回看公益扶貧, “第三部門”理論錯在哪兒? | 文化縱橫_風聞
文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2020-12-13 17:23
【導讀】相較於近年來國內類型豐富、充滿活力的公益實踐，中國公益理論的本土化工作才剛剛起步，積累嚴重不足。中國公益理論面臨着與後發國家社會科學發展相似的困境，需要從多個面向推進相關思考和研究。《文化縱橫》2020年12月號的公益專題將從社會發展的角度探討公益組織：公益組織作為塑造社會生活的一支力量，是如何在社會網絡中與政府、企業等其他社會主體互動、協作，進而推動中國社會發展的呢？
王曉毅的文章回顧了公益組織與政府在基層扶貧實踐中的密切互動實踐，指出將政府、企業和公益組織分別看作三個互相區隔甚至對立的部門，在解釋中國經驗時具有侷限性。公益本身是跨部門的。公益的共同目標打破了市場、政府和社會的界限，使三方得以實現深度合作。
本文為敦和基金會資助修遠基金會的“中國公益實踐與理論的本土化轉型”項目的階段性成果。文章刊於《文化縱橫》2020年12月刊，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。
反思“第三部門”理論：
扶貧中的政府與公益組織*
✪ 王曉毅 | 中國社會科學院社會學所
“第三部門”理論是關於公益組織的一種代表性理論。該理論認為，政府和市場這兩個部門可能出現失靈，社會需要政府和私營企業之外的其他組織作為“第三部門”，來維護公共利益，承擔政府和市場未能承擔的功能。此處，三個部門對應三次分配，即分別通過市場、政府和道德力量進行的分配。
“第三部門”理論提出的政府、市場、社會三分法簡單明瞭，因而該理論在公益組織內部被廣泛接納。但是，這種三分法不免忽視了三個部門之間的區別與可能聯繫。康曉光曾分析政府對不同類型的公益組織採取的不同策略；由於公益組織的內部差異，公益組織與政府之間存在多樣化的關係。實際上，不僅公益組織的形態多種多樣，政府各部門也因職能和目標不同而在行動中呈現出巨大的差異。因此，公益組織與政府之間的關係是複雜且動態變化着的。
**在實踐中，公益組織借用政府扶貧資源、政府借用公益組織工作手法的現象時有發生。**本文通過分析公益組織與政府扶貧部門的關係，意在説明在基層的扶貧實踐中，政府、市場與社會在公益領域存在廣泛結盟，超越了既有的國家、市場與社會的三分框架。
**▍**扶貧中的公益和公益組織的扶貧
扶貧無疑是政府應當履行的公共責任之一。但長期以來，受限於政府的財政能力，面對普遍存在的貧困，扶貧並沒有成為中國政府的首要議題。20世紀80年代農村改革之後，市場經濟開始發揮影響力。此後，一方面，農村經濟得以發展，貧困規模隨之縮小；另一方面，區域之間的差距逐漸增大，局部地區的貧困現象日益突出。政府由此開始關注減貧，投入扶貧的人力和物力資源不斷增加，並於近年動員規模龐大的人力、物力，投入到以消除絕對貧困為目標的精準扶貧運動中。
因扶貧工作日益深入，政府的扶貧部門相應獲得發展，成為政府中最具公益性的部門之一。80年代初期，中央政府在推行農村改革之後，開始設立支援經濟不發達地區的發展資金，以幫助這些地區發展生產，這是開扶貧開發之濫觴。80年代後期，國家層面設立了專門的扶貧機構，其後地方政府相繼設立了相應機構。1994年，國務院開始實施“國家八七扶貧攻堅計劃”，農村扶貧繼而受到國家高度重視，許多政府部門開始以多種不同形式參與扶貧工作。比如，貧困地區的勞動部門為貧困農户提供就業培訓，並組織貧困農户外出務工；婦聯針對貧困婦女，啓動多個扶貧項目，涉及為貧困婦女提供培訓、組織貧困婦女開發工藝品、實施小額信貸扶貧。除此之外，多個政府部門承擔了定點幫扶的任務，向定點幫扶的貧困地區派出幹部，並提供相應的資金和項目支持。由此，政府內部形成了以扶貧辦為主、不同部門參與的扶貧結構。
中國的扶貧不僅帶來了政府扶貧部門的出現，也促成了以扶貧為主要目標的公益組織的出現與發展。20世紀80年代後期，政府為動員社會資源參與扶貧，推動了一批帶有官方色彩的公益組織出現。這些公益組織開創了動員社會資源從事扶貧的工作模式。它們通過在貧困地區開展教育、健康、信貸和醫療等扶貧項目，對政府的扶貧模式產生了積極影響。20世紀90年代，國內從事扶貧的公益機構逐漸成長，並形成了穩定的資金來源。特別是有一些以扶貧為目標的基金會向社會公開募集資金，它們在直接實施項目的同時，也對草根公益組織提供支持。這促使越來越多的公益組織直接進入基層社區，實施具體的扶貧項目。
與多邊和雙邊的援助機構同時進入中國的還有境外的公益組織，它們採取了與國際援助機構類似的扶貧方式，依託地方扶貧機構建立項目辦公室，在貧困地區實施扶貧項目。由於關注目標的不同，境外的公益組織在具體扶貧項目的設計方面有一定差異，但大多數項目都延續了國際發展領域的主流話語，以解決貧困人羣的生計，為婦女、兒童和窮人賦能等為職責。與雙邊和多邊援助機構類似，它們也把支持公益組織的發展作為工作重心。在相關境外發展援助機構和帶有境外籌資背景的本土公益機構的支持下，一些從事扶貧工作的國內公益組織得到發展。例如，寧夏扶貧與環境改造中心就是在愛德基金會的支持下開始從事扶貧工作的。同時，一些境外從事扶貧的公益組織也逐漸本土化，甚至直接轉化為境內的公益機構，其中最典型的是由國際小母牛中國辦公室轉型而來的四川海惠助貧服務中心。
公益組織與政府扶貧部門的密切合作，源於政府扶貧部門和扶貧公益組織的特殊性。政府的職責是向社會提供不同類型的公共物品。其中，扶貧部門所提供的公共物品最具公益性，與公益組織的工作高度重合。而**在公益組織中，以扶貧為目標的公益組織所提供的產品與政府所提供的公共物品相似度極高。公益是跨部門的，當中國政府將扶貧作為政府主要任務並設立專職機構後，專職的扶貧機構就發揮了重要的公益職能。**同時，在全社會大扶貧的格局中，公益組織的扶貧也成為政府大扶貧戰略的組成部分，公益扶貧因此快速發展。這進而促使從事扶貧的境外公益組織機制進入中國，帶來本土公益組織的興起。以扶貧為目標的政府部門和公益組織之間通過資源交換、經驗共享等方式，形成了密切的互動關係。
**▍**共同的空間與互惠關係
中國作為人口最多的發展中國家，面臨着在經濟高速發展過程中成功解決農村貧困問題的艱鉅挑戰，這為政府的扶貧機構與公益組織創造了生存空間和動力。無論在國際社會或在國內，扶貧都是重要的發展議題之一。負有扶貧使命的機構，不論是官方還是民間背景，都有足夠的行動空間；同時，來自政府、國際社會、企業和民間的資金也為扶貧部門和公益組織提供了動力。在扶貧領域，空間和資源在很大程度上是共享的，貧困地區和貧困户是所有關注貧困問題的機構和個人共同活動的空間。
首先，作為發展者，不同的扶貧機構面對着共同的對象——貧困地區和貧困羣體。**扶貧的本質是，貧困社區之外的力量試圖通過投入人力和物力資源，改變貧困地區的現狀。對於貧困羣體而言，政府扶貧幹部和公益組織從業人員都是他們所生活於其中的社會之外的人。**在扶貧過程中，政府確定的貧困地區和貧困人羣往往是公益組織工作的依據。在過去30餘年中，中國政府的扶貧瞄準目標經歷了幾次變化，從瞄準區域到瞄準貧困縣、貧困村和貧困户，貧困區域的劃定在很大程度上為公益組織開展扶貧活動提供了區域目標。在精準扶貧時期，政府將建檔立卡户作為扶貧的重點目標，也帶動公益組織向建檔立卡户傾斜，如中國扶貧基金會的頂樑柱計劃主要覆蓋的就是建檔立卡人羣。
其次，資源共享。雖然扶貧資源在來源上可以區分為政府的財政扶貧資源和社會資源，但在項目實施過程中，扶貧資金具有很高的共享性。社會資金通過或直接或間接的方式，支持政府扶貧部門實施扶貧項目；資助型公益組織在支持公益機構實施項目的同時，也向政府扶貧部門開放。特別是在大規模扶貧初期，政府扶貧投入不足，境內外的資助型公益組織為政府扶貧部門提供了許多直接的項目資助。在資助型公益組織的支持下，一些政府部門實施了創新型扶貧項目，並開展與之相關的政策研究和經驗推廣。許多境外公益組織進入中國後，採取了與雙邊和多邊國際機構類似的項目運作方式，在各級扶貧辦下設立項目辦公室，直接接受地方政府扶貧部門的管理。與此同時，公益組織也通過間接方式參與了政府的扶貧工作，包括支持扶貧部門官員參與多種學習培訓，協助政府完成扶貧項目。
政府的扶貧資源也在同步進入公益組織。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》明確提出，“引導非政府組織參與和執行政府扶貧開發項目”，早在2005年就曾有相關探索。在亞洲開發銀行的支持下，國務院扶貧辦和江西省扶貧辦提供1100萬元財政扶貧資金，全權委託中國扶貧基金會組織招標，選擇一些非政府組織（NGO）在江西省的22個重點貧困村實施村級扶貧規劃項目。儘管政府的扶貧資源主要通過政府系統籌集，而公益組織的資金來源是社會和企業捐助，但在實踐層面，資源並沒有被完全切割開來，政府機構和公益組織之間存在多種資源交流的渠道。例如，“小云助貧”就將公益資金和政府資金相結合，創造了政府與公益組織深度融合的扶貧模式。
再次，經驗交流。由於在扶貧實踐中，政府機構和公益組織都是貧困社區的外來者，共同的地位和責任使他們有可能共享扶貧經驗。公益組織往往將創新作為其重要職能。2001年，《中國NGO反貧困北京宣言》指出：“90年代中期以來，在‘八·七扶貧攻堅計劃’的推動下，國內國外各種類型的NGO進入扶貧領域，在資源動員、模式創新、扶貧到户、提高效率等方面創造了很多好的典型，如‘希望工程’‘救災扶貧’‘幸福工程’‘母嬰平安120行動’‘貧困農户自立工程’‘春蕾計劃’‘小額信貸扶貧項目’‘勞務輸出扶貧項目’等等。”這些扶貧方式多為公益組織所開創，大部分為政府接受並發展成國家行動。中國政府、國際發展援助機構和國內公益組織保持交流互動，基於中國扶貧實踐形成了中國的扶貧經驗。
政府把公益組織作為大扶貧格局的組成部分。在完成“八·七扶貧攻堅計劃”之後，《中國的農村扶貧開發》白皮書明確指出，“除了政府動用資源進行扶貧外，國家將進一步動員社會各界參與扶貧，增加社會扶貧的資源”。中央政府在第一個扶貧開發綱要完成後發佈的《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書中，分別在社會扶貧和國際合作的框架內肯定了公益組織扶貧的貢獻。在政府的扶貧話語中，公益組織與企業、國家機關等其他社會團體一道共同構成了社會扶貧的格局。
從地方政府的角度看，公益組織的進入增加了對扶貧地區的投入，推動了當地的扶貧工作，併為政府扶貧機構帶來了更多資源。
首先，是新的扶貧資源。這些資源或從海外籌集，或來自國內的企業或公眾的捐助，但都屬於政府扶貧資源之外的增量資源。扶貧資源規模的擴大有助於提高政府的扶貧成績。據國務院扶貧辦社會扶貧司司長曲天軍估計，從“八·七扶貧攻堅計劃”到2002年，NGO扶貧貢獻應在30 %~33 %之間。公益組織在帶來扶貧資金的同時，往往也帶來相應的品牌效應。通過公益組織的網絡，一些偏僻的貧困縣、貧困村得以進入公眾視野，受到更多的社會關注。
其次，為扶貧工作水平的提升帶來更多機會。一些公益機構有廣泛的社會關係，在進入一個地區實施扶貧項目時，能給地方扶貧部門帶來培訓、考察和交流的機會。特別是20世紀80年代以來，大規模的減貧行動雖已開始，但財政扶貧資金的投入仍然不足，在這樣的背景下，公益組織為地方扶貧部門帶來的學習機會更顯可貴。一些具有國際背景的公益組織在這方面發揮的作用更大。最具代表性的例子是，福特基金會在推動參與式農村發展的過程中，提供了大量培訓機會，受益者包括學者、地方政府官員和公益組織從業者。
**從公益組織的角度看，影響政府決策是這些組織進行扶貧創新的重要目的。公益組織在實施扶貧項目時，往往不僅關注項目的直接扶貧效果，同時也關注其政策影響。**在一些公益組織看來，由於受到資金的限制，它們的創新經驗往往侷限於小範圍的試驗，而大規模的複製和推廣必須依靠政府的介入。因此許多公益組織將政府扶貧機構對自身項目的肯定及採納，作為衡量自身扶貧效果的指標之一。比如小額信貸扶貧。小額信貸最初由尤努斯教授在孟加拉進行小規模試驗，隨後通過眾多國際機構在全球範圍內複製。在中國，小額信貸先由公益組織和國際援助項目試驗，隨後被推薦給金融機構，在金融機構改進後，成為中國金融扶貧的重要組成部分。
隨着扶貧工作的深入，政府也逐漸將一些資源開放給公益組織。儘管前文所提的江西委託公益組織實施政府扶貧項目的試驗未能延續，但是，基層陸續出現許多政府扶貧資源與公益資源結合的實踐。政府投入資源支持公益組織的扶貧工作，不僅對公益組織的扶貧思路給予肯定和認同，更重要的是解決了公益組織自身難以解決的公共政策覆蓋和基礎設施建設問題。儘管在資金來源、組織結構和責任要求等方面，政府機構和公益組織的扶貧有所區別，但在實踐層面，兩者密切互動，產生了許多卓有成效的減貧方式。
公益組織與政府扶貧部門的密切互動説明，將政府、企業和公益組織分別看作三個相互區隔的部門，在解釋中國扶貧實踐時會遇到困境。無論政府扶貧部門或公益組織，都希望通過系統性的干預，加快貧困地區的發展，提升貧困人口的能力，進而實現減貧的目標。它們在工作領域、工作手法和工作目標方面有着廣闊的共享空間和大量共享經驗，甚至在許多時候有交叉的扶貧資源。儘管政府的扶貧資源來自財政預算，公益組織的扶貧資金來自社會捐贈，但在現實中，政府部門也會利用社會捐贈，公益組織同樣不排斥財政資金的支持。
在這種認識下，**我們可以將政府本身看作多元的部門，而不是鐵板一塊的機構——與提供社會安全和維持社會秩序為主的政府機構不同，以提供減貧和社會福利為主的政府部門具有公益屬性。**所以，我們可以看到政府的扶貧部門與社會的公益組織存在許多相通之處：關注弱勢羣體，採取貧困羣體能夠接受的方式開展工作，注重探索新的扶貧方式，動員更多資源參與扶貧工作。
同樣，公益組織也是多元的。與部分採用維權或抗議手段的公益組織不同，以扶貧為目標的公益組織與政府的扶貧工作有較多交流、合作和互惠。由於服務對象相同，公益組織不僅向政府扶貧機構提供資源，推動政府扶貧工作，而且也接受政府的扶貧資源，參與到政府的大扶貧戰略中。在這個意義上，“第三部門”理論的前提——政府與市場的雙重失靈的説法並不成立。
“三個部門”的概念強調收入的三次分配。但在實踐中，扶貧的成功往往建立在綜合三次分配的基礎之上。比如，扶貧不僅需要藉助市場機制以追求效率，同時也要關注公平問題，尤其是關注貧困農户如何在市場中獲得收入。政府不單通過二次收入分配為貧困人口提供保障，還統一調動企業、財政和社會資源，實現扶貧的目標。公益組織要實現組織自身的發展，不僅要利用社會捐贈進行扶貧，也要通過自身的行動推動政府部門共同行動。因此，將依靠社會捐贈從事扶貧工作的公益組織簡單地看作第三部門，進而將第三部門等同於社會力量，就會帶來理解上的混亂。回到公益視角看，公益本身就是跨部門的。公益的共同目標打破了市場、政府和社會的界限，使三方得以實現深度合作。
廣泛的社會聯繫是公益組織重要的生存策略。公益組織要在更廣泛的範圍內動員資源，就需要讓社會更多地瞭解公益組織的策略和成效。這可能產生兩方面的效果。一方面，公益組織通過闡述其特有的扶貧理念、手法以樹立特有的形象，通過與政府扶貧機構相區別的方式傳播其獨特價值。但當公益組織被建構成政府之外的力量時，這種關於“他者”的形象在一定條件下會影響雙方的合作。另一方面，公益組織擁有廣泛的社會聯繫並處於遊離於政府行政系統之外的位置，也會導致政府對公益組織的敏感，特別是當政府對一些公益組織的背景和運行機制瞭解不足的時候。公益組織和政府扶貧部門的標籤化，已經影響了公益組織在當下的扶貧實踐中繼續發揮作用。例如，在精準扶貧中，政府扶貧資源無法進入公益組織，造成公益組織缺少必要資源；而公益組織在精準扶貧中也缺乏明確定位。要改變這種現狀，必須在公益的角度下，超越 “三個部門”或“國家與社會”的分析視角，構建跨部門合作的模式。
— 2020年12月新刊目錄 —
▍域外
羅斯福道路能拯救英國嗎？
佘倩影 張佳俊
▍封面選題 “雙循環：探尋中國經濟發展新空間”
創建“消費-創新”新循環—— 2035經濟新主題
張 平
疫情、衰退與衝突下的中國經濟新發展
張 明
培育製造業生態體系：工業史視角下的“雙循環”
嚴 鵬
走出薩繆爾森陷阱——打造後全球化時代的開放經濟
高 柏
▍全球治理
國際權力結構變遷與世界衞生組織的發展策略
張傳紅 李小云
▍公益理論與公益實踐
反思“第三部門”理論：扶貧中的政府與公益組織
王曉毅
懸浮的社會組織
陳 鋒
▍專題：重新認識西方
“美國實驗”與“美國危機”—— 特朗普現象背後的總統選舉制度
王 希
歐洲民粹主義的多重面孔
張金嶺
歐洲環保政治的興起與限度
葉開儒
▍新發展知識
被架空的援助領導者—— 日本戰後國際援助的興與衰
徐 加 徐秀麗
▍學術評論
如何建設政治學的中國學派
潘 維
▍世界觀
什麼是中亞？—— 地緣身份、內部結構與複線歷史
袁 劍
全球疫情下的中西方碰撞與“東昇西降”
高 程
▍經典重温
吳汝綸訪日與近代中國教育改革
楊一男
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