“地方保護主義”“人情案”“關係案”怎麼破？【政法大咖的超級網課】_風聞

**編者按：**黨的十八大以來，政法系統如何貫徹落實習近平法治思想，推進司法體制改革？改革的重點是什麼？又有哪些啓示？司法改革為什麼改？改了什麼？怎麼改？

中國政法實務大講堂再次開課！12月13日，中央政法委副秘書長景漢朝圍繞“我國司法體制改革的路徑、重點與啓示——以司法責任制改革為主線”這一主題，與中國政法大學200餘名師生交流互動。

景漢朝認為，我國的司法改革如火如荼，成就輝煌，為全面依法治國，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出了重要貢獻，在有些方面向世界貢獻了中國方案、中國智慧。他將司法改革概括為“三條線”。一條“縱線”：司法改革的脈絡與目標；一條“橫線”：司法體制改革的內容——以全面推進司法責任制改革為主線；一條“圓線”：司法體制改革的原則和啓示。講清司法改革走過了什麼樣的路；講透司法責任制改革有哪些重點；講明司法改革要堅持什麼。

中國長安網、中央政法委長安劍獲得獨家授權，將為每場授課的精彩內容“劃重點”，並陸續推送節選自授課現場的精華視頻，把政法大咖與頂尖法學院師生緊密互動的“小沙龍”，變為億萬網友學習的“大網課”。現將本場講座內容節錄如下：

最近，召開了黨的十九屆五中全會和中央全面依法治國工作會議。五中全會指出了到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的目標，中央全面依法治國工作會議明確了習近平法治思想在全面依法治國工作中的指導地位，為推動全面依法治國，進一步深化司法體制改革指明瞭方向和路徑。從上世紀80年代開始，特別是黨的十八大以來，我國的司法改革如火如荼，成就輝煌，為全面依法治國，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出了重要貢獻，在有些方面向世界貢獻了中國方案、中國智慧。司法改革為什麼改？改了什麼？怎麼改？具體講可以概括為“三條線”。

一、一條“縱線”：司法改革的脈絡與目標

（一）司法改革的發展脈絡與邏輯

    伴隨着改革開放的滾滾洪流，我國司法改革於上世紀八十年代邁開了堅定的步伐。根據幾十年來自己親身參與的改革實踐和頂層設計，我認為這些年的改革，有個清晰的發展軌跡和邏輯規律：從改革內容看，經歷“由小到大”“由簡單到複雜”的過程，體現為從強調當事人舉證責任——庭審方式改革——審判方式改革——訴訟制度改革——司法體制改革——政治體制改革。我國原來的司法體制建立在計劃經濟基礎之上，當時經濟比較落後，交易少、糾紛少，法院、法官辦案“大包大攬”，基本是自己調查取證、辨別真偽、裁斷案件。改革開放後，經濟交往日益頻繁，各類糾紛案件不斷增多，過去民商事案件由法院、法官調查取證無需開庭就直接作出裁判的方式，已不能適應形勢任務的變化，改革首先從重新分配調查舉證的任務即強調當事人舉證責任開始，由當事人調查取證並向法院提供證據。當事人提供的證據真假難辨，這就要開庭舉證、質證、辯論，從而導致庭審方式改革。民商事案件由不開庭到開庭，這是巨大的歷史進步。開庭之後，又出現了法官的權力到底有多大，如何行使，能否當庭認證、判決等問題，這涉及法官與庭長、院長、審委會的權力再分配，這就進入審判方式改革階段。隨着改革深入，又出現新問題，如當事人在訴訟中的權利及其保障，代理律師與當事人的關係，律師的權利、作用，檢察院及其檢察官的地位、角色以及法官檢察官、當事人律師等之間的相互關係等。針對這些問題進行一系列改革，即進入訴訟制度改革階段。訴訟制度的進一步改革，同時伴隨以信息技術為代表的新一輪科技和產業革命蓬勃發展，數字經濟高速增長，給司法工作帶來諸多新課題、新挑戰，需要從基本的訴訟構架、司法人員管理模式，資源配置、管理機制、司法結構等方面給予回應，即進入司法體制改革階段。司法體制改革實際是政治體制改革的重要組成部分。上述幾個階段是彼此聯繫、相互交叉、量變到質變的漸進過程。由此可見，司法改革的發展軌跡與邏輯，完全符合馬克思主義經濟基礎決定上層建築的基本原理。

（二）司法改革的目標

黨的十八屆三中全會決定要求，“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民羣眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。”

**——要正確認識公正與效率的辯證關係。**理性分析看，不能簡單地説越公正越好，也不是效率越高越好。如審級制度，單純追求司法公正，審級越多越公正，但必然影響司法效率；單純追求司法效率，審級越少越高效，但必然影響司法公正。不能偏廢某一方面，要實現司法公正與效率的最佳平衡。

**——要科學分析樹立司法權威的路徑。**樹立司法權威，司法機關的司法產品要實現公正與效率的最佳值，被社會公眾所認可。要在全社會形成尊重司法、崇尚司法的風氣。

二、一條“橫線”：司法體制改革的內容——以全面推進司法責任制改革為主線

黨的十八大以來，在總結前些年司法改革特別是“放權於合議庭”改革的基礎上，將推進司法責任制改革作為司法體制改革的“牛鼻子”，總的考慮是遵循司法規律，落實“讓審理者裁判、由裁判者負責”，按照權、責、利一致的原則，把能力過硬的人員選拔到法官、檢察官崗位上，賦予辦案權力，並對自己決定的辦案結果負責，同時相應提高司法人員待遇、健全職業保障，優化司法人力資源配置，明確辦案權責，以提高司法質量、效率和公信力。

（一）司法責任制改革的主要內容

**一是實行司法人員分類管理。**根據法院、檢察院的職業特點和各類人員崗位不同，類似於醫院的醫生、護士、行政管理人員，實行司法人員分類管理和單獨職務序列，把法院、檢察院工作人員分為法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三類。其中，法官、檢察官分別代表審判機關和檢察機關專司審判權、檢察權，司法輔助人員是協助法官、檢察官履行審判、檢察職責的工作人員，包括法官（檢察官）助理、書記員、司法警察、司法技術人員等。司法行政人員包括政工黨務、行政事務管理人員。在此基礎上，按司法規律配置司法人力資源，對法官、檢察官實行員額制，推動法官檢察官革命化正規化專業化職業化建設。

**第一，**法官檢察官等級與行政職級脱鈎，實行單獨職務序列管理，法官檢察官等級為“四等十二級”，同時建立按期晉升、擇優選升和特別選升相結合的晉升機制。

**第二，**合理確定員額比例。法官檢察官員額比例控制在中央政法專項編制的一定比例內，突出辦案能力和業績，好中選優。同時，嚴格落實入額辦案責任，特別是建立科學的分案、考核和公示、通報等制度，實現入額領導幹部親自辦案、多辦案、辦大案難案。

**二是完善辦案責任制。**向法官、檢察官放權，明確法官、檢察官的辦案職權和責任，並實行辦案質量終身負責制和錯案責任追究制。法官制度改革類似醫院的醫生對患者有診斷權、處方權、治療權，合議庭審理的案件，由合議庭負責審理裁判，一般的普通案件不再“層層彙報”。檢察官作為辦案組織的負責人，在檢察長依法授權範圍內，行使檢察辦案權並承擔相應責任。

**三是健全司法人員職業保障制度。**根據司法責任制和人員分類管理需要，完善司法人員職業保障制度，形成符合司法職業特點的保障和激勵機制，確保權責利相統一，是全面落實司法責任制的重要內容之一。

**第一，**實行符合法官、檢察官職業特點並與其單獨職務序列配套的工資制度，並按照有關規定享受相應待遇。

**第二，**任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責範圍的事務；非因法定事由、非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、免職、辭退或者作出降級、撤職等處分。

**四是省以下法院檢察院人財物統一管理。**習近平總書記指出：“我國是單一制國家，司法權從根本上説是中央事權。各地法院不是地方的法院，而是國家設在地方代表國家行使審判權的法院。”對此，可從司法權的運行規律及其與行政權運行的區別角度理解。**首先，**司法權直接來自中央授權，各級法院、檢察院的產生、組織和職權，訴訟和仲裁製度只能由全國人大及其常委會制定法律，地方立法無權規定。**其次，**司法案件管轄不受行政區劃限制，根據法律統一規定的管轄原則確定。**再次，**一般來講，除了當事人雙方均在同一行政區內的以外，法院裁判只能適用全國性法律。**最後，**全國各級法院裁判的效力不受地域限制，在全國都具有法律效力。省以下法院檢察院人財物統一管理的依據就在於“司法權是中央事權”這一論斷。

推進省以下地方法院檢察院人財物統一管理，目的是防止地方干擾，保障法院檢察院依法獨立公正行使司法權，要注意遵循司法規律，防止簡單地“上下一體化”，影響審級制度和司法公正。同時，考慮到我國不同地方司法保障水平差別比較大，各省區市在推進財物省級統一管理上可以從實際出發，因地制宜。

（二）司法責任制改革要有制約監督機制作保障

**一是建立防止權力干預司法的制度。**針對我國熟人社會、人情社會人情案、關係案、金錢案易發的問題，中央出台了有關文件，明確對於領導幹部過問案件的，一律記錄、全程留痕，並按規定定期向有關部門通報；有違法違紀情形的，一律追究責任，從而為領導幹部干預司法劃出了“紅線”。現在不能違規過問、插手案件已成為領導幹部的共識，“打招呼”、“批條子”的基本沒有了。

**二是推進司法公開和信息化改革。**陽光是最好的防腐劑。這些年來，我國的審判公開力度空前，走在世界前列。例如，最高人民法院建成四大在線公開平台：

**第一，**審判流程信息公開平台。全國所有省級法院全部建成轄區內三級法院統一的審判流程信息公開平台，案件當事人及其訴訟代理人自案件受理之日起，可以憑有效證件號碼隨時登錄查詢、下載相關案件的流程信息、材料等，程序性訴訟文書可以通過網絡電子送達。

**第二，**庭審公開。通過中國法院庭審直播網，可以隨時選擇觀看全國法院正在直播的案件、點播觀看庭審錄像、獲取庭審直播統計信息，不僅發揮了社會監督作用，而且成為“全社會法治公開課”的重要課堂。

**第三，**裁判文書公開平台。除涉及國家秘密、未成年人犯罪等規定情形的外，其他裁判文書一律在互聯網公佈。截至2020年11月底，已公開裁判文書10868萬份，訪問量突破520億次，用户覆蓋全球210多個國家和地區，成為全球最大的裁判文書網。

**第四，**執行信息公開平台。實現了執行過程全公開，比如：

——“一網打盡”。建立完善網絡執行查控系統，通過與公安部、民政部、人民銀行以及3900多家銀行聯網，全面掌握執行人在全國範圍內存款、金融理財產品、證券等16類25項信息。

——“一個黑名單”。最高人民法院聯合60多家單位建立失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制，採取限制購買飛機票、購買列車軟卧和高鐵一等座以上車票等方式，讓失信被執行人“一處失信，處處受限”。

——“一個網拍”。推行網絡司法拍賣，讓拍賣更加公開透明，防止暗箱操作和腐敗行為，大大提高了司法拍賣的工作質量和效率，降低了當事人的拍賣成本，解決了財產變現難題。

**三是推進當庭宣判工作。**當庭宣判有效擠壓關係案、人情案的存在空間，是實現公正與效率的重要方式，也能樹立良好的法院和法官的形象。我在地方法院工作時，就曾強力推進當庭宣判工作，效果較好。我兼任最高人民法院第四巡回法庭庭長時，繼續大力推進這項工作，重大民商事案件當庭宣判率達到比較高的比例。同時，第四巡回法庭還制定了一個規則，即所有法官不能審理自己“老家”地方的案件。

**四是解決同案不同判的問題。**放權於法官檢察官後如何防止“同案不同判”問題，是社會普遍關注的問題。對此，最高人民法院採取了很多舉措。比如，“法信”平台可以通過線上檢索到之前大量的相似案例，還可提供一站式專業知識解決方案、類案剖析、同案智能推送等服務。

三、一條“圓線”：司法體制改革的原則和啓示

沒有規矩，不成方圓。司法改革必須遵循一系列基本原則，確保改革沿着正確的軌道和方向推進。

**（一）堅持黨的領導。**黨的十八大以來，黨中央先後成立全面深化改革委員會（領導小組）、全面依法治國委員會，加強對改革和依法治國工作的領導。截至2020年11月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會（領導小組）會議、中央全面依法治國委員會，共審議68個司法體制改革文件，構建了新時代司法體制改革的總體框架、頂層設計，明確了司法體制改革的主要任務和實現路徑。今年10月底召開的十九屆五中全會提出了到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的目標，11月中旬召開的中央全面依法治國工作會議明確了習近平法治思想，為推動全面依法治國，進一步深化司法體制改革指明瞭方向和路徑。實踐證明，無論是司法體制改革的定舵把向、宏觀設計，還是微觀突破、落實落地，沒有黨的堅強領導，不可能實現。    

我國政治制度發展演變的歷史充分證明，“三權分立”“司法獨立”不符合我國國情，也不符合我國的憲法原則。黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。依法執政必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。黨對司法工作的領導是管方向、管政策、管原則、管幹部，不是包辦具體案件。

**（二）堅持從中國實際出發。**深化司法體制改革，要始終立足我國的基本國情，立足我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，摸清廣大人民羣眾對司法的需求和期待，吃透我國的傳統文化和現實社會狀況。

**一是各地經濟社會發展不平衡。**我國是單一制且地域遼闊、人口眾多，各地經濟社會文化發展狀況千差萬別，許多問題“一刀切”很難行得通。比如，盜竊罪中“數額較大”的起算標準，是全國一個標準公正，還是“區別對待”公正？這就不是一個簡單問題，需要深入研究統籌考慮。

**二是傳統文化的影響。****第一，弘揚傳承優良的傳統文化。**習近平總書記指出，優秀傳統文化是一個國家、一個民族傳承和發展的根本，如果丟掉了，就割斷了精神命脈。我國法治文化可以追溯到公元前三千年左右，古代許多思想、原則都很有價值。要堅持文化自信，弘揚傳承優秀傳統文化。**第二，熟人社會、人情社會。**我國是傳統的熟人社會、人情社會，這有利於團結互助、互依互存、和睦共生。但對司法也有負面影響，易形成“地方保護主義”、“人情案”、“關係案”等。對此，我們建立了一系列制度，但如何從根本上徹底解決這一問題尚需進一步深入研究。**第三，“模糊文化”。**我國傳統文化注重總結、概括、宏觀等，而不太重視具體、分析、嚴格等，這種思維模式和習慣有利於熟人社會和諧相處，但對建設以立法講究嚴謹、執法講究嚴肅、司法講究嚴密和守法講究嚴格為主要特徵的法治國家也有一定的負面影響。如何在司法改革中既吸收傳統文化的精華，又推動法治建設發展，需下功夫研究。**第四，厭訟文化。**司法審判是解決矛盾糾紛的重要方式，但不是唯一方式，更不是最佳方式，它在功能、公正、效率、當事人滿意度、維繫當事人之間合作和諧等方面有很大的侷限性。而且，我國一直重視“德行”的教化，道德的評判與懲罰往往是適用於解決民間糾紛的第一選擇。調解等其他解決矛盾糾紛的非訴方式，具有簡便、高效、成本低、當事人易於接受、利於維持雙方當事人之間的關係等優勢，更符合“厭訟”文化，應當大力倡導和推行。

**三是各國面臨的具體實際問題不同。**各國的國情和麪臨的司法實際問題不同，司法改革也必須針對本國這些問題來推進。例如，和西方國家不同，中國法院堅持人民立場，承擔查財找物的責任，窮盡一切法律手段幫助債權人執行，形成了執行工作的“中國模式”。近些年，各級法院向“執行難”發起總攻，充分發揮體制優勢，創新思路，大刀闊斧，“基本解決執行難”這一階段性目標已如期實現。再如，針對我國法律條文一般比較原則的特點，建立健全司法解釋制度，形成在世界上獨具特色的重要的司法制度。

司法體制改革是龐大的系統工程，需要堅實的理論支撐和正確的理論引領。希望理論界與實務部門共同努力，以習近平法治思想為指導，為深化司法體制改革，完善中國特色社會主義司法制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，做出應有的貢獻！我們相信，中國法治建設的明天一定更加美好！