關保英 | 機構改革中條塊關係調控的法律強化_風聞

以法治視野考量機構改革，其是法治範疇的問題，整個機構改革過程應當納入法治的軌道。機構改革中的條塊關係雖是技術問題，但也不能夠遊離於法治之外，也應當通過法律規範對其進行規制和強化。縱觀我國曆次行政改革的歷程，有關條塊關係調控的法律強化是存在滯後性的。新時代下，我國的治理體系和治理能力要走現代化的道路，而現代化最明顯的標誌就是以法治為引領，以法治為特徵。筆者試對機構改革中條塊關係調控的法律強化及其進路作一些分析。

條塊關係法律規制的必要性

改革開放與依法治國的關係是新時代的一個大命題。就改革開放而論，其中包含着國家政治體系內部的相應改革，尤其包括行政機構體系的改革。條塊關係的調控，條塊關係的新的制度構型，是改革開放的題中之義。而依法治國當然也包括行政法治的完善，尤其包括行政組織法的完善。改革開放和依法治國有着極其重要的辯證關係，兩者互為前提條件。換言之，我們的改革開放是法律引領下的改革開放，改革開放的相關舉措不能沒有法律依據，更不能夠突破憲法和其他法律法規。依法治國也必須在改革開放的大視野下為之，通過法律規範對改革開放的成果進行固化。

改革開放前後對比

改革開放與依法治國的辯證關係表明，行政機構改革中條塊關係的調控是法律範疇的問題，是新的歷史條件下行政法的基本問題之一。具體地講，條塊關係只有在行政組織法的規範和引領下才能夠作出合理調整，才能夠使每一次的調整都有章可循。條塊關係在大多數情況下是機構改革中的科學問題和技術問題，所以對該問題的研究大多集中在行政學和政治學領域，而行政法學的研究則沒有將重點聚焦在條塊關係上。以行政綜合執法的改革為例，學者們關注了不同機構的職能整合問題，關注了以《行政處罰法》為依據使執法整合更加有效的問題，但沒有從學理上對條塊關係作出科學論證。這就使得在條塊關係的調控中技術問題與法律問題成了兩張皮，進一步導致的結果便是條塊關係在歷次機構改革中都沒有予以理順。基於此，筆者認為，新時代使條塊關係的法律規制有了正當性，有了理論依據和制度依據，而這樣的理論依據和制度依據必然能夠使新的歷史格局下條塊關係的調控做到科學性和法律性的有機統一。

縱觀我國曆次機構改革中條塊關係的調整，都存在這樣一個問題，那便是我們將條塊關係作為行政管理的內部問題，在行政機構的內部進行調整。而該問題究竟和法治是什麼關係，我們卻鮮有認識。我國曆次機構改革都涉及條塊關係，但我們從來沒有將條塊關係的調控與行政組織法的完善作同步處理。具體表現是行政組織法長期以來都有明顯的滯後性，由於法律規範的規制沒有及時地跟進條塊關係的調控，才使得每一次條塊關係的調控似乎都是一個短期行為，甚至使有些領域的條塊關係調整陷入惡性循環。這應當説是我國機構改革中，尤其是條塊關係調控中一個值得總結的歷史教訓。這深深地提醒我們，機構改革中條塊關係調控只有通過法律規制，只有用法律手段才能使其理性化。

條塊關係法律規制的主要內容

條塊關係應當包括以下內容：一是行政職能中區域化的版塊。該版塊以行政區劃為單位，就是在一個行政區域內行政管理所面對的事項。在這個特定的區域之內有着錯綜複雜的行政職能，但它們通過塊狀地處理使這些複雜的職能相對集中和統一。二是行政職能中專業化的版塊。通過一個相對專業的職能劃分而形成職能系統中上下級的分層和分工，行政職能的專業劃分是行政系統中上下級關係存在的基礎條件。三是行政系統中區域化職能與專業化職能的關係構造。這樣的關係構造是條塊關係中最核心的問題，也是最複雜的問題。

應當説，條塊關係的正當處理是有非常大難度的，因為條塊關係包括上列三個方面的有機構成，那麼通過法治手段，尤其通過行政組織法對條塊關係進行規制就自然而然地涉及行政管理中的職能劃分，如城管執法職能和文化執法職能之間的劃分。也存在着不同區域之間的職能劃分，如在一個行政區劃中行政系統究竟應當支配哪些職能權限，究竟應當將哪些職能權限留給上級部門。這些複雜的問題都是條塊關係調控中法律規制的主要內容。

我國行政組織法在立法技術上究竟如何涵攝這些規制內容是需要從理論上進行探討的，目前的行政組織法對該問題的處理似乎將重點放在了區域管理職能之中，如《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》關於地方各級人民政府的職能都有一定的規定。這些規定從法律形式上講，是對區域職能或者塊狀職能的規定。而從實質上看，則涉及縱向的職能關係，這種將條與塊交織在一起的規範方式是有缺陷的，因為它們沒有將條塊的內容梳理出來，更沒有對條塊關係作出合理的處理。

我國在對行政處罰改革時，設置了相對集中的處罰權，就是將不同職能部門所享有的處罰權由一個機構予以集中行使。這是對條塊關係進行改革和規範的大膽嘗試，也為今後條塊關係的法律規制及其內容構設提供了相應的參照。在條塊關係的問題上我們可以借鑑一些法治發達國家的做法，在這些國家的行政組織法中常常對行政組織的目標進行分解，然後對分解後的目標進行綜合，通過目標的分解與綜合便使行政職能集中在不同的行政目標之下。條塊關係與行政目標的統一非常重要，如果我們能夠對行政目標有明確的把握，這就使條塊的內容相對清晰，條塊關係也相對清晰。以此而論，行政組織法對條塊關係規制的內容確定建立在行政目標的分解與綜合基礎之上，也是今後行政組織法完善的科學進路。

條塊關係法律規制的立法技術

2000年我國制定了《立法法》，該法的制定使我國形成了初步的法律規範體系。從憲法到政府規章排列着若干位階的法律規範，不同位階的法律規範所規制的事項是有所不同的，例如，《立法法》第65條就對行政法規的規制事項作出了規定。該法的制定也使我國的立法行為有了相應的程序規則。《立法法》出台後，即便是政府規章的制定也需要遵循嚴格的法律程序，如從立法動議到立法項目的成形，再到立法的討論，最後到立法的通過與公佈都需要若干的程序。

圖源：求是網

法律對行政組織的成型有很大的助益。根據法律保留原則，行政組織法應當以法律的形式體現出來，即只有全國人大及其常委會才能夠制定較高層級的行政組織法。然而，在我國行政組織法體系中諸多較低位階的行政法律法規都涉及行政組織的內容，有些行政組織法是由地方性法規制定的，有些甚至是由政府規章制定的。由於《立法法》沒有就行政組織法的制定作出專門規定，所以低位階的行政法規範對行政組織作出規定很難説是違法的，但它卻是不夠妥當的。

基於此，我們首先要將條塊關係的調控與行政組織法的制定聯繫在一起，就是每一次條塊關係的調整都應當納入行政組織法的範疇。同時我們要提升調整條塊關係的行政組織法的法律位階，由於我國是單一制國家，所以重要的行政法典由中央立法機關進行制定更加科學，更加能夠使行政組織體系確定統一的行政職能，甚至有統一的行為過程。當然，條塊關係法律規制中的立法技術還有其他一些方面。例如，可以通過行政法典則對“條”和“塊”的內容作出科學界定。因為“條”與“塊”的內容是很難界定的，我們通過行政法典則對其作出界定便可以使“條”和“塊”所涉及的內容排解不同的認知和爭議，這也是條塊關係構建的前提條件。而條塊關係如何在行政組織法中作出界定更是一個難題。總而言之，條塊關係的法律規制要做到科學性和規範性的統一，靈活性與穩定性的統一，原則性與具體性的統一。

條塊關係法律規制與行政組織法的修改

我國目前的行政組織法仍具有計劃經濟的色彩，無論是國務院組織法的制定還是地方政府組織法的制定都強調了它的形式方面和對職權的整合方面，卻相對忽略了它的實質方面和與行政目標關係的處理方面。從邏輯關係上講，國務院與地方各級人民政府是上下級關係，它們統一存在於我國行政機構體系之中，國務院是行政機構體系的龍頭，而地方各級行政機構則是國務院及其組成部門存在的基礎和基石。那麼在行政組織法的制定中，國務院組織法和地方政府組織法應當有邏輯上的契合性。然而目前的國務院組織法是一個單獨的法律體系，而地方政府組織法則與地方人民代表大會組織法混合在一起，即《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。顯然，這使得地方政府組織法和國務院組織法沒有統一。

近年來，諸多學者建議對地方政府組織法作出修改。如何在條塊關係的規制中修改行政組織法呢？筆者主張，一方面，我國要制定一部統一的行政組織法，就是將國務院組織法和地方政府組織法統一在一部法典之中。這在立法技術上並沒有太大難度，而如果沒有國務院組織法和地方政府組織法的統一，條塊關係哪怕有合理的構建，也必然會出現規制的重複或者規制的空白。另一方面，要將地方政府組織法中對行政組織的規制相對獨立出來，就是不要將對權力機關的規制與對行政機關的規制混在一起。目前地方政府組織法對前兩者混在一起規制的效果並不好，因為其淡化了行政組織法對行政組織的規制。統一的行政組織法的規制就可以使對行政組織的規制與對其他組織的規制予以分離。

另外，行政組織法還涉及行政編制的問題。我國行政機構改革長期以來都強調機構精簡，然而到目前為止，我國行政機構規模膨脹之勢並沒有得到根本扭轉。通過此次條塊關係的科學處理，應當為行政機構的精簡找到科學依據，使機構精簡有科學上的解釋和科學方法的指導，在這個過程中行政編制法的制定不可或缺。筆者曾經建議，我國的行政編制法應當走剛性化的道路，甚至應當在編制法中設置制裁條款，通過剛性編制和制裁條款對那些人為造成編制膨脹的行為進行降温和遏制。條塊關係中究竟如何制定編制規則同樣是需要研究的問題，它們是條塊關係調控中法律規制的主要內容，是行政組織法改革和完善必須破解的問題。