還要處理它揭示的根本問題，包括中國不合作和相互依存的脆弱性。拜登在國內外都必須雄心勃勃，因為這些領域密不可分。棘手的部分在於，他必須構建一個大膽的政策，但是，可能無法獲得參議院的支持。

拜登應該利用與中國的競爭，作為與參議院共和黨人溝通的橋樑。他們的本能可能是蓄意阻撓，特別是因為特朗普正在向他們施壓，要求他們不要承認拜登的勝利是合法的，但許多共和黨人也知道，美國承受不起長達四年的立法僵局。

一些共和黨外交政策專家指出，除了積極反華的議員湯姆 · 科頓和特德 · 克魯茲，包括蘇珊 · 柯林斯、約尼 · 恩斯特(Joni Ernst)、米特 · 羅姆尼、馬可 · 盧比奧和丹 · 沙利文在內的其他參議員主要關心的是拜登外交政策的實質，尤其是對華政策。因此，拜登如何打“中國牌”，為其它政治措施贏得支持，值得觀察。

拜登可能如何打響對華競爭牌

新官上任三把火，拜登可能支持關於投資美國半導體產業和5G基礎設施的立法，在國務院和五角大樓任命能夠輕易贏得兩黨支持的亞洲事務助理部長，以及表明他對利用財政部和商務部與中國競爭的認真態度，來與這些共和黨人建立友好關係。

這將為拜登《重建更好的國內計劃》奠定基礎:

有針對性的基礎設施投資，包括清潔技術;

在5G、量子計算和人工智能領域與中國競爭的產業政策;

在某些領域與中國進行有限的戰略脱鈎;

以及增強美國經濟對外部衝擊的適應能力，包括使供應鏈更加安全。

儘管在拜登陣營，不乏有聲音支持，以對華議題作為民主、共和兩黨合作的基礎，但其他人，包括許多修復派人士對此深表懷疑，不認同與中國的競爭，作為美國外交和國內政策的框架。一些人還對與中國脱鈎持實質性保留意見。他們希望美國能在2021年儘快實現重啓中美關係，可能以大流行病和氣候變化合作為契機 ，並希望探索合作機會。進步人士也普遍反對，圍繞與中國的競爭來制定外交政策，他們認為這種戰略有引發冷戰的風險。

拒絕軍備競賽或文明衝突論

當然，這些恐懼被誇大了。幾乎所有拜登要推行的早期措施，都是為了提高美國國內競爭力，而不是參與軍備競賽或文明衝突論。事實上，伊莉莎白·華倫在她的總統競選期間主張進行國內改革以與中國競爭。與外交政策相比，國內的進步人士更傾向於支持這一概念框架，前提是它能夠打開雄心勃勃的國內議程的政治大門，其中包括通過投資清潔技術創造新的就業機會，而清潔技術是氣候政策的重要組成部分。

為了防止與中國的競爭升級為直接對抗，拜登應該將這一戰略定位為加強自由世界這一更大願景的一部分。這一政策將包括使自由社會更能抵禦外部衝擊，如疫情和經濟危機，打擊腐敗和專制統治，抵抗試圖威脅或強迫民主的專制國家，以及打擊民主倒退。這種方法比組織一次全球民主國家峯會更有效。

華盛頓不可避免的政治現實是，與中國的競爭，是説服特朗普式的共和黨相信國際合作的好處的唯一途徑ーー無論是結盟來制衡中國的力量，與中國爭奪在國際機構中的影響力，還是依靠國際法來阻止中國在南海遊弋。如果沒有中國這個組成部分，拜登就沒有希望在國際主義問題上達成任何國內共識。

防止2025年美國迴歸特朗普主義

在對華政策上，拜登應該對美國2025年迴歸特朗普主義的外交政策採取防震盪的措施。共和黨參議員可能希望在未來的選舉中利用民粹主義，但至少現在，他們致力於美國的聯盟。拜登可以通過支持歐盟的安全和防務合作，積極主動地為北約聯盟系統建立冗餘，即使這一行動可能導致與北約的重複。

拜登還應該敦促國會對總統實施新的常識性限制，以防止特朗普式濫用權力。比如，限制總統繞過任命確認和安全審查程序的能力。在氣候變化問題上，他必須優先考慮州和城市的碳排放削減，國會不太可能阻止或逆轉這些措施。

在處理與盟友的關係時，拜登不能僅僅依靠共同的問題來拉近他們之間的關係。他還必須按照這些領導人的條件與他們接觸，特別關注他們的政治狀況和優先事項。如果法國在2022年落入馬琳 · 勒龐的"國民聯盟“之手，那將是一場災難，因此拜登應該支持馬克龍總統 ，包括在國內恐怖主義威脅面前表現出與法國的團結。他應該做出真正的努力，幫助英國在脱離歐盟後取得成功，只要英國遵守《耶穌受難日協議》規定的義務（該協議作為北愛爾蘭和平基石，涉及包括愛爾蘭共和國與北愛爾蘭之間的無縫邊界）。最後，民主和共和兩黨在中國問題上達成共識，將使日本和澳大利亞放心。

管理非民主盟友——包括沙特阿拉伯、土耳其、匈牙利和菲律賓——更加困難。他們會試圖通過與俄羅斯和中國發展關係，給拜登政府施壓。拜登必須制定不可逾越的紅線。只有這樣，雙方才能真正在共同感興趣的問題上進行交易性合作。

參考文章：The fraught politics facing Biden’s foreign policy. BY THOMAS WRIGHT via brookings

艾森/艾森看天下

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