審改“廈門經驗”被國家發改委列入全國推廣清單_風聞

近日，廈門“多規合一”與項目審批模式改革被國家發改委確定為向全國推廣的改革舉措和經驗做法。至此，廈門在改善營商環境，推進城市治理體系和治理能力現代化上又多了一項“廈門經驗”。

問道者  謝嘉晟

01  審改“廈門經驗”被推廣複製

根據家發改委列出的國家生態文明試驗區改革舉措和經驗做法推廣清單，廈門成為有最多經驗被全國推廣的地級市。

廈門共有五項經驗入圍清單，包括廈門“多規合一”與項目審批模式改革、生活垃圾分類“廈門模式”、篔簹湖綜合治理模式、五緣灣片區生態修復與綜合開發和海上環節機制等改革舉措和經驗做法。

廈門“多規合一”與項目審批模式改革在向全國推廣的“廈門經驗”中被列於首位。

“辦事難、辦事慢、多頭跑、來回跑、手續繁、材料多。”這是傳統審批模式存在的弊病。因此被視為我國“放管服”行政審批制度改革進程中“最深的深水區”和“最難啃的硬骨頭”。

傳統審批模式有似於盲人摸象，每個部位摸到啥象啥。各部門僅關注本部門有否把好審批關，減少瑕疵，免除責任，誰也不知道不關心最終結果，也無人對最終結果負責。各部門都是信息孤島，各自為陣，各自根據上位法和各自主管部門要求進行審批，很難解決審批過程中遇到的各種問題，審批效率低下。

部門審批環節眾多，互為前置，流程還很繁瑣。申請人重複跑路重複排隊，一個節點拖上幾個月甚至更長時間司空見慣，另一方面，也大大增加了政府部門有限人手的工作量和權力尋租的可能性。為了儘快獲得審批，哪怕僅是為了摸清門路，都可能滋生腐敗。

廈門把全流程全覆蓋作為審改目標，通過“一張藍圖”統一城市空間規劃，由“多規合一”推動“項目審批改革”，從而實現了審批流程、信息數據平台、審批管理體系和監管方式的四個統一，全面再造審批流程，率先跑通“最後一公里”。

審改“廈門經驗”從根本上打破了審批部門多頭治理、各自為陣的舊有審批體系。通過精準改革轉變政府職能，循序推動了廈門城市治理模式由“嚴進、寬管、輕罰”向“寬進、嚴管、重罰”轉變。

審改“廈門經驗”不僅避免了不同部門之間規劃功能的打架，大大提高了審批效率，把審批時限由185天縮短為最快15個工作日，也實質性地改善了城市營商環境，推動了依法治國，推進了城市治理體系和治理能力的現代化。

02  從“三規合一”到“多規合一”

傳統審批模式中，一個工程建設項目審批要涉及的部門就以百計算。多頭治理的結果，城市規劃難以發揮對城市發展的引領作用，因此迫切需要推動“多規合一”以破解難題。

2012年5月，廈門市行政服務中心掛牌成立，它既是獨立於審批流程之外的第三方監管機構，也是廈門“‘多規合一’與項目審批模式改革”平台和落地統一信息數據平台的硬件。

2014年，“三規合一”開啓廈門審改大幕，首次把發改委、規劃局和國土局的規劃功能進行科學的統一。

廈門通過調整三個涉及部門的審批流程，避免了規劃打架。比如海滄大橋海滄橋頭的用地調整就是一個典型的例子，在“三規合一”前，廈門國土部門規劃的功能是綠化用地，但在規劃局規劃的功能中則是五星級酒店用地。經過論證，從綜合保護生態環境考慮，這塊在規劃上“打架”的用地，最後被確定為綠化用地，酒店用地另行調整。

這一調整反映了一枚硬幣的兩面。一方面，“三規合一”避免了規劃打架；另一方面，這片用地上的酒店項目，因為審批時遇上了不同部門的規劃“打架”，不得不面對兩個部門的相互協調，把送報方案推倒重來。

2015年以來，“三規合一”逐漸擴大到“多規合一”，以城市理想空間形態為指引，統籌整合了國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃等85個專題規劃，形成了313個圖層，梳理出12萬塊合計306平方公里規劃差異矛盾、城鄉規劃和土地利用規劃差異圖斑。

“多規合一”消除了廈門空間規劃的差異矛盾，最終整合並騰出55平方公里用地指標，由此統一了城市空間信息，解決了空間規劃矛盾。

03  “一張藍圖”統一空間戰略規劃

“三規合一”首次把分散在廈門市發改委、規劃局和國土局的規劃功能進行科學的統一，這為打破更多的部門信息藩籬，推動廈門行政審批職能的轉變提供了思路。如何對更多的規劃功能進行整合，具有全市統一空間戰略規劃視角的“一張藍圖”便擺上了議事日程。

顯然，傳統審批模式下，以哪個部門的規劃作為“一張藍圖”的參照標準都不合適，它必須要有全局的高度，要對全市空間戰略規劃進行科學系統的統籌。

高層在福建工作時曾經做過一份經濟發展規劃，提出到2020年要把廈門建設成“國際化的花園城市”和“帶有自由港特徵的現代化城市”。十八大以後，黨中央又提出了“兩個百年願景”和“五位一體”的戰略佈署。

這些成為廈門統一空間戰略規劃制訂“一張藍圖”的理論基礎。

根據這些理論依據，廈門統一空間戰略規劃圍繞三個核心：一是廈門在實現黨提出的兩個百年發展目標中，應該承擔什麼義務和責任；其次是在此基礎上確定城市定位；三是要達到這兩個百年目標，廈門要怎麼做？

統一空間戰略規劃確定了廈門的總體發展目標是建成展現中國夢的樣板城市，並由此形成了廈門的五個城市目標定位：國際花園城市、温馨包容的幸福城市、美麗中國的典範城市、兩岸交流的窗口城市和閩南地區的中心城市。

“一張藍圖”中的“一”還有深意。統一空間戰略規劃制訂時，向所有家庭發放了問卷調查表，這是一個統一思想認識的過程，通過廣泛徵求意見，讓市民覺得這個戰略規劃跟他們有關係，從而形成對這個城市和規劃的共識。

最後，經過廈門市委全會通過，政協協商和人大審議，形成了統一空間戰略規劃的“一張藍圖”。

“一張藍圖”描繪了廈門理想的山海城空間形態，經過資源環境和自然環境承載力的評價後，劃定了生態控制線和城市開發邊界，由此確定了城市空間容量。

04  推動“立法廢釋”固化審改成果

廈門“多規合一”與項目審批模式改革以空間戰略規劃為引領，解決了空間規劃矛盾，統一了城市空間信息，形成了覆蓋全市的“一張藍圖”。

依託統一信息數據平台，如何在“一張藍圖”上畫出美麗畫卷，廈門又推動發改委、規劃委、國土局等部門在平台上協同策劃生成項目。把“一張藍圖”上對應項目的投資規模、預選址、用地指標、環保要求等條件進行明確並公示，以透明的方式形成“一本可研共同策劃、共同論證、共同決策”的項目策劃生成機制。

協同策劃生成項目機制解決了項目策劃難、生成慢的問題，解決了部分項目生成後，與城市總體規劃、土地利用總體規劃衝突、無法落地的矛盾。

改革就會有阻力，有阻力就可能會走回頭路，為了避免改革成果出現開歷史倒車的現象，依託經濟特區的立法權，廈門通過立法，把一些先進可行的審改成果加以固化。

廈門“多規合一與項目審批模式改革”同步推動地方法規“立改廢釋”工作，出台了400餘項規章制度，出台了全國首部“多規合一”地方性法規，形成了一整套可持續、可複製、可推廣的工作機制。

廈門審改真正實現了全流程全覆蓋。縱向覆蓋了從項目策劃到竣工驗收的全過程，橫向覆蓋了市政公共服務及中介、評審機構。按照“誰家的孩子誰抱走”的原則，中介和評審機構的資質審核交給審批部門，統一入駐網上服務大廳，就像淘寶評星一樣，通過申請人評價形成的數據，對中介和評審機構進行評估。

廈門審改的觀念變化，推動着政府由過去的管理轉向服務，行政審批由過去的“嚴進、寬管、輕罰”向“寬進、嚴管、重罰”轉變。

“嚴進”有監管者擔心氾濫成災的顧慮，也不可否認有惰政成份在內，把住審批第一關從嚴審核，在後續監管中就會比較輕鬆，但“寬進”也糾正了“嚴進”情況下“寧可枉殺一千不可錯過一個”的制度缺陷。通過制訂規則，既減輕了監管的壓力，也減少了監管的彈性空間。

“寬進”的好處，則給了所有企業公平參與的機會，卻也對依法依規加強和完善事中事後監管提出了更高的要求。

廈門推行聯合竣工驗收，由不同類型項目主管部門牽頭，堅持“誰建設、誰負責，誰審批、誰監管”。聯合竣工驗收克服了過去逐個驗收存在的弊端，由此進一步節約和提高了項目業主的時間和效率。