從“積極有為”到“更加務實”的德國國防政策丨同觀·德國_風聞

　　早在2014年的“慕尼黑共識”和2016年的新安全政策白皮書中，德國都已表明正轉向“積極有為”的安全政策，謀求在國際政治中承擔更多責任的態勢。

　　2019年11月7日，新任德國防長不久的基民盟黨主席克蘭普-卡倫鮑爾（Annegret Kramp-Karrenbauer）在慕尼黑聯邦武裝大學發表首次主題演講，提出德國應該“更有勇氣地行動”、“承擔更多責任”。

　　時隔一年，在新冠疫情肆虐和美國大選結束的背景下，卡倫鮑爾在漢堡赫爾穆特-施密特大學發表了第二次主題演講，提出“整個戰略形勢正在發生變化”，國際政治，包括安全和國防政策面臨着“舊的挑戰”和“新的選擇”，強調，德國要着手從“更多責任”到“具體行動”的轉變。

　　本文在解讀這份主題演講的基礎上，從聯邦德國國家身份、歐盟核心國身份和北約成員國身份的三重視域出發，分析了德國安全和國防政策的新動向，認為，德國的安全和國防政策不再是積極與否，而是變得更加務實。

　　危機和挑戰使德國更注重戰略佈局和行動落實

　　去年的首次主題演講之後，我們分析過，卡倫鮑爾意在推進的新安全與防務政策首先面臨來自國民的阻力，因為當時大多數的德國民眾反對增加國防開支。如今，新冠危機使得包括德國在內的歐盟各國專注於應對流行病帶來的巨大社會經濟後果，很可能無法按原計劃向安全與防務政策投入資金和資源。為了説服民眾，達到從“更多責任的共識”到“具體行動的共識”的轉變，卡倫鮑爾認為，首先必須要使民眾切實瞭解到德國和歐洲正在面臨的危機和戰爭。

　　除了首次主題演講就強調的網絡威脅和恐怖主義威脅外，在美國總統大選、阿塞拜疆和亞美尼亞之間的戰爭衝突以及俄羅斯繼續穩步的擴張政策的背景下，德國首先面臨的是，西方價值觀受到衝擊，意識形態的衝突更加明確。卡倫鮑爾稱，“外部力量”正在積極使用不同的方法來擴大其在歐洲的影響。很明顯，這裏所指的不會是包括美國在內的西方盟友。

　　其次，在新冠疫情危機和發生在納卡的無人機戰爭的背景下，卡倫鮑爾認為，德國的貿易和供應鏈正面臨壓力，傳統安全問題也面臨新挑戰，即必須在最先進的武器系統（從人工智能控制的無人機羣到高超音速導彈）方面增加投入。

　　為此，德國必須確保本國安全和國防政策的可靠性。

　　第一，成立國家安全委員會。作為一個協調和戰略發展的工具，卡倫鮑爾早在一年前就提出成立國家安全委員會的提議。但是從進程表上來看，過去一年並未取得實質性的進展。卡倫鮑爾不僅沒有就“如何構建國家安全委員會”提出更加具體的建議，也有人提出質疑，對現有的聯邦安全委員會進行改革是否是更為有效的做法，而目前尚未達成明確的共識。

　　第二，通過立法保障長期的健康的國防預算。由於新冠病毒危機帶來的影響將是長期的，所以作為一項全局性的政治任務，國防預算的長期財政也是一個重要問題。卡倫鮑爾提出效仿其他歐洲國家通過一項《國防規劃法》，以確定年度和長期的安全經費規劃。她還指出，以犧牲基本設備和日常使用手段為代價來承擔重大項目的融資成本是聯邦國防軍近幾十年來的錯誤，已經影響到武裝力量的核心。為此，一方面要在財務規劃中為新的重大項目提供額外的資金，另一方面要在聯盟內、在一個“網絡化的世界”裏來考慮採購的優先次序。很明顯，無論是立法還是扭轉“頑疾”都沒有快速而完美的解決方案。

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　　完全脱離美國的歐洲戰略自主是“幻想”

　　雖然危機和戰爭影響着歐洲各國，但是不同的歐洲國家對於威脅的評估具有差異性。在關鍵時刻，歐洲人能夠相互依靠嗎？是更多的“歐洲”還是“北約”？這方面，不希望歐盟“自治”，或與北約“劃界”的觀點，得到了延續。

　　**“歐洲戰略自主”的想法是一種“幻想”：**一直以來，鑑於美國安全戰略重心的轉移，尤其是特朗普單邊主義政策的凸顯，歐盟對於美國或者北約是否可靠懷有擔憂。近年來，歐盟在積極彌補自身傳統上在軍備工業發展和投入上的劣勢，對於“戰略自主性”的追求也在加強。但是近期，無論是在主題演講中，還是在為政治網站Politico撰寫的文章中，卡倫鮑爾都明確提出“必須結束對歐洲戰略自主的幻想”，原因在於，完全脱離美國的戰略自主的代價將比德國在大西洋聯盟中承諾的2%國內生產總值的支出要高得多，並且歐洲人也並未就“戰略自主”達成統一的政治意願。她認為，“歐洲戰略自主”的想法會助長一種幻想，即歐洲人可以在沒有北約、沒有美國的情況下保證歐洲的安全、穩定和繁榮。法國總統馬克龍強烈批評了卡倫鮑爾的觀點，認為“這是對歷史的曲解”。馬克龍表示，“只有當我們認真對待自己的問題，只有當我們在自己的防務中擁有主權時，美國才會接受我們作為盟友。”

　　**“激進”和“務實”的碰撞：**實際上德、法都在追求歐洲獨立、有效的行動力，只不過馬克龍在話語上更為激進：繼北約“腦死亡”言論之後，馬克龍又在接受《大洲報》（Le Grand Continent）的採訪中提出，“多邊決策機構處於癱瘓狀態”，“聯合國安全理事會不再產生有用的決定。”相較而言，德國的政治家則相對務實。卡倫鮑爾在發言中指出，德法都希望歐洲人今後在關鍵時刻能夠獨立有效地行動，希望歐洲成為與美國平等的強大夥伴，而不是需要幫助的被保護者。但是就事實而言，想要在最後邁出這一大步，必須先邁出一小步，即履行北約和歐盟的現有義務。以“歐洲軍”這一願景為例，目前所有歐盟國家軍費開支合計佔美國國防預算的一半左右，由於互操作性差和裝備缺乏，歐洲武裝力量的軍事效率和作戰能力只能達到美國的20%左右。

　　**作為歐盟理事會主席國推進歐盟項目：**卡倫鮑爾提出，“必須變得更加歐洲化，才能保持跨大西洋聯盟。”因此，德國要對威脅進行綜合分析的基礎上為明確的歐洲安全政策制定一個戰略指南；從疫情中吸取經驗，加強歐洲醫療司令部，及其與北約的合作；永久結構性合作的第三國條例，使與非歐洲夥伴的聯繫成為可能；通過歐洲和平融資機制制定一個良好的歐洲解決方案，為歐洲所訓練的夥伴國武裝部隊提供適當的裝備。顯而易見，作為一個更加務實的行為體，德國要好好利用作為歐洲理事會主席國的身份，向歐盟層面投射其偏好和政策。但是鑑於來自另一核心歐盟國家——法國的異議，達成共識將是一個較為艱難的過程。

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　　跨大西洋聯盟始終是歐盟安全和防務的最重要保障

　　拜登上台使歐洲盟友看到“西方迴歸”的希望。此前在解讀第一份主題演講的時候，筆者認為，卡倫鮑爾提出“必須增加國防預算”的堅定決心是為了將美國留在北約內、維護北約體系。從實踐上看，特朗普上台以來，跨大西洋關係之間的價值觀分歧越來越大，歐盟積極推進國防一體化發展的措施也被特朗普政府視為競爭因素。今年美國大選之後，歐洲許多政治家似乎“鬆了一口氣”。雖然拜登還沒有公佈其完整的外交政策團隊，但也能初見其輪廓：首先，西方的迴歸——在大多數問題上，拜登是一個務實的現實主義者，但他對跨大西洋關係幾乎是一個浪漫主義者，拜登的首要任務之一是為與歐洲之間不斷削弱的跨大西洋聯盟注入活力，這是歐洲喜聞樂見的。其次，特別是在共同威脅上，拜登也有意迅速努力修復與北約的關係，集中資源，推動調整和擴大其任務（以及可能的成員），以應對諸多挑戰，包括更加強硬的俄羅斯、國際恐怖主義、網絡和導彈威脅，以及全球力量平衡的轉變。

　　卡倫鮑爾在演講中稱，我們歐洲人應該向即將上任的拜登政府提出一個“新政（New Deal）”的提議。而布魯塞爾在不久前（11月30日）剛提出一份“歐盟-美國促進全球變革的新議程”，旨在從科技、新冠病毒和民主等共同利益上“維護和更新”與美國的關係。這份藍圖反映了布魯塞爾對與即將上任的美國政府合作前景的樂觀。

　　美國始終是歐盟安全和防務政策的“最重要夥伴”。卡倫鮑爾的演講釋放了一個明確的信息——安全和防務政策方面最重要的盟友過去是、現在是，在可預見的未來仍然是美國。這並非浪漫主義的口號，而是基於一個不得不承認的事實：沒有美國的核能力和常規能力，德國和歐洲就無法保護自己。美國目前提供了北約所有能力的75%：美國提供了70%的所謂“戰略推進器”，即偵察、直升機、空對空加油和衞星通信，100%的彈道導彈防禦能力，以及美國絕大部分的核威懾能力。根據估計，如果要歐洲自己來承擔這一切，需要幾十年的時間，並且大大超過目前的國防預算。相對於法國提出的與美國“脱鈎”，德國更希望加強自我安全保護的能力以將美國留在聯盟中。正如聯邦總統施泰因邁爾（Steinmeier）幾天前在聯邦國防軍65週年紀念日上講話稱：“如果僅僅完全依靠歐盟，就會把歐洲推向分裂。我們將繼續迫切地需要聯盟中最強大、最大的合作伙伴。但是，只有一個想要並且能夠可靠地保護自己的歐洲，才有最大的機會將美國留在聯盟中。我們必須忍受這個矛盾。我們的安全政策仍然依賴美國，同時，作為歐洲人，我們今後必須多做美國人迄今為我們做的事情。”

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　　德國的安全與國防政策將更加務實

　　**在德國內部凝聚社會共識：**卡倫鮑爾希望，德國社會能夠形成共識，即雖然在新冠疫情的背景下，德國社會、經濟等方方面面“百廢待興”，但這不是削減安全與國防支出的理由。相反地，在變化了的全球戰略形勢中，形成承擔更多責任的共識並且付諸行動，才是維持德國和歐洲利益的前提。

　　**發揮歐盟理事會主席國作用：**當前，尤其是拜登勝選後，德國面臨着來自法國的不信任。在法國政府界，人們普遍擔心，白宮權力更迭後，德國政府可能會忽視歐洲防務能力的擴張。當然，德國也極力與馬克龍的“脱鈎”激進路線劃清界限。筆者認為，一方面，德國喊着維護跨大西洋聯盟的口號，是出於在美國的軍事保護傘下安身立命的現實考慮，另一方面也在實踐中利用歐盟理事會主席國身份這一“機會之窗”， 努力將自身的政治偏好上傳到歐盟層面。法國主張歐洲戰略自治，同時批評北約“腦死亡”，以及聯合國安理會這一多邊決策機制“失靈”，實際上是希望實現安全事務的歐洲化：一方面是想將法國的政治偏好上傳到歐盟，增強自身在歐盟的影響力，另一方面也想能減少在安全和國防方面的、國家層面的壓力。

　　近年來我們也觀察到，當人們在對歐洲政策進行研判的時候，更多地集中在“看德國”上，傳統的“德法雙馬車”話語已經在發生變化。德法之間的平衡一直是拉動歐洲一體化的重要因素，如果雙方無法以“自上而下”的方式就歐洲共同利益和戰略達成共識，“把歐洲推向分裂”的不是所謂外部力量，而是內部因素。

　　**更加理性地處理跨大西洋關係：**許多德國政治家已經清楚地認識到，即便在拜登的領導下，以下幾個事實不變改變：首先，美國的重點一直放在亞太地區及其主要競爭對手上。但是鑑於中德、中歐在經貿方面的合作，歐洲人不可能形成一個全方位對抗中國的陣線。因此，德國或有可能在價值觀領域展現出更加強硬的姿態，以維護西方意識形態陣營的利益，但是在經貿領域，也將繼續加強合作。

　　其次，拜登政府不會對德國國防政策降低要求。國內生產總值2%用於國防並非特朗普治下的民粹主義要求，而是基於北約所有國家的協議，此前，不管是哪個黨派的總統以及他們的國防部長，都呼籲歐洲人和德國加大國防投資。因此拜登當選後不久，聯邦總統施泰因邁爾就呼籲增加德國國防預算資金，以加強歐盟和延續與美國的聯盟關係。他表示，即使未來在美國當選總統拜登的領導下，歐洲也不會再像以前那樣成為美國的中心。因此，在安全政策方面，德國既要參與歐盟，也要參與北約的歐洲支柱建設。

　　總的來説，雖然克蘭普-卡倫鮑爾作為德國國防部長的演講只能折射部分德國政要的考量，2021年任期屆滿時，默克爾卸任總理職務又會帶來更多不確定因素，但是卡倫鮑爾的觀點所引發的爭論，以及背後反映出來的德國人和歐洲人關於中美歐關係的反思，對於未來德國安全和國防政策的研判具有一定價值。筆者認為，德國正在用一種更加務實的、更加“聯網式”的態度構建新的安全與國防政策，這要求我們在處理中美歐關係時，也要做出“拋棄幻想、更加務實”、“具體問題、具體分析”的應對。

　　（作者倪曉姍系同濟大學德國研究中心特約研究員、上海理工大學外語學院講師）

　　資料來源：澎湃新聞，2020年12月5日