對話徐林：“十四五”時期的增長、開放與城鄉_風聞

圖片來源：攝圖網

《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》日前已經十九屆五中全會審議通過，按照慣例，國家發改委將在此基礎上制定完成“十四五”規劃綱要，並由國務院提交明年全國兩會審議，審議通過後正式對外公佈。

“十四五”規劃作為開啓全面建設社會主義現代化國家的開局規劃，作為向第二個百年奮鬥目標進軍的第一個五年規劃，被賦予了更多內涵和意義。

開局，既是最重要的，也是最難的。站在2020最後的時間關口，開門問策與充分討論將有利於掃除發展障礙，做到有效應對當前、科學謀劃未來，從而推動中國經濟這艘大船行穩致遠。

從主持起草“十三五”規劃轉身成為一名市場投資人，中美綠色基金董事長徐林似乎有更多理由關心國家政策的科學性和合理性——因為投資是投未來的事業，投資能否成功，會受到政策不確定性的實質性影響。

中美綠色基金董事長徐林

和時下一些流行觀點不同，徐林主張，五年發展規劃綱要應該設立一個經濟增長的預期目標，“因為這是一個最綜合的反映經濟發展動態變化的綱領性指標”，經濟增長速度與高質量發展並不對立。

在他看來，我國未來十年的潛在增長率只有5%左右，要充分實現潛在增長率並儘可能延續較長的增長平台期，需要從五個方面加快改革、尋找出路。

值得注意的是，作為中國入世談判的參與者，徐林樂見RCEP的正式簽署，但他同時提醒，高標準自貿協定所涉及的知識產權保護、環保標準、勞工權益、國有企業、產業補貼、公平貿易等問題並沒有全面涉及，未來構建新發展格局，需要前瞻性地研究解決之道。

今年還是《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的目標年，作為牽頭起草者，徐林如何評價這份綱領性文件的實施效果？下一步城市化如何深度推進？最有效的區域和城鄉協調發展機制又是什麼？

帶着這些問題，城叔與徐林展開了對話。

**#**人物名片

中美綠色基金董事長徐林，1989年從南開大學研究生畢業後進入原國家計委長期規劃司工作，歷任國家發改委財政金融司司長、發展規劃司司長，國家城市與小城鎮改革發展中心主任，2018年10月加入中美綠色基金。

曾參與中國經濟社會發展多個五年計劃、城鎮化規劃、區域發展規劃和政策、重大產業政策制定，主持國家“十三五”規劃編制，參與中國加入世界貿易組織談判，專門負責產業政策和工業補貼談判。參與財政金融領域重大改革方案制定，以及資本市場特別是債券市場、私募股權投資市場的發展、制度建設和監管，曾任三屆中國證監會發審委委員。

 本文字數：8393字

閲讀時間：18分鐘

01

一個國家的五年發展規劃綱要應該有一個經濟增長的預期目標，因為這是一個最綜合的反映經濟發展動態變化的綱領性指標

**城叔：**十九屆五中全會審議通過的“十四五”規劃建議沒有提具體增長目標，引發廣泛討論。這是否意味着未來五年我們會“去數字”發展？進入高質量發展階段，“提不提數字”好像成了一個問題？

**徐林：**這次十九屆五中全會提出的“十四五”規劃建議的確沒有提出未來五年發展的具體增長目標，有人認為是亮點，也有人認為是不足。我個人覺得，中央的五年規劃建議，重點是為國務院編制五年規劃綱要提供可遵循的指導，重點是為五年規劃綱要編制以及中央各部門、地方政府編制五年規劃畫出方向、重點、原則、路徑，五年規劃建議不提出經濟增長預期目標，不代表五年規劃綱要也不提具體的預期增長目標，對此還值得進一步觀察和研討。

我個人的職業生涯主要與規劃有關，參與了多個國家五年規劃的編制，或許比較保守或教條。我個人主張一個國家的五年發展規劃綱要應該有一個經濟增長的預期目標，因為這是一個最綜合的反映經濟發展動態變化的綱領性指標。

預期性增長目標並不是指令性或約束性指標，只是一種期待和願望，如果因為特殊原因實現不了，是可以向各級人代會進行解釋的。**經濟增長速度與高質量發展並不是對立的。**設定過高的增長目標，並按指令性目標的要求千方百計地去實現，不惜犧牲環境質量、不惜大規模舉債刺激，可能導致負面結果，導致發展質量下降。但經濟高質量發展本身應該是有利於經濟可持續增長的，我們不能説經濟高質量發展了，增長速度反而上不去，失業人員反而增加，這樣的高質量發展，未必是站得住腳的。

值得重視的是，這次中央建議雖然沒有提出具體增長目標，但提出了要在“十四五”末進入世界銀行標準高收入國家的行列，以及2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平的定性要求。

**特別是2035年人均GDP達到中等發達國家水平的目標，實際上把之前提出的本世紀中葉達到中等發達國家水平的目標，提前了十五年。**我個人理解，這是一個重大的目標變化，這一方面反映了我們過去四十多年的發展，已經多次提前實現了既定發展目標，奠定了很好的物質技術基礎，有條件通過努力進一步提前實現第三步戰略目標；另一方面也是為未來發展，提出了新的更高要求，具有鼓舞人心和士氣的效應。

但實現上述兩個定性目標，是需要通過具體的增長目標來一步步實現的，實際要求非常高，甚至超出了我個人測算的同期潛在經濟增長速度，實現起來具有較大難度，需要在創新驅動發展、產業結構升級、人力資本提升、金融服務增效、經濟社會的數字化滲透、市場化國際化法治化城市化改革等方面取得新突破，不斷拓展發展的新空間，對這些內容，中央建議都有新的部署和要求，但要做到做好並不容易，需要付出相當大的努力。

圖片來源：攝圖網

02

我國未來十年的潛在增長率只有5%左右，要充分實現潛在增長率並儘可能延續較長的增長平台期，出路主要在五個方面

**城叔：**目前學界普遍認為未來五年中國經濟能夠保持5%～6%的區間增長。隨着內外部環境變化，潛在增長率或還將下降。您認為穩增長的核心在哪裏？從現實角度來説，最見成效的改革應該落在何處？

**徐林：**中國的內外發展環境都在發生變化。

從外部環境看，由於諸多因素，我國外部環境的影響有可能會持續一段時間，外需是否還能像過去一樣對中國經濟增長髮揮那麼大作用，具有不確定性。以美國為首的部分西方國家出於各種不同目的，對中國的先進產品和服務的技術封鎖，可能會進一步加劇。周邊國家的地緣政治變得更加複雜多變，有時還會變得更具對立性。此外，支撐國際貿易穩定的多邊自由貿易體系正在經受前所未有的考驗，需要各國努力實現升級版的完善，但達成一致的難度非常大，甚至有可能被有關國家拋棄而瓦解。這些都是不利於我國未來發展的外部環境變化。

從內部發展環境和條件看，我國勞動年齡人口每年淨減少幾百萬，勞動力供求關係發生了明顯變化，導致過去十年勞動力成本平均每年上漲12%左右。隨着老齡人口比重持續提高，中國的儲蓄率也在下降，估計會從最高時期50%左右下降到“十四五”末40%左右。不僅如此，我國增長的約束邊界正在收緊，資源環境約束、債務槓桿約束都在收緊。此外，全要素生產率增速和勞動生產率增速也處在下降通道。

綜合分析上述內外部環境變化的趨勢性因素及其影響，**我國未來十年的潛在增長率可能只有5%左右。**要充分實現潛在增長率並儘可能延續較長的增長平台期，必須努力克服上述不利影響，出路主要在於以下幾個方面：

一是通過人口政策調整和人力資本強化等舉措改善人力資本要素的供給條件；

二是通過深化市場化改革和實質性減少政府的不合理政策導向和干預，真正實現市場化配置資源和要素，更好保護並激勵市場主體的發展動力，提高資源配置效率和全要素生產率；

三是通過強化技術創新和數字化滲透，拓展產業發展新空間，提高產業附加值、製造業基礎能力和產業鏈抵禦外部動盪的能力；

四是通過經濟社會的綠色低碳轉型和創新，特別是推進綠能變革和替代，形成可持續發展的綠色低碳發展新動能；

五是通過積極參與全球治理和國內治理規則改革，構建更加合理穩定的多邊自由貿易體系和更加友好的外部環境。

03

RCEP展示了捍衞自由貿易的決心和努力，但高標準自貿協定所涉及的知識產權保護、環保標準、勞工權益、國有企業、產業補貼、公平貿易等問題並沒有全面涉及

**城叔：**11月15日，歷經8年談判的區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）正式簽署，被各方寄予厚望。您如何理解RCEP？如何才能真正達成預期、不負眾望？

徐林： RCEP能夠在全球多邊貿易體系受到挑戰的困難時期達成一致並簽署，的確來之不易，值得祝賀。

這是一個涉及15個國家，覆蓋全球29%人口、30%國內生產總值和28%貿易的自由貿易協定，這個地區也是全球經濟發展速度最快最穩定的地區，貿易投資的互補性較大，未來貿易拓展的潛力非常大，應該説意義重大，給日益懷疑多邊自由貿易體系生命力的人們帶來了欣慰，也展示了這一地區國家捍衞自由貿易的決心和努力。

但是，從多邊自由貿易體系面臨挑戰的主要原因和西方發達國家圍繞自由貿易體制問題的最新動態來看，RCEP還只是一個低標準的自由貿易協定，高標準自貿協定所涉及的知識產權保護、環保標準、勞工權益、國有企業、產業補貼、公平貿易等問題並沒有全面涉及。

我過去曾經參與中國加入世界貿易組織的談判，專門負責產業政策和工業補貼的談判，一直對多邊自由貿易體制的演變及其影響保持着興趣和觀察。我認為這些問題在今後我們繼續與美國、歐盟等發達國家開展自由貿易協定談判，以及下一步改進完善現有WTO規則時，都是無法迴避的問題，而且對中國的要求和約束會十分嚴格。

考慮到發達國家是我們貿易順差和主要高技術產品進口的主要來源地，對中國未來構建新發展格局起着十分重要的作用，我們需要認真研究上述問題的解決之道。最近在亞太經合組織領導人峯會上中國宣示將考慮加入CPTPP，這是相對於RCEP而言更高標準的區域性自由貿易協定，談判時一定會涉及這些結構性問題。

**如果想解決這些問題，需要相應推進國內的結構性改革和政策模式、政策機制的改進。**但事實上，在我國要順利解決這些改革難題並不容易，因為有些問題並沒有形成共識，對此還需要有系統綜合的前瞻性研究和可操作對策。

04

我們不能再簡單地像過去那樣刺激需求，特別是刺激投資需求。擴大內需的重點應該放在供給側結構性改革，在供給側做精做實做優上持續發力

**城叔：**近期各地推出多項“擴大內需”舉措，但有效需求仍顯不足，消費復甦仍在路上。在您看來，當前的需求側問題應該如何解？面向供給側，地方政府還應該做什麼？

**徐林：**首先需要澄清的是，今年的消費需求下降，並不是趨勢性問題，而是因為疫情影響導致較大範圍失業和半失業，這些人至今還有一部分沒有恢復就業，他們失去了收入，靠消耗過去的儲蓄生活或不得不降低生活水平，加之政府的救助和補償力度不夠，失業人數增加和收入水平下降導致的消費需求下降是肯定的。隨着經濟復甦程度日益提高，就業逐步恢復正常，這一現象最終會得到逆轉。

從擴大內需看，我國從1998年應對亞洲金融危機時開始實施擴大內需政策，後來演變成一項需要長期堅持的戰略。擴大內需戰略在國內已經實施20多年，政策制定者還在喊內需不足。問題是，我國實施擴大內需政策所依據的所謂內需不足，是不是真的“不足”？到底是什麼“不足”？

我個人的研究認為，**無論是從內需增長速度和內需對經濟增長的貢獻來看，我國都不能算內需不足的國家。**我國內需（消費需求+投資需求）增速與任何一個國家相比都不低。消費需求如果從零售看最高名義增速曾經達到20%以上，固定資產投資增速最高時達到30%左右，目前雖然增速降下來了，也依然高於全球主要經濟體的增速。從內需對經濟增長的貢獻看，外需貢獻最高的2007年，內需對經濟增長的貢獻也在90%以上，目前在98%左右，不能算不足。

那為什麼還會説內需不足呢？主要還是指內需中的消費需求不足，但消費需求年均增速其實也不算低，低的是在GDP中的佔比，最低時曾經只有40%左右，與美國差距有30個百分點左右。

但進一步分析我們會發現，消費佔比過低主要是因為出口增速和投資增速明顯高於消費增速，與加入世貿組織後貿易環境改善和國家處於發展中階段有關，也與社保體系不完善，老百姓預防性存款傾向較高有關，具有一定的階段性特徵。近年來由於出口增速和投資增速都明顯下降且下降的速度快於消費增速下降，我國國內生產總值中消費佔比已經有了明顯提升，消費需求對經濟增長的貢獻也明顯加大，但並不表明消費增速快於以往，只是因為消費增速下降的幅度不如出口和投資，我認為這一趨勢會進一步得到鞏固並延續。

儘管如此，我認為我國確實存在阻礙滿足國內消費需求升級的供給側障礙，這包括供給側技術能力和生產服務能力不足導致的高端需求外溢，供給側過度管制導致的供給側響應滯後等問題，這可能是未來擴大內需特別是擴大消費需求需要重點解決的問題。所以，**從內循環為主構建新發展格局看，我們不能再簡單地像過去那樣刺激國內需求特別是刺激投資需求，那樣做只會使我們已經高達270%的債務槓桿率進一步提高。**如果越來越多的債務融資都用於少有回報的無效投資項目，大面積債務違約就會成為大概率事件，並最終導致系統性債務危機或金融危機，我們必須對此嚴加防範。

這次中央“十四五”規劃建議強調要把擴大內需和供給側結構性改革結合起來，非常正確也非常及時。按照這一要求，擴大內需的重點應該放在供給側結構性改革，通過強化科技創新和市場化改革提高供給側對需求側結構變動的響應能力和響應效率，開放和包容的制度和環境至關重要，過多的管制會阻礙市場主體做出響應，會導致更多的高端需求流向海外市場或因供給抑制得不到滿足，這樣也不利於構建國內循環為主的雙循環新發展格局。

所以，基於過去的經驗和教訓，我個人傾向於堅持以供給側結構性改革為主線，不斷深化供給側結構性改革的各項舉措，在供給側做精做實做優上持續發力。

05

區域協調和城鄉協調完全是一體的，根本動力就是生產要素追求高效率配置的自由流動

城叔：“十四五”規劃建議明確的12項重點任務中，推進新型城鎮化與區域協調發展放在了一起，屬於“優化國土空間佈局”的內容。這與“十三五”規劃綱要分篇部署不同。您如何理解這一變化？為什麼變了？

**徐林：**我談談對這一問題的理解，但不一定對。我覺得中國的區域協調發展和城鄉協調發展是一體的，本質上也是國土空間優化開發問題，也就是人口和經濟的空間分佈協調問題。

我國未來的城市化率會達到80%以上，而且80%以上的人口會分佈在20個左右的大小不等的城市羣地區。我們過去籠統地提大中小城市和小城鎮協調發展時沒有意義的，因為只有在城市羣的空間範圍內，才有可能通過城市和城鎮間的合理分工和相互協作，形成一體化的大中小城市和小城鎮協調發展的格局。一旦這樣的格局基本形成，人口和經濟的空間分佈就會彼此協調，我國區域協調、城鄉協調的大格局也就基本形成了，所以區域協調和城鄉協調完全是一體的，根本動力就是生產要素追求高效率配置的自由流動。

站在全國區域協調的角度看，國家應該重點關注少數特殊困難的老少邊窮地區，給予他們更多更有力的支持和扶持，中國的區域政策就已經足夠了。當然，問題最終會體現在如何構建促進區域協調和城鄉協調發展的體制機制。

從不少國家特別是發達市場經濟國家的經驗看，最有效的區域和城鄉協調發展機制，不在於編制並實施了多少區域規劃和區域政策，而在於統一市場下的要素自由流動、全國統籌並均等化的社會保障體系、公平有效的財政轉移支付體系、地區之間的公平合理競爭，以及對特殊困難地區的特殊支持。

一些發達的市場經濟國家並沒有太多的區域規劃和政策，但城鄉差距和區域差距卻比我們國家要小得多，主要原因就是他們有更穩定的協調發展機制，特別是統一市場制度和全國統籌的社會保障制度，而我國至今還處於城鄉分割和區域分割的狀態，各種分割統一大市場的地方保護措施也十分普遍。

圖片來源：攝圖網

06

户籍制度和土地制度改革，應該説有些難度和複雜性，也需要投入更多公共資源，但從成本和收益相比，是值得付出努力的

**城叔：**過去我們一直講，改革開放以來高速推進的城市化，有成績、也有不足。最近幾年，備受關注的户籍、土地等制度改革也取得一定進展。您對“十四五”時期城市化的基本判斷是什麼？城鄉二元制度能否從根本上被打破？

**徐林：**毫無疑問，改革開放以來中國的城市化率從18%提高到了60%，這是一個非常大的變化和成就，舉世矚目。

城市化是農村人口和農業勞動力從農業向非農產業轉移就業、從農村地區向城市化地區轉移聚集居住的過程，這一轉變會使一個國家的經濟結構和社會結構發生相應的變化，本質上是一個結構和制度變遷過程，也是一個國家走向現代化必然要經歷的過程。

**城市化的動力來源於城鄉收入差距和公共服務的差距，來源於農業勞動生產率和非農產業勞動生產率之間的差距。**目前，我國城鄉居民人均收入差距雖然有所縮小，但還有2.68倍，農業勞動生產率只相當於工業的1/5，服務業的1/4，差距更大。因此從現實差距看，我國未來城市化的動力依然強勁。

從工業化程度看，我國非農產業在GDP的產值比重已經超過90%，非農產業就業人數佔總就業人數的比例超過70%，但城市化率只有60%，這説明我國城市化水平是滯後於工業化水平的，主要原因是我國還存在城鄉分割和區域分割的户籍制度，以及城鄉分割的土地制度等。

我個人判斷，如果有關制度改革到位，我國城市化率會在2035年達到80%左右。城市化導致的農村人口市民化和農業勞動力高效就業，可以提高農業轉移人口的收入和消費能力，有利於擴大消費需求，也有利於構建以內循環為主的新發展格局，這是所謂的城市化紅利。

實現這一紅利的前提是要對城鄉分割的户籍制度和土地制度進行改革，核心是使流動人口能夠享受與本地居民同等的公共服務特別是社會保障，農業轉移人口在農村的宅基地和承包地的產權權利能夠得到保護並通過市場高效流轉。

這一改革過去在不同地區已經做了很多嘗試或試點，也取得了好的效果，一些好的做法完全具備條件進一步制度化並在全國推廣。應該説有些難度和複雜性，也需要投入更多公共資源，但從成本和收益相比，是值得付出努力的，目前缺的是統一認識基礎上的決心，而不是具有可操作性的技術方案。

07

國家新型城鎮化規劃提出的‘人錢掛鈎、人地掛鈎’的實施機制、農村宅基地流轉制度等改革事項還沒有在全國範圍內有效推進

**城叔：**今年，除“十三五”收官外，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》也將滿期。作為牽頭起草者，您如何評價這份綱領性文件發揮的引領作用？從經驗得失來講，下一個五年城市化應該如何深度推進？

**徐林：**首先我想説的是，《國家新型城鎮化規劃》是集體智慧的結晶，我們做具體工作的只是把大家好的意見和建議通過文件表述出來。作為一個規劃工作者，我們要做的事情是讓目標、方向、重點和政策符合規律、符合邏輯，同時具有可操作性。應該説，國家新型城鎮化規劃頒佈實施以來，國家發改委和國務院相關部門為了推動規劃的實施做了大量工作，還成立了專門的部際協調機制，每年對規劃實施情況進行年度總結，並在此基礎上提出新的年度行動計劃。今年是國家新型城鎮化規劃的目標年，從實施效果看，主要目標基本都實現了，以人為核心的城鎮化也得到了落實和貫徹。

但也應該看到，城市建設土地集約化利用程度不高的局面並沒有得到改善，城市建設攤大餅、重擴張的投資建設運營模式依然十分普遍，不少城市已經債務累累。城市形態和麪貌千篇一律、缺乏多樣性的問題比較突出，進城農民工落户並享受均等化的基本公共服務方面還存在差距，規劃提出的“人錢掛鈎、人地掛鈎”的實施機制、户籍制度改革、農村宅基地流轉制度等改革事項還沒有在全國範圍內有效推進，城鄉二元分割、區域相互分割的制度還沒有得到根本打破。一些超大城市名義上在搞户籍制度改革，實際效果是落户更難了、門檻更高了。

這些制度改革不到位在一定程度上制約了我國城市化的正常進展，還需要在下一步深度推進城市化進程中加快相應的制度改革，市場化制度改革真正到位，城市化才能真正成為一個自然的歷史過程。

08

要少編規劃、少出政策，多注重制度和機制建設。一個領域有了好的制度和機制，不需要任何規劃就能取得好的效果

**城叔：**作為一名資深規劃人，您曾多次講我們的政策、規劃可以“更加聰明”。什麼是“聰明的規劃”？怎樣才能變得更聰明？

**徐林：**對一個國家的發展而言，發展規劃有用，但並不是規劃越多、政策越多，發展就越好。中國有比較持續的發展規劃制度，規劃的功能和作用也隨着體制變化在發生改變，經濟社會發展有中長期規劃、年度計劃，以及不同領域的專項規劃和政策，這些規劃和政策毫無疑問對促進經濟發展有積極作用，但未必都有作用。**規劃和政策太多，實施機制不健全、實施效果不理想的現象其實是普遍存在的。**恰恰是因為存在這一現象，使得國家規劃和政策的權威性大打折扣。

如果要説規劃和政策的作用究竟如何，改革開放前的規劃和政策在計劃體制下配置資源的功能更強，但那個時候中國的經濟發展速度卻比不上改革開放後，主要原因是改革開放更好地調動了各類發展主體的積極性和能動性，更大範圍拓展了發展資源和市場邊界，不見得是規劃發揮了更強大的功能和作用。所以，當國際上有人認為中國經濟之所以發展這麼快這麼好，是因為有持之以恆的發展規劃制度時，我們規劃人自己必須對此有清醒的認識。

因為在我看來，**市場的激勵約束機制更有效於政府的規劃和政策。**事實上，我國各級政府不同部門每年出台的各類規劃和政策不算少，其中不乏有好規劃好政策，並取得了好效果。但我也看到，我們不少政策和規劃，目標遠大、口號響亮，卻難以落地取得實效，原因主要是缺乏足夠的政策和規劃實施機制來激勵並引導市場主體的行為和方向。還有一部分規劃和政策甚至違背市場規律，試圖進行逆市場調節，更難以取得好的效果，有的甚至還會產生負面影響。

因此，我過去提出要少編規劃、少出政策，多注重制度和機制建設。一個領域有了好的制度和機制，不需要任何規劃就能取得好的效果。即便是需要制定規劃和政策，也要更加聰明，不能違反經濟規律，不能違反市場和專業邏輯。有幾條具有可操作性的政策舉措，比滿篇目標、原則、口號、重點要有用得多。

**為了更好發揮市場對資源配置的決定性作用，今後在競爭性領域還是要少編規劃，多營造競爭環境和激勵機制。**競爭性領域規劃搞多了，在國際上也容易引起猜疑，以為我們對所有產業都在實施政府支持和補貼，容易導致不公平貿易的指控。還要考慮政策制定的資源可用邊界、法律規則邊界、政治認同邊界，越過邊界制定規劃和政策都可能帶來意想不到的後果。所以，我們需要更聰明的規劃和政策，而不是更多的規劃和政策，這完全是我個人的職業體會。

如何保證能制定出更聰明的規劃和政策，一是要專業過關，任何經不起專業推敲的規劃和政策註定不會是好的規劃和政策；二是要儘可能取得政治認同，規劃和政策會涉及不同利益主體，需要有政治協商和平衡過程，既要有專業堅持，也要有合理的政治妥協，否則很難得到通過並有效實施；三是要集思廣益，廣泛聽取各方面的意見，拓展規劃編制人員的智力和知識邊界，三個臭皮匠頂一個諸葛亮，説的就是這個道理。最根本的就是要用正確的方法去做正確的事情。

文字  |  餘蕊均

來源 | 城市進化論