劉守英×陸銘：城市化道路不堅決，導致農民難以取捨_風聞

編者按

“中國很大，不過這個很大的國家，可以説只有兩塊地方：一塊是城市，另外一塊是鄉村。”這是《城鄉中國》開篇中的一段話。

中國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。2019年，我國常住人口城鎮化率首次超過60%，超過8.4億人住在城市。快速城鎮化的另一面是，還有5.6億人住在農村，2億人在城鄉之間飄。

“十四五”時期，推進區域協調發展和新型城鎮化、加快農業轉移人口市民化、優先發展農業農村等，都被擺在非常重要的位置。即便如此，關於城市化和城市發展的爭議仍然存在——

農民和農村是不是城市發展風險的蓄水池和穩定器？城市化是不是一定會出現貧民窟現象？農村的土地是不是農民的社會保障？……11月29日，中國人民大學經濟學院院長、教授劉守英和上海交通大學特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘，就以上問題展開了一場深入線上探討，希望釐清城市發展的觀念障礙，看見中國未來的經濟和社會發展趨勢。

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劉守英（左）和陸銘（右）

01

中國人口主體立在城，

還是立在鄉？

**陸銘：**關於今天的城市化和城市發展，有人擔心城市發展是不是能夠容納很多農民，而且城市發展可能帶來鄉村的衰落；也有很多人認為保持一個相當大的農村人口和農村經濟，是社會的一個“蓄水池”和“穩定器”。

特別是今年整個中國包括全世界都受到新冠疫情衝擊，一些農民工在城市失業回到農村，社會上就有觀念認為幸虧還有農村經濟這個緩衝空間。劉老師是這方面的頂尖資深專家，先來聽聽劉老師怎麼看？

**劉守英：****這裏面最核心的問題，其實是我們要一個城市社會，還是繼續回到鄉村社會？**儘管中國城市化率已經超過60%，但我們的觀念還帶有很強的鄉土性。中國經歷了幾千年的鄉土社會，鄉村是最後的避風港的想法根深蒂固。但是從現實來講，我們一定要轉變思維，一定要立場堅定，不斷推進從鄉村社會向城市社會的轉變。否則的話，中國如何實現現代化呢？人類的現代化能在沒有城市的情況下實現嗎？

我們要明確，最終整個中國人口的主體到底是立在城，還是立在鄉？從社會發展的基本趨勢和中國改革開放40年來的經驗來講，**這場轉變對整個中國的經濟增長、對整個中國人的生活的改善、對整個中國城鄉面貌的改變，都是根本性的。**所以我的一個基本立場，就是認為“只要把農民在鄉村穩住了，這個社會就沒有問題”“城市出了一點問題，就把人往鄉村趕”，這是非常不符合規律的、也不是現代國家治理的思維。

**一定要想辦法使農民在城市留下來，這是整個社會穩定和發展的根基。**城市是創造經濟活動最主要的戰場，不能靠鄉村來支撐整個中國的經濟和社會穩定，這種穩定是不可持續的。

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**陸銘：**劉老師講到一個觀點我特別同意，就是現代化的實現來自城市經濟發展，城市化是經濟發展的必然結果。

**劉守英：**一個國家經濟要增長、財富要增長，還是在城市。鄉村是一個分散的、小規模的村社經濟形態，人類史上沒有哪個國家能靠鄉村實現經濟實力提升和經濟現代化。

全世界的基本規律，無論發達國家還是發展中國家，最後一定是兩個份額同時下降，即：**農業佔GDP的份額下降，農村佔就業的份額下降。**這是基本規律，不能違抗。

城市之所以成為整個經濟活動的主戰場，很重要的原因就是城市經濟能夠帶來創新，能夠帶來知識集聚、思想交流，能夠創造新的經濟。還有就是城市形態是集聚的，能夠實現規模經濟。經濟活動肯定是靠創新推動國家經濟發展，這些創新的主戰場肯定是在城市。

**陸銘：**我覺得有必要補充一些數據。今天中國的狀態其實是，城市在經濟中所佔比重很高，但城市化率只有60%。反過來講就是，農村地區還有40%的人口，但農業佔GDP的比重只有8%，城鄉之間收入差距很大。可能馬上有人會問，農業難道不能現代化？如果全都城市化，難道大家不吃飯嗎？農業怎麼發展？

**劉守英：**農業經濟佔GDP比重8%這符合全球規律，但我們現在1/3的人還在鄉村，還有將近2億人在城鄉之間飄，這成為中國整個結構轉變中最大的反常，就是兩個份額不是同時下降，這違反基本規律，也違反經濟常識。

我們現在要做的，是要在農業佔GDP份額下降同時，使整個農業勞動力和人口占就業和整體人口比例下降，否則那麼多人口在鄉村，佔有那麼一點資源，勞動生產率低，技術進步無法推進，要素重組也沒法推進，農業現代化就沒法實現，鄉村現代化也就很難實現，因為整個產業人口和城鄉關係沒有改變。

**陸銘：**我還想做點補充。

第一，中國的農民在不斷減少，但農產品產量其實是不斷增加的，不能簡單地把農產品產量跟農民減少掛鈎。

第二，很多人指望農村的現代化、規模化經營，但這要以農民減少為前提。

第三，農民工進城以後沒有就業怎麼辦？其實**中國現在特別在沿海大城市地區，是勞動力短缺的。**我曾經比較過不同規模城市的失業率，結果顯示越大的城市失業率越低，而且越大的城市農民工失業率更低。

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02

貧民窟如此不堪，

為什麼還有人拼命往裏擠？

**陸銘：**農民工大量進城以後，很多人擔心會帶來“城市病”，比如擁堵、污染，還有住房問題。住房問題又涉及兩個方面，第一個高房價問題，第二個經常有人講貧民窟，拉美、南亞等地區不少國家都面臨貧民窟問題。

**劉守英：**實際上從上世紀80年代中期以來，一提到城市化，我們擔心的主要是兩件事：第一，擔心人到了城市沒有飯吃，沒有人種糧食，這個前面已經討論過了，不用擔心；第二，就是關於拉美和南亞的貧民窟問題。對於這個問題，我覺得要非常理性地去研究。

貧民窟現象在世界城市發展史上，可能是一個註定要應對的問題。第一，整個城市化規律第一階段是農村向城市轉移，第二階段是城市之間的人口流動，第一階段農村相關政策會對貧民窟產生比較大的影響。第二，大量的人從農村進入城市，肯定會對城市原來的形態、治理產生影響。第三，人到了城市，城市最初在公共政策上肯定應對不了，因為原來沒有這樣的治理經驗，包括健康、交通、衞生、住房問題等。

貧民窟之所以會產生，很重要的原因就是這三方面都存在公共政策供給不足。

第一是農村政策應對不足。我最近看到資料，拉美在貧民窟產生階段和蔓延階段，對整個農村的投資非常之少。農村教育也存在很大問題。我去墨西哥城，有一次開車去農村，當地農民就説中國非常重視教育，而當地農村沒有受過良好教育的人湧進城市以後，人力資本很低，就業能力就受影響。再是土地改革，拉美土地所有制過於集中，產生很多無地的農民。

第二，城市政策也是不足的。那麼多人進來以後，拉美最初也沒有提供社會公共住宅政策，而且在貧民窟產生初期，這些國家只是簡單粗暴地清理貧民窟，實際上進一步造成了貧民窟蔓延，也很難得到改善。

第三，貧民窟的產生跟工業化模式也有關係。拉美國家採取大量進口替代政策，很難解決就業，整個工業化是資本密集型的工業化，而且主要集中在首位度最高的城市，像巴西、墨西哥都是大量人口往一兩個城市集中，這也導致了貧民窟現象的產生。

所以，貧民窟是從農村社會向城市社會快速發展的階段性產物，也是公共政策應對不當的產物，可能是難以避免要付出的代價。

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**陸銘：**我想補充的是，第一，在中國因為城市有户籍制度，把低收入人羣攔在外面，可能避免了中國城市產生貧民窟問題，但很少有人會想這樣做的代價是什麼——就是導致農民沒有辦法進城享受工作機會、收入提高、公共服務，在農村他的生活質量會更差。而且，這在很大程度上導致了中國農村出現巨大的“貧民窟”，這也是為什麼我們今天要搞扶貧攻堅戰解決農村貧困問題。

第二，劉老師前面也講到，拉美、南亞等地方出現的貧民窟，實際上是由這些國家的特定製度背景導致的。世界上其他國家，比如東亞日本、韓國的城市化進程，他們從低收入狀態逐漸變成高收入國家，城市化進程推進到80%、90%，但並沒有產生貧民窟。也就是説，如果一個國家治理得好，貧民窟現象完全可以避免。

反過來講，是什麼原因導致發展中國家貧民窟現象的產生呢？2019年秋天，我專門去秘魯看了它的首都利馬的貧民窟。

在秘魯這個國家，城市有很多“公地”，就是公有土地。很多秘魯農村居民進入利後馬，就在“公地”上造很簡易的房子。根據秘魯法律，公有土地不能強制驅趕，而且人口聚集到一定數量，還可以要求市政通水通電通網絡。於是很多農村居民就這樣定居下來，這樣貧民窟一旦形成就很難被化解掉。那麼中國有形成秘魯貧民窟的類似制度背景嗎？顯然是沒有的。

不僅如此，我十多年前到印度考察過將近一個禮拜，看到印度公益組織幫助貧民窟改造升級，比如幫他們安裝抽水馬桶。所以即便在發展中國家存在貧民窟的情況下，社會組織的力量還在改善貧民窟的生活條件，而不是野蠻粗暴地取締、拆掉把人趕走。

**劉守英：**我覺得有必要再深入討論一下，我去過墨西哥城、里約熱內盧還有聖保羅，去年夏天還專門去看了貧民窟改造，我認為我們現在要思考幾個問題。

第一，為什麼在很多人看來如此不堪的貧民窟，大家還在拼命往這裏擠？因為**它實際上是一個改變命運的階梯。**剛才陸銘講了，如果我們都“好心”地把農民困在農村，還能實現現代化嗎？農民從農村往貧民窟轉移，這實際上是一種向上的努力，他要尋求發展機會，要尋求身份轉換，需要一個階梯。

第二，現在國內對貧民窟的介紹還停留在最早期的階段，我去年去墨西哥城看新貧民窟，印象非常之深。很多貧民窟實際在做城市更新、在升級改造，還有大量的公共政策讓區域合法化，進行權利界定，讓當地居民有長期預期。很多公共政策的調整，實際上可以扭轉早期不當做法造成的後果。拉美貧民窟都在改進，我們有什麼理由不讓農民進城呢？

第三，上世紀90年代初至今是中國快速城市化階段，跟拉美比較起來，我們沒有出現拉美那麼密集、沒有準備的貧民窟現象。因為首先中國從來沒有出現過“盲流”，這跟整個經濟發展策略有關，中國出口導向型工業化就是要解決就業問題，農民進城就是衝着就業機會和更高收入去的；其次，中國農民進城，城市裏的集體土地起到了很重要的作用，大量城中村、城鄉結合部實際上解決了相當大部分進城農民的住宅問題和低租金問題；再就是剛剛講的，拉美城市更新的主要戰場就是貧民窟改造，這是值得我們好好研究的。

中國現在已經進入高質量城市化階段，城市化速度降低，農村人口進到城市的規模也在下降，中國已經過了產生貧民窟的階段，接下來關鍵是城市怎麼對農民，而不是農民怎麼對城市。

03

城中村改造的核心

是保持城市競爭優勢

**陸銘：**關於貧民窟改造，現在中國非常接近的就是城中村更新。其實城中村有很大不同，中國城中村人口流動性非常強，不像拉美國家的貧民窟幾代人住在那裏，中國的城中村很多居民就是進城農民工或者剛剛畢業的大學生，住幾年就會搬出去，這有很大不同。而且，在深圳、廣州等地，已經在嘗試對城中村進行改造，不是簡單拆除，因為一旦拆除居住成本就會提高。

另外劉老師剛剛講到的一點我覺得也非常重要，就是要看到貧民窟，包括中國城中村給農民提供階層躍升機會的功能。我前段時間到上海寶山區調研，這是上海製造業工人比較集中的地區，前兩年當地拆除違法建築，拆了很多農民工租的房子。**這帶來的直接結果是，兩年左右的時間裏，寶山區製造業工人的租房成本上升了30%。**這30%的租房成本如果不補，就是工人實際收入下降；如果補，又會帶動整個製造業勞動成本上升，導致企業競爭力下降，進而增加農民工失業問題，這是我們平常想得比較少的事情。

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我今年8月參加總書記座談會，在會上專門提了一點，城市住房政策要增加對類似城中村低成本居住形態的包容性，我覺得這一點非常重要。

Edward Glaeser還在《城市的勝利》中講到另外一個觀點，就是除了就業機會，城市裏還有很多公共服務。大家應該還記得，今年疫情期間，一位東莞農民工在圖書館留言，因為找不到工作只能回老家，不得不跟圖書館説再見。東莞注意到之後馬上給他提供了工作，這位農民工立馬就決定不回去了，因為農村沒有圖書館這樣的公共設施。

在城市裏面高收入者和低收入者居住在一起，是生態。當你看到城市裏面的收入差距問題，我覺得我們城市能做的不是把窮人趕走，而是要把低收入者的公共服務做好，要讓他們平等享受城市裏的圖書館、公園甚至沙灘等公共基礎設施，要讓他們在城市裏面擁有社會保障、失業保障，能夠享受廉租房、公租房，才能把這些問題解決。

**劉守英：**過去整個中國城市生態實際上是“兩片共存”，一個是政府主導的城市化，另一個是城中村的城市化。

這兩片是呼應的，沒有第一片就沒有那麼多土地收入、沒有城市建設資金來源，沒有第二片就沒有那麼低的城市化成本。所以在城中村改造、城市更新過程中，如果整個城中村改造政策出現偏誤，會對產業發展產生致命的影響。

城中村改造的核心是什麼？是保持城市的競爭優勢。如果把城市改造得只剩下高大的樓房、高大的市政設施、很寬的馬路，這個城市就完蛋了。

我們現在非常喜歡“高大上”，非常喜歡用“國際化大都市”這樣的詞，但哪個國際化大都市不是讓各個階層的人都能待下去？城中村改造一定要保證城市競爭優勢，不能使進城農民工、城市產業工人的生活成本越搞越高，否則城市就非常麻煩。

另外，城中村改造一定要善待本地城中村農民，還有善待從外面住到城市的農民，這個城市才有包容性，城市才可愛，如果把這些當成不好的治理清除，最後傷害的是城市。

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04

為什麼農民在大城市打工，

卻在小縣城買房？

**陸銘：**這裏自然而然涉及到土地問題。中國的農村土地改革一直存在很大的爭議，有觀點認為農村土地不能改，因為土地是農民的社會保障。還有一種觀念，認為農村土地流轉會導致大量農民失業和社會動盪。劉老師如何評論？

**劉守英：**剛才講了很多城市問題，講了很多鄉村問題，都繞不開土地問題。為什麼？

第一，講城市，中國的城市化已經過了大面積擴張階段，上一輪整個城市化基本上把城市的骨架搭起來了，接下來就是城市結構怎麼優化，還有整個都市圈的形成，還有城市和鄉村的關係，怎麼理順。

這些城鄉關係面臨的第一個重點問題，就是城市更新和升級改造。整個城市更新和結構優化，主要涉及兩片區域。

一個是中國都市圈的形成，原來以行政主導的土地管理制度，自上而下配置土地指標，等級越高的城市，在土地指標分配上越佔優勢。現在從都市圈整個發展來講，從特大城市一直到村一級，可能要重新進行功能劃分。這些區域面臨的直接問題，就是在都市圈內，國有土地和集體土地土地配置上能不能實現權利平等。 從“十四五”時期開始，中國未來都市圈的形成，現行由行政主導的土地制度肯定是不適應的。

第二是城市內部結構優化，**城中村、城鄉結合部、城市延伸帶這些肯定是“十四五”以後城市發展的主要區域。**這些區域土地都是以集體土地為主，很多都是存量用地，已經成為建設用地，不是白紙一張。這些集體土地如果採取過去的徵地模式，徵收成本非常之高，這對現行土地制度支撐過去的城市化模式提出了直接挑戰。

第三，看鄉村，如果整個鄉村只是種糧食這麼單一的經濟活動，鄉村振興肯定沒有希望。中國歷史上的重要教訓是什麼？就是當整個鄉村經濟活動單一化，鄉村就貧困，鄉村經濟活動只要一多樣化，鄉村就好起來。**要實現鄉村振興，鄉村經濟活動就要多樣化和複雜化。**這樣的話，鄉村用地制度必須改革。

中國一定要適應未來都市圈的發展，適應整個城市的更新，適應鄉村的發展，一定要適應這種變化作出大的改變。

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**陸銘：**講到這裏我特別想找機會做一個調研，是農村人認為農村土地不能動，還是城市人認為農村地不能動？

**劉守英：**現在一定要搞清楚農民到底在想什麼。我覺得必須明確的是，第一，從農業社會轉向工業社會過程中，土地的經濟重要性肯定是下降的，需要找到新的動力源，包括人力資本等。

第二，**土地的代際觀念差異非常大。**中國50後這一波農民肯定覺得土地不能丟，鄉村是歸屬；60後、70後在中間搖擺；第三波就是80後，如果政策能讓80後在城市留下來，解決80後的孩子——農三代的教育問題，80後就會把在鄉村的人往城市拉；反過來如果城市的問題不能很好地解決，就變成50後留在鄉村，60、70後不得不回，再把80後往回拉，國家怎麼現代化？

第三，社會保障是一個全面的公共政策，是每個公民與生俱來獲得保障的權利。**現在我們不能給農民提供有效的社會保障，但土地能給他保障什麼？**有一塊地在那，他也不回去種，保障了什麼？我覺得不能把權利和保障混在一起，權利和保障不能對等。

**陸銘：**這個我也特別有體會，比如城市裏面有失業保障、養老保障，就業的時候交點錢，失業時候給保障；工作的時候交養老保障，老了拿退休金。農村的土地包括宅基地能叫社會保障嗎？我覺得這是很迷惑人的説法。

農民進城如果有失業保障、醫療保障，這叫社會保障；農村土地是農民的基本權利，不是社會保障。你在城市裏不會因為有房子就不給失業保障、社會保障，但是在農村有一塊地，為什麼就以這個為條件不讓你在城市裏面擁有社會保障？

另外關於農村土地能不能動的問題，在徵地情況下，很多時候帶有強制性，而且農民分享的收益並不高。當然目前已經在慢慢改變，在土地確權、在徵地過程中給農民的補償有所提高。但是大家想，為什麼會出現徵地對農民土地權利補償低的現象，恰恰是因為在制度上，我沒有認為農村土地使用權是歸農民的。

如果這個權利歸你，賣不賣、租不租歸你，你有權利參與價格制定，這是對農民的賦權，要在制度建設上允許農民擁有權利決定能不能土地流轉，這才是對農民真正的保護。

**劉守英：**你不想動是你的權利，你想動也是你的權利，現在問題就是農民權利的行使不充分，還可能亂動侵犯農民權利。

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**陸銘：**很多人擔心城市化推進以後，會不會導致農業用地下降？另外，今天在中國農村，很多人在城裏掙錢回去蓋房子，蓋了空在那裏不住，甚至房子沒有蓋完，先蓋第一層空在那裏掙錢回去繼續蓋，一步一步來。造好了很多房子實際上是空置的，佔用大量宅基地。還有很多農民工覺得在打工的城市待不下來，就拿辛苦掙的錢到老家附近的小縣城買房子，但買了房子也空在那裏、沒有租出去，自己實際上還是在城裏打工。

一方面農民在城裏打工，另一方面在小縣城買房、在農村造房子，完了又往往空在那裏。劉老師怎麼看？

**劉守英：**實質上把這些現象串起來，就説明了整個中國未來的城市化道路問題，是城鄉關係問題在土地問題上的表現。實際上這是由於我們在整個城市化道路上的不堅決，導致農民左右選擇、難以取捨。

大家看現在農村有兩個地方房子比較活躍，一個是鎮上初中教育比較好，另一個是縣城高中教育比較好，這兩個地方房地產都非常活躍。這是因為農村的孩子沒辦法在城市享受基本教育，所以不得不把在城市掙的錢往鎮上、往縣城買房、租房。另外就是農村大量蓋房，中國宅基地佔地面積非常之大，達到17萬平方公里。

我們應該如何對待城市、如何對待鄉村，如何處理好整個城鄉關係？

第一，中國城市化不能再去佔用優質耕地，在制度上要有明確安排，保障基本的糧食安全。

第二，中國糧食安全，還是要靠要素重組和農業勞動生產力提高，還有農業的規模報酬和農業專業化來解決。現在小規模農業改造的核心就是農民現在在農村佔的小塊土地、佔大量宅基地蓋房，這種狀態要有所改變，使中國產業基地在整個鄉村區域能夠實現重組，形成未來比較優質的農業發展區域和糧食發展區域，這是中國糧食安全的真正保障。

第三，要解決農民在城市真正權利的實現，包括城市安全感問題、基本尊嚴問題，在城市的權利保障和實現問題。如果這些問題不解決，農民在城市得不到“託底”，中國鄉村問題也解決不了。

**所以我覺得很重要的就是要在“十四五”期間解決整個農民在城市的權利問題。**農民在城市能夠實現權利以後，宅基地佔用問題能夠得到解決，村莊重組也能得到解決，整個中國的人地關係就會重構，這有利於中國的糧食安全，有利於農業現代化。所以整個中國的糧食安全是整體的問題，是農民的權利問題，是城鄉關係的問題。

**陸銘：**關於耕地的減少，我要補充一點數據給大家。表面上看中國城市擴張佔了很多地，這裏面有很多土地浪費，但是即便如此，由城市擴張所帶來的農業用地減少其實真的不是很多。

中國真正導致耕地減少的，一是退耕還林；二是前面提到，大量農民在農村蓋房子，有時候超標建設，甚至有點違法性質；三是中國消費結構變化導致農產品結構發生很大變化，比如原來種莊稼、蔬菜的土地，今天可能用來養魚、養螃蟹或者變成牲畜用地。中國今天由於農產品消費結構變化導致種糧耕地的減少，是成倍於城市擴張所帶來的耕地減少的，這個是以後再談的問題。

來源 | 城市進化論